CC BY
253
ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕГИОНАЛИСТИКА И ПРИГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
Е.Г. Болотникова, Н.М. Межевич
"СЕВЕРНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ" И СТРАТЕГИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ДЛЯ РЕГИОНА БАЛТИЙСКОГО МОРЯ
В статье рассматриваются две важнейшие инициативы международного сотрудничества в регионе Балтийского моря (РБМ): политика "Северного измерения" (СИ) и Стратегия ЕС для РБМ. Несмотря на своё обновление в 2006 г., СИ не смогло достичь серьёзных успехов. Принятая в 2009 г. Стратегия ЕС для РБМ представляет собой альтернативный формат регионального сотрудничества, являясь при этом внутренней программой ЕС, не включающей Россию. Предпочитая "Северному измерению ", направленному на активное вовлечение в региональное сотрудничество России, внутреннюю для ЕС Стратегию, Евросоюз вольно или невольно ограничивает участие России в сотрудничестве в регионе. В этой ситуации Россия заинтересована в поддержке форм регионального сотрудничества, альтернативных Стратегии, и политика СИ получает новый шанс для развития.
The article is concerned with two major regional cooperation initiatives in the Baltic Sea region, i.e. Northern Dimension policy and EU Strategy for the Baltic Sea region. Regardless its 2006 renewal the Northern Dimension has failed to make great advances. EU Strategy for BSR adopted in 2009 is an alternative regional cooperation framework, internalfor the EU and excluding Russia. The European Union which prefers its internal Strategy to the Northern Dimension, directed at active regional cooperation with Russia, thus restricts Russian participation in the regional cooperation. In this situation Russia is interested in supporting regional cooperation formats alternative to the Strategy and the Northern Dimension policy is gaining another opportunity for the development.
Ключевые слова: "Северное измерение ", Стратегия ЕС для региона Балтийского моря, отношения России и ЕС, Северная Европа, регион Балтийского моря.
Key words: Northern Dimension, EU Strategy for the Baltic Sea region, EU-Russia relations, Northern Europe, Baltic Sea region.
Регион Балтийского моря (РБМ), сложившийся после окончания Холодной войны и благодаря успешной региональной интеграции снискавший славу "лаборатории Европы", остаётся одной из наиболее динамично развивающихся частей континента, демонстрируя процессы, интересные в общеевропейском контексте. Регион, затронутый такими важнейшими событиями последних лет, как падение "железного занавеса", распад Советского Союза, европейская интеграция, расширение НАТО, и сегодня сохраняет свою значимость для всех крупнейших акторов международных отношений в Европе. За расширениями Европейского союза 1995 г., когда его членами стали Финляндия и Швеция, а также расширением 2004 г, когда Евросоюз пополнился Латвией, Литвой и Эстонией, следовал всплеск интереса ЕС к региону Балтийского моря. В конце 1990-х годов это выразилось в запуске программы "Северное измерение" (СИ), призванной углубить приграничное сотрудничество между ЕС и его соседними странами и регионами в Северной Европе. В 2008 году Европейский союз запустил Стратегию ЕС для региона Балтийского моря с целью содействия его гармоничному и интенсивному развитию. Обе инициативы обладают чертами инновационности и играют важную роль не только на региональном уровне, но и в общеевропейском контексте, в частности с точки зрения развития отношений ЕС и России.
Идея разработки стратегии Евросоюза для региона Балтийского моря возникла в 2005 г. в недрах Европейского парламента, сформировавшего неформальную группу европарламентариев под названием "Европейско-балтийская интергруппа" (the Europe Baltic Intergroup). По словам возглавлявшего группу К. Бизли, основной идеей разрабатывавшихся документов было стремление "воссоединить регион Балтийского моря в рамках ЕС и, поскольку 8 из 9 прибрежных стран являлись членами ЕС, максимально раскрыть потенциал региона на уровне ЕС" [10, p. 14]. В ноябре 2006 г Европейский парламент принял резолюцию по Стратегии региона Балтийского моря для "Северного измерения", в которой призвал Еврокомиссию "выступить с предложением по Стратегии ЕС для Балтийского моря с целью усилить внутреннюю опору "Северного измерения" [16]. Однако ни Финляндия, ни Германия не подхватили эту ини-
циативу когда председательствовали в ЕС в 2006 и 2007 гг. соответственно. Это сделала Швеция в рамках подготовки к своему председательству во второй половине 2009 г. По её инициативе Европейский Совет в декабре 2007 г. призвал Комиссию представить Стратегию не позднее июня 2009 г.
Начался этап общественных обсуждений, продлившийся с августа 2008 г по февраль 2009 г. Он включал в себя две конференции заинтересованных сторон - в Стокгольме и в Ростоке, четыре круглых стола (в Каунасе, Гданьске, Копенгагене и Хельсинки), молодёжную конференцию в Гамбурге. Кроме того, Комиссия получила 110 письменных статей, 47 из которых обнародовала. Обобщая полученные результаты, еврокомиссар по региональной политике Данута Хюбнер отметила, что большинство участников обсуждения подчеркнули необходимость разработки стратегии, которая должна основываться на интегрированном подходе, содержать конкретные, практически значимые мероприятия и осуществляться при важной роли Комиссии. При этом, по мнению заинтересованных сторон, нет необходимости в учреждении новых институтов, а также надобности в пустых декларациях, не подкреплённых конкретными действиями и чёткими сроками выполнения [19]. Проведя анализ 750 предложений, содержащихся в 47 документах, доступных широкой публике, и сравнив их с предварительным планом действий, предложенным Еврокомиссией, Шимик и Крамри отметили, что Комиссия учла большинство пожеланий участников обсуждения и "проделала хорошую работу, возможно, слишком хорошую, так как она рискует упустить первоначальную цель Стратегии ЕС для РБМ, а именно дать новый фокус всё более стагнирующему сотрудничеству. Ввиду масштабов и сложности предварительного плана действий, кажется сомнительным, что Стратегия окажет желаемый эффект. Таким образом, следует рассмотреть возможность сокращения плана действий и ограничения его несколькими мероприятиями, действительно достойными считаться "флагманскими" проектами" [29, р. 16]. Тем не менее, в июне 2009 г. Еврокомиссия приняла Стратегию ЕС для региона Балтийского моря [17] и соответствующий План Действий [8] в том комплексном варианте, который учитывал
интересы и предложения максимально возможного количества заинтересованных лиц, участвовавших в обсуждении. В октябре того же года Стратегия была утверждена Европейским парламентом [26].
Стратегия должна создать комплексные рамки, которые позволят Европейскому союзу и государствам-членам определить потребности региона и направить на их удовлетворение доступные ресурсы посредством координации действий соответствующих направлений деятельности ЕС. Это должно позволить региону Балтийского моря достичь устойчивой окружающей среды, а также оптимального экономического и социального развития [17, р. 4]. Приоритетные направления деятельности обозначены в Плане действий, который может постоянно обновляться, так как регион тоже всё время меняется и развивается. Первое обновление Плана действий состоялось в декабре 2010 г.
План действий включает 15 приоритетных направлений, представляющих основные области, по которым Стратегия ЕС для РБМ может принести пользу региону (либо посредством решения основных проблем, либо благодаря содействию в использовании основных возможностей). Приоритетные направления разбиты на четыре тематические раздела. Перечисленные в них мероприятия призваны, соответственно, придать устойчивость окружающей среде, обеспечить процветание, превратить регион Балтийского моря в доступное и привлекательное место, а также обеспечить охрану и безопасность в РБМ. Кроме того, есть "горизонтальный" раздел, предусматривающий параллельные действия. Этот раздел, появившийся в обновлённом Плане действий, призван укрепить многоуровневое управление [27, р. 8]. Работа по приоритетным направлениям осуществляется посредством конкретных действий, прописанных в Плане. Действия делятся на стратегические и совместные. Кроме того, в Плане действий представлены примеры флагманских проектов, к которым отнесены проекты высокой степени важности. Их особенностью является указание в Плане действий ведущего партнёра, а также конечного срока выполнения. При этом в ряде случаев целью мероприятий, перечисленных в Плане действий, является выделение приоритетных направлений деятельности, которые уже обозна-
чены или даже осуществляются в рамках системы ЕС или в рамках других международных организаций [8, р. 3-4].
Регион Балтийского моря стал первым макрорегионом Европейского союза, для которого была разработана подобная стратегия развития. Появление стратегии свидетельствовало о том, что в рамках ЕС, возможно, зарождается новый политический уровень -уровень, расположенный между национальным государством и наднациональным сообществом, введение которого способствует дальнейшему развитию многоуровневой системы ЕС [28, р. 5]. Регион Балтийского моря был выбран Европейским союзом в качестве "модельного региона", "экспериментальной площадки" для апробации практики разработки стратегии развития на макрорегиональном уровне. Вероятно, именно этот регион был выбран не только из-за изменившейся с расширением ЕС 2004 г. геополитической обстановки, но и благодаря достигнутому здесь высокому уровню регионального сотрудничества. Макрорегионы рассматриваются как важные инструменты Евросоюза в достижении его целей. При таком прочтении в Стратегии идёт речь не только о развитии региона Балтийского моря самого по себе, но и о перспективах всего ЕС. Регионы выдвигаются как неотъемлемая часть сущности Евросоюза, и именно в этом суть стратегии [22, р. 4]. Эксперимент с созданием макрорегионов можно рассматривать как серьёзную и многообещающую попытку углубить в долгосрочной перспективе сотрудничество внутри Европейского союза, не прибегая при этом к пересмотру основополагающих договоров ЕС [28, р. 6]. Таким образом, Стратегия для региона Балтийского моря стала первым, пилотным проектом в рамках нового подхода Евросоюза. Вскоре после её запуска, в июне 2011 г. ЕС принял Стратегию для Дунайского региона. От успеха пилотных проектов во многом зависит, найдёт ли подобный подход - разработки комплексных стратегий развития для макрорегионов ЕС - применение в деятельности Европейского союза.
Надо отметить, что территориальное и приграничное сотрудничество имеет длительную историю в контексте Европейского союза. Сейчас выделены 13 зон территориального
сотрудничества, вместе покрывающие всю территорию ЕС. Пространство вокруг Балтийского моря уже выделено в одну из этих 13 зон территориального сотрудничества, которая за период 2007-2013 гг. получит около 55 млрд. евро, в основном из Фонда сплочения. Новизна концепции макрорегионального сотрудничества - в системном подходе к пространству как единой общности, вместо восприятия его просто как административной территории для различных схем сотрудничества, относящихся к разным частям этого пространства. Концепция обращается к понятию региона, и именно в региональном подходе заключается новизна Стратегии, имеющая значение для всего Европейского союза [11, р. 2]. Таким образом, регион Балтийского моря подтвердил свою роль "лаборатории Европы", "экспериментальной площадки" для применения новых форм международного сотрудничества.
Вместе с тем, Стратегия ЕС для РБМ стала не первой попыткой привлечь внимание к региону Балтийского моря. Впервые северные страны-члены ЕС попытались актуализировать проблемы своего региона вскоре после вступления в Евросоюз Финляндии и Швеции в рамках "Северного измерения". Инициатива "Северное измерение" (СИ) берёт своё начало в 1997 г, когда премьер-министр Финляндии П. Липпонен выступил со своей знаменитой речью [23, р. 125132] в Рованиеми, а после написал письмо президенту Европейской комиссии. Он говорил о том, что после расширения 1995 г. ЕС приобрёл естественное "северное измерение" и теперь должен разработать стратегию, которая бы определяла стоящие перед Евросоюзом экономические и социальные вызовы и угрозы мягкой безопасности и предлагала перечень действий, призванных использовать богатые возможности, существующие в регионе.
В июне 2000 г. Европейский Совет одобрил "План действий для Северного измерения во внешней и трансграничной политике Европейского союза на 2001-2003 гг." [9]. Впоследствии Евросоюзом в октябре 2003 г. был принят Второй план действий по "Северному измерению" [30]. Целью "Северного измерения" явилось углубление приграничного сотрудничества между ЕС и его соседними странами и регионами в Северной Европе: прежде всего, речь шла о странах Балтии и Северо-Западе России, в пер-
вую очередь, Калининграде. Основными направлениями программы были определены защита окружающей среды и обеспечение ядерной безопасности, улучшение энергетической и транспортной инфраструктуры, здравоохранение, сотрудничество в области энергетики и т.д. "Северное измерение" не замыкалось на членах ЕС, а ориентировалось на весь Север Европы - и в первую очередь на страны Балтии, готовившиеся вступить в ЕС, и на Россию, не изъявлявшую такого желания.
Академическое сообщество восприняло инициативу СИ с энтузиазмом. Высказывались идеи о том, что "Северное измерение" будет способствовать коренному изменению отношений ЕС с соседними странами, и что Север Европы станет примером сотрудничества, основанного на логике транснационализма и концепции Европы регионов. Как писали такие авторы как П. Йонниеми, К. Браунинг, С. Медведев, "включающий" характер СИ соответствует концепции "Европы олимпийских колец", где ключевым принципом европейского политического пространства становится реги-ональность, а власть и процесс принятия решения рассеяны и приближены к народу [21, р. 129-131]. Государствам, участвующим в программе "Северное измерение", отводилась значительная роль, но в то же время СИ проложило путь негосударственным акторам. Инициатива СИ, способствовавшая построению региональных сетевых структур, децентрализованных моделей управления и размытых границ, а также созданию перекрывающихся политических пространств [14, р. 467], была признана очень инновационной.
В соответствии с постмодернистскими трактовками, Северная Европа стала уникальным местом эксперимента с новыми формами управления, выходящими за пределы юрисдикции суверенного государства, а "Северное измерение" - попыткой максимально воспользоваться возможностями подвижности и текучести, присущими периоду после окончания Холодной войны [12, р. 26]. "Северное измерение" поддерживало идею регионализированной, нео-средневековой Европы и, помещая субъект-ность и власть на окраины, рассматривалось как вызов централистскому восприятию [13, р. 8]. Такая открытость и включающий характер должны способствовать достижению совместны-
ми усилиями общих целей. Преодоление границ и различий между "инсайдерами" и "аутсайдерами" помогает, объединив усилия, достичь нового уровня сотрудничества.
"Северное измерение", по мнению положительно настроенных аналитиков, было способно выступить концептом, образцом будущего развития Севера Европы. Программа обеспечивала отдельные региональные инициативы общей рамкой. Идея "севернос-ти", присущая СИ, имеет значительный консолидирующий и развивающий потенциал.
Конечно же, необходимо отметить нормативное измерение таких концепций. Учёные описывали не столько действительное положение дел, сколько желаемое.
Практическая деятельность в рамках "Северного измерения" принесла значительно более скромные результаты. К основным недостаткам программы можно отнести следующие, многие из которых перекликаются с проблемами Стратегии ЕС для региона Балтийского моря.
Во-первых, не было создано никаких постоянно действующих структур управления. Во-вторых, ЕС не выделил для "Северного измерения" никакого особого финансирования. Исключение - Фонд поддержки Природоохранного партнёрства, формируемый из взносов стран-доноров. Кроме того, часто указывалось, что Планы действий были довольно прозрачно ориентированы на эксплуатацию ресурсов Северо-Запада России [1]. И наконец, важнейшей проблемой был процесс принятия решений в рамках программы. Поскольку "Северное измерение" являлось программой Европейского союза, то он самостоятельно определял приоритеты и направления его развития. Во многом по этой причине Россия потеряла интерес к СИ, её участие свелось к политическому лозунгу, а деятельность в рамках "Северного измерения" значительно замедлилась. "Северное измерение" превратилось в "зонтичную концепцию", которой приписывались осуществлявшиеся в регионе инициативы и мероприятия, не имеющие непосредственного отношения к СИ. В попытках спасти "Северное измерения" от окончательного угасания стороны обновили его, изменив принципы его деятельности, и превратив в общую политику партнёров.
Представляется, что на современном этапе осуществления Стратегии ЕС для РБМ мож-
но провести некоторые аналогии с "Северным измерением" до его обновления. Обращает на себя внимание двойственность в отношении к Стратегии. Так, исследователи отмечают, что новый подход достоин называться стратегией, поскольку он "несомненно дальновидный, целеустремлённый и программный по своей природе" [22, р. 6], однако признают, что "в некоторых аспектах Стратегия всё ещё находится в "подвешенном состоянии" [2, с. 47]. Можно выделить несколько причин, почему амбициозное начинание пока не подкреплено реальными достижениями. И многие из них повторяют ситуацию с "Северным измерением".
Важным препятствием для Стратегии является принцип "трёх нет", на котором она основана: для неё не выделяется отдельного финансирования, не издаётся отдельных законодательных актов ЕС и не создаётся новых институтов [28, р. 5]. Целью Стратегии является координация действующих на территории региона Балтийского моря программ ЕС, выработка всеобъемлющего подхода к региону как единой территориальной общности, однако разработчики сознательно избегали дублирования региональных организаций, а также выделения отдельного финансирования. Стратегия призвана содействовать оптимальному использованию уже выделяемых в рамках различных направлений политики ЕС финансовых средств. В частности, в рамках политики сближения ЕС регион Балтийского моря должен получить более 50 млрд. евро за период 20072013 гг. [17, р. 5]. Мероприятия, перечисленные в Плане действий, подкреплены значительным финансированием. Однако его выделение происходит в рамках других инструментов ЕС и не связано с разработкой Стратегии. Отдельной проблемой стало отсутствие финансирования административных расходов. На период 2011 г. она была решена выделением 2,5 млн. евро из бюджета ЕС, однако необходимость обеспечения устойчивого финансирования организационных расходов в будущем сохраняется [27, р. 9]. В то же время важной основой Стратегии по-прежнему остаётся уверенность, что создавать отдельную структуру для её исполнения нецелесообразно.
Взаимодействие Стратегии ЕС для региона Балтийского моря и других региональных инициатив является важнейшим вопросом, от
решения которого зависит её эффективность. С одной стороны, для лучшего исполнения Плана действий требуется какая-то координирующая организация. С другой стороны - регион Балтийского моря является настолько институ-циализированным, что всем участникам регионального сотрудничества очевидно, что даже уже существующие международные организации часто дублируют функции друг друга, а потому создавать новую структуру нецелесообразно. Недостаточная эффективность деятельности региональных организаций, размытость их компетенции и пересечение сфер ответственности назывались одной из причин для разработки Стратегии ЕС для РБМ. Вместе с тем, в эти региональные организации входят (наряду с Россией) как раз те самые страны-члены ЕС, которые участвуют в осуществлении Плана действий. Возникает вопрос, что мешало этим странам добиться эффективной деятельности уже созданных ими в регионе международных организаций, и почему эти страны, оказавшиеся, по их признанию, не способными обеспечить продуктивную работу региональных институтов, созданных прежде, рассчитывают на успех в случае с новой региональной инициативой - Стратегией ЕС для РБМ.
В стремлении предложить комплексную программу развития региона Балтийского моря разработчики стратегии заведомо не могли избежать пересечения со сферой деятельности функционирующих в РБМ региональных организаций. Причём это касается не только институтов, чья работа часто подвергается критике как недостаточно эффективная, но и организаций, чьей деятельностью довольно большинство региональных игроков. Так, наиболее серьёзная проблема региона - разрушение окружающей среды - эффективно решается в рамках ХЕЛКОМ и её Плана действий для Балтийского моря, разработанного при участии всех 9 прибрежных стран (включая Россию) и Европейской комиссии. Парадоксальным образом получается, что в сфере, где потребность в международном сотрудничестве наибольшая, эффект от Стратегии может оказаться наименьшим [11, р. 6]. Таким образом, успешная реализация Стратегии и координация её мероприятий с деятельностью многочисленных региональных организаций
представляет собой вызов для всех акторов регионального сотрудничества.
Одной из важнейших особенностей Стратегии ЕС для РБМ и её ключевым отличием от политики "Северного измерения" является её внутренний характер и неучастие России. Действие Стратегии распространяется только на ЕС и его членов, они же определяют её развитие.
Стратегия разрабатывалась как внутренняя для Европейского союза. В то же время изначально предполагалось, что Стратегия разрабатывается в поддержку "Северного измерения" и что при её осуществлении будет вовлекаться Россия. В уже упоминавшейся резолюции по Стратегии региона Балтийского моря для "Северного измерения" Европейский парламент призывал Еврокомиссию "выступить с предложением по Стратегии ЕС для Балтийского моря с целью усилить внутреннюю опору "Северного измерения" [16]. В резолюции отмечалось, что "Северное измерение создаёт широкую основу для сотрудничества во всех северных регионах - в регионе Балтийского моря, Баренцевом и Арктическом - и во всех областях, как внешней, так и внутренней политики", однако "на настоящий момент не смогло реализовать весь свой потенциал". В этих условиях, "Стратегия для Балтийского моря может внести значительный вклад в переоценку возможностей и деятельности "Северного измерения" с тем, чтобы отразить изменения, произошедшие после расширения" 2004 г При этом целью резолюции и предлагаемой Стратегии назывались не замена или вытеснение, а "поддержка политики "Северного измерения" [16].
Стремление связать исполнение Стратегии и приграничное сотрудничество косвенно отражено и в предложении Европарламента "выделить Стратегии для Балтийского моря отдельную строку в бюджете ЕС, возможно в рамках Европейского инструмента соседства и партнёрства". В своей резолюции Европарламент "подчёркивал, что Стратегия для Балтийского моря включает как меры, которые будут выполняться только Европейским союзом и его членами, так и меры, которые должны выполняться в сотрудничестве с Российской Федерацией" [16]. В тексте резолюции Россия упоминается многократно. Однако обращает на себя внимание, что она рассматривается прежде
всего, как источник угроз и опасности. Так, Европарламент "подчёркивает необходимость снизить зависимость региона от российской энергии", "отмечает, что ответственность за загрязнение Балтийского моря лежит как на Российской Федерации, так и на государствах-членах", "призывает Российскую Федерацию ратифицировать Конвенцию ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте", "подчёркивает, что Калининградская область является анклавом, всё ещё мучимым многими социальными, экономическими и экологическими проблемами", "обеспокоен, что восточная граница региона выступает перевалочным пунктом для организованной преступности, при этом особую озабоченность вызывает торговля людьми и наркотиками" [16]. Отметим, что подобная риторика имеет много общего с планами действий "Северного измерения" до его обновления.
Постепенно планируемая Стратегия всё в больше мере замыкалась на ЕС и его членах, её координации с другими акторами международного сотрудничества в регионе Балтийского моря уделялось всё меньше внимания. При этом если изначально Стратегия была призвана "усилить внутреннюю опору "Северного измерения", то постепенно её связь с СИ начала размываться. Выдавая Еврокомиссии мандат на разработку Стратегии, Европейский Совет в декабре 2007 г. отмечал: "Северное измерение" является основой для внешних аспектов сотрудничества в регионе Балтийского моря" [24, р.17]. Однако в принятом варианте Стратегии этот пункт видоизменён. Относительно сотрудничества со странами, не входящими в ЕС, там сказано: "Стратегия - это внутренний документ, адресованный Европейскому союзу и странам-членам. Эффективность некоторых предлагаемых действий будет усилена путём продолжения конструктивного сотрудничества с заинтересованными третьими странами региона. Основой для дальнейшего развития сотрудничества ЕС с этими странами являются существующие, хорошо функционирующие структуры, прежде всего, но не исключительно, в рамках "Северного измерения" [17, р. 4]. В Стратегии также отмечено, что "отношения с третьими странами следует развивать прежде всего в рамках "Северного измерения" с возможностью ис-
пользовать альтернативные каналы, когда это целесообразно" [17, p. 11].
Можно предположить, что ослабление связи Стратегии с "Северным измерением" произошло по нескольким причинам. Во-первых, "Северное измерение", и особенно его Природоохранное партнёрство, часто критиковали за то, что оно занимается прежде всего российскими проблемами [31, p. 68]. Больше всего это недовольство было присуще представителям стран Балтии, которые видели в предлагаемой Стратегии не дополнение и тем более не усиление "Северного измерения", а альтернативу ему. Соответственно, возможность оставить Россию за скобками Стратегии изначально была важнейшей ценностью предлагаемой Стратегии по сравнению с политикой СИ. Так, один из инициаторов разработки Стратегии Президент Эстонии Т. Ильвес так выразил свои ожидания от неё: "Мы не хотим хилую и плохо финансируемую программу, мы хотим крупнокалиберную стратегию ЕС, как "Северное измерение", направленную на внутренние, я подчёркиваю, внутренние вопросы ЕС, с финансированием, подобным тому, что мы сами платили за другие территории, как мы платили за Россию в рамках "Северного измерения", так же как за северное побережье Африки... Для этого мы, главы балтийских государств-членов ЕС, должны сотрудничать, чтобы у нас была по крайней мере серьёзная программа для нашего моря, или, как говорили римляне, Mare Nostrum" [20].
Другая причина снижения роли "Северного измерения", с точки зрения разработчиков Стратегии ЕС для региона Балтийского моря, состоит в недостаточной эффективности СИ. Наблюдатели отмечали, что "Северное измерение" в своей настоящей форме не подходит для роли внешней опоры Стратегии [29, p. 4]. Действительно, динамика развития "Северного измерения" показывает, что оно не справилось с возлагавшейся на него сначала при запуске, а потом при обновлении амбициозной ролью рамочной политики для международного сотрудничества на Севере Европы.
Обновление "Северного измерения", произошедшее в ноябре 2006 г., привело к многообещающим переменам в этой инициативе, превратившейся из программы Европейского
союза в совместную политику России, ЕС, Норвегии и Исландии. Закреплённое равенство партнёров, а также принцип совместного финансирования и взаимной выгоды изменили базовые основы функционирования СИ и, по мнению многих аналитиков, вдохнули в него новую жизнь. Сдержанное и настороженное отношение России к "Северному измерению", характерное для периода, предшествовавшего его обновлению, сменилось оптимизмом и активной поддержкой.
В подтверждение своей приверженности "Северному измерению" Россия провела в С.- Петербурге первую встречу старших должностных лиц обновлённого СИ в ноябре 2007 г., а в октябре 2008 г. первую министерскую встречу. В мае 2008 г. в С. - Петербурге прошёл Первый международный форум "Северное измерение".
Существенно изменилась тональность высказываний российских официальных лиц по поводу СИ. По словам министра иностранных дел РФ С. Лаврова, "перевод "Северного измерения" из политики ЕС в совместную политику России, Евросоюза, Исландии и Норвегии полностью себя оправдал и позволил этому формату набрать большую силу и расширить сферу своей деятельности. Убеждены, что потенциал "Северного измерения" настолько велик, что способен охватить практически все сферы сотрудничества в этом большом регионе" [7].
Институциональное развитие "Северного измерения" выразилось в создании Руководящей группы и запуске новых партнёрств - по транспорту и логистике, а также по культуре. Кроме того, были учреждены Деловой Совет СИ и Институт СИ. Тем не менее, по прошествии пяти лет после обновления "Северного измерения" можно сделать вывод о несоответствии ожиданий периода обновления реальным достижениям политики "Северного измерения". Важнейшей проблемой СИ остаётся отсутствие отдельного финансирования политики. С этим тесно связана и другая проблема - нехватка конкретных проектов во всех областях сотрудничества, за исключением Природоохранного партнёрства (ППСИ). Нужно отметить, что механизм действия ППСИ полностью сложился ещё до ноября 2006 г., а потому успехи этого Партнёрства не связаны с обновлением "Северного измерения".
Представляется, что "проект" "Северное измерение" на современном этапе его развития можно трактовать двояко. С одной стороны, на политическом уровне СИ выглядит очень продвинуто и эффектно, так как в его основополагающих документах отражено столь желаемое Россией превращение из объекта программы ЕС в субъекта общей политики. Москва воспринимает обновлённое "Северное измерение" как прорыв в выведении отношений с Европейским союзом на равноправную основу [4, с. 86]. Именно концептуальные основы СИ дают основание для рассуждений о целесообразности переноса логики отношений России и ЕС на Севере Европы, заложенной в обновлённом "Северном измерении", на все отношения в целом.
С другой стороны, можно выделить практический уровень сотрудничества в рамках "Северного измерения". К сожалению, обновление СИ не привело к значительным успехам на практическом уровне сотрудничества и не принесло зримых результатов.
В противоположность эффектным формулировкам Рамочного документа [5], гармонично вписывающим "Северное измерение" в контекст отношений России и Евросоюза, на практике СИ оказалось в подвешенном состоянии. Вероятно, этому способствовало и переключение внимания сторон на Европейский инструмент соседства и партнёрства (ЕИСП), в рамках которого осуществляется финансирование программ приграничного сотрудничества России и Европейского союза.
Европейский инструмент соседства и партнёрства - финансовый механизм, разработанный Европейским союзом для поддержки своих инициатив в рамках Европейской политики соседства (со странами-участницами ЕПС) и стратегического партнёрства с Россией. В рамках Европейского инструмента соседства и партнёрства запущены совместные программы приграничного сотрудничества ЕС и стран-партнёров. Этим программам придаётся особое значение в рамках взаимодействия ЕС и России, чему во многом способствовали активное участие российской стороны в обсуждении программ, а также полноценное со-финансирование. Несмотря на ряд возникших сложностей, прежде всего, связанных с процедурой согласования и утверждения программ,
ЕИСП оказался работоспособным механизмом, который доказал свою пользу для развития как приграничного сотрудничества, так и всего спектра отношений РФ-ЕС.
В основополагающих документах Европейского инструмента соседства и партнёрства содержится несколько упоминаний о "Северном измерении". Так, выражено пожелание, что ЕИСП будет содействовать осуществлению СИ [26, р. 2], а от некоторых программ приграничного сотрудничества ожидается, что они будут способствовать реализации целей "Северного измерения" [15, р. 27]. В то же время механизма взаимодействия и прежде всего -финансирования из средств программ ЕИСП деятельности в рамках СИ - не разработано. Таким образом, на деле Россия и Европейский союз предпочли оказывать поддержку развитию приграничного сотрудничества в рамках ЕИСП, отодвинув "Северное измерение" на второй план.
Появление Стратегии ЕС для региона Балтийского моря можно считать ещё одним подтверждением того, что "Северное измерение" находится в кризисе и не считается представителями Евросоюза авторитетной и успешной политикой. Однако переориентация на новый формат регионального взаимодействия свидетельствует и о более глубоких процессах и позволяет сделать вывод о стремлении отодвинуть Россию от сотрудничества в регионе. Действительно, ключевым отличием Стратегии ЕС для РБМ от "Северного измерения" является её внутренний характер и неучастие России. Предпочитая "Северному измерению", направленному на активное вовлечение в региональное сотрудничество России, внутреннюю для ЕС Стратегию, Евросоюз вольно или невольно ограничивает участие России в сотрудничестве в регионе.
Эта тенденция настораживает не только российскую сторону, но и других участников международного сотрудничества в РБМ. Так, председатель Парламентской конференции Балтийского моря К. Гестрин в своём выступлении на Первом ежегодном форуме по Стратегии ЕС для РБМ, состоявшемся в октябре 2010 г., отметила, что "принципиально важно, чтобы все акторы региона - как страны-члены ЕС, так и нечлены - могли участвовать в работе на равных" [18]. Г-жа Гестрин подчеркнула,
что парламентарии настаивают на постоянной координации Стратегии ЕС с политикой "Северного измерения". Эта же мысль отражена в Резолюции 20-й Парламентской конференции Балтийского моря, прошедшей в августе 2011 г.: "Стратегия ЕС для региона Балтийского моря должна быть согласована с политикой "Северного Измерения", объединяющей на равной основе страны, являющиеся и не являющиеся членами ЕС, так как авторитетное долгосрочное решение любого из вызовов, стоящих перед данным регионом, требует участия и приверженности всех основных заинтересованных сторон" [6]. Таким образом, "Северное измерение" становится предпочтительным форматом развития регионального сотрудничества для тех акторов, которые не желают превращения Балтийского моря во внутреннее море ЕС и укрепления Евросоюза как единственного важнейшего игрока в РБМ.
Представляется, что для того, чтобы переломить тенденции к ограничению участия России в международном сотрудничестве в регионе Балтийского моря, российской стороне следует активнее поддерживать деятельность тех форматов взаимодействия, в которых она является полноценным партнёром. Чтобы избежать нежелательного сценария, когда Россия остаётся на обочине регионального сотрудничества или превращается в объект политики ЕС, определяющего направления международного взаимодействия в РБМ без учёта российских интересов, России следует уделить больше внимания сотрудничеству на Севере Европы: "Существует только один способ заставить Евросоюз перестать считать Балтийское море своим внутренним морем и начать считаться с российскими интересами на европейском севере - признать регион "Северного измерения" одним из приоритетных для внешней политики России" [3, с. 116]. России надо самой проявлять инициативу и выступать с интересными, эффективными предложениями, привлекательными для стран-партнёров.
В ситуации, когда Россия заинтересована в поддержке форматов регионального сотрудничества, альтернативных Стратегии ЕС для РБМ, политика "Северного измерения" получает новый шанс для развития. Как уже отмечалось, формально "Северное измерение" выглядит очень привлекательно - это общая политика
России, ЕС, Норвегии и Исландии, где все участники равноправны, совместно определяют направления развития и финансируют осуществление СИ. Однако концептуальное обновление "Северного измерения" до сих пор не было дополнено практическим наполнением его дея-
тельности. Сегодня очевидно, что для того, чтобы СИ действительно эффективно заработало и стало базовым форматом международного сотрудничества на Севере Европы, необходимы решительные шаги по переходу от декларативных заявлений к практической деятельности.
Литература
1. Дерябин Ю. "Северное измерение" и интересы России // Современная Европа. 2000. №2. URL: http:/ /www.ieras.ru/journal/journal2.2000/6.htm (дата обращения: 24.09.2011).
2. Йонниеми П. Стратегия ЕС для региона Балтийского моря // Балтийский регион. 2010. №2 (4).
3. Ланко Д. А. Становление региона "Северного измерения" как приоритета внешней политики центров силы в Балтийском регионе // Вестник СПбГУ. Сер.6. 2010. Вып.4.
4. Николаев М. Новое "Северное измерение" // Международная жизнь. 2007. N4.
5. Рамочный документ по политике "Северного измерения" // Архив официального сайте Президента РФ. М., 2006. URL: http://archive.kremlin.ru/interdocs/2006/11/24/2122_type72067_114467.shtml (дата обращения: 24.09.2011).
6. Резолюция Конференции, принятая 20-й Парламентской конференций Балтийского моря. Хельсинки, 28-30 августа 2011 г. // Официальный сайт Парламентской конференций Балтийского моря, 2011. URL: http://bspc.s3.amazonaws.com/20. BSPC Resolution FINAL RUS.doc (дата обращения: 08.11.2011).
7. Стенограмма вступительного слова и комментариев Министра иностранных дел России С. В. Лаврова при открытии первой министерской встречи обновлённого "Северного измерения", Санкт-Петербург, 28 октября 2008 года // Официальный сайт МИД РФ. М., 2008. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/ 2fee282eb6df40e643256999005e6e8c/57a8a5637989bdb8c32574f1002ff9c6?0penDocument (дата обращения: 24.09.2011).
8. Action Plan. Commission staff working document. Accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions concerning the European Union Strategy for the Baltic Sea Region. Brussels, SEC (2009) 712/2.
9. Action Plan for Northern Dimension with external and cross-border policies of the European Union 20002003. European Council. Doc. No. 9401/00 NIS 76, Brussels, 14 June 2000.
10. Beazley C. A EU-strategy for the Baltic Sea region: making a success of the 2004 enlargement // Baltic Rim economies. 2007. December 21.
11. Bengtsson R. An EU Strategy for the Baltic Sea region: good intentions meet complex challenges // European policy analysis. 2009. N9.
12. Browning C. Complementarities and differences in EU and US policies in Northern Europe // Journal of International Relations and Development. 2003. N6 (1).
13. Browning C., Joenniemi P. Geostrategies of the European Neighbourhood policy. DIIS Working Paper no 2007/9.
14. Browning C., Joenniemi P. The European Union's two dimensions: The Eastern and the Northern // Security Dialogue. 2003. 34(4).
15. Country strategy paper 2007-2013. Russian Federation // EUROPA: the official website of the European Union. URL: http://ec.europa.eu/external_relations/russia/docs/2007-2013_en.pdf (дата обращения: 24.09.2011).
16. European Parliament resolution on a Baltic Sea Strategy for the Northern Dimension (2006/2171(INI)).
17. European Union Strategy for the Baltic Sea region. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions. Brussels, 10 June 2009, COM (2009) 248 final.
18. Gestrin A. Align the EU Strategy with the Northern Dimension policy // Официальный сайт Совета министров Северных стран, 2010. URL: http://www.norden.org/en/news-and-events/news/gestrin-align-the-eu-strategy-with-the-northern-dimension-policy (дата обращения: 08.11.2011).
19. Hubner D. The sea of opportunity. Speech at the Conference on the EU Strategy for the Baltic Sea region. Rostock, 5 February 2009 // Официальный сайт Европейского союза. Брюссель, 2009. URL: http://europa.eu/ rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/09/37&type=HTML (дата обращения: 24.09.2011).
20. Ilves T. The President of the Republic at the opening of Baltic Development Forum on 4 November 2007 // Официальный сайт Президента Эстонской Республики, 2007. URL: http://www.president.ee/en/official-
duties/speeches/2607-the-president-of-the-republic-at-the-opening-of-baltic-development-forum-on-4-november-2007/index.pdf (дата обращения: 21.10.2011).
21. Joenniemi P. Changing politics along Finland's borders: From Norden to the Northern Dimension // Tearing down the curtain, opening the gates: Northern boundaries in change / Ed. by Ahponen P. and Jukarainen P. Jyvaskyla, SoPhi. 2000.
22. Joenniemi P. The EU Strategy for the Baltic Sea region: a catalyst for what? DIIS Brief. August 2009. Copenhagen, 2009.
23. Lipponen P. The European Union needs a policy for the Northern Dimension // The new Northern Europe: perspectives on Northern Dimension / Ed. by Heininen L., Kakonen J. Tampere: Tampere Peace Research Institute, 1998.
24. Presidency conclusions of the Brussels European Council 14 December 2007. Brussels, 14 February
2008. 16616/1/07 REV 1.
25. Presidency conclusions of the Brussels European Council 29-30 October 2009. Brussels, 1 December
2009. 15265/1/09 REV 1.
26. Regulation (EC) 1638/2006 of the European Parliament and the of the Council of 24 October 2006, laying down general provisions establishing a European Neighbourhood and Partnership Instrument // Official Journal of the European Union. 9.11.2006. L310.
27. Report from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions on the Implementation of the EU Strategy for the Baltic Sea Region (EUSBSR). Brussels, 22 June 2011, COM (2011) 381 final.
28. Schymik C. Blueprint for a macro-region. EU Strategies for the Baltic Sea and Danube regions. Research paper RP 10. September 2011. SWP, Berlin.
29. Schymik C., Krumrey P. EU Strategy for the Baltic Sea region. Core Europe in the North Periphery? Working paper FG 1. April 2009. SWP, Berlin.
30. The Second Northern Dimension Action Plan, 2004-06. Commission working document. Brussels, 10.06.2003 COM (2003) 3434 final.
31. Weber S. Cooperation in the Baltic Sea region - development and the need for an EU Strategy // EU strategic challenges in the Baltic Sea region. Proceedings of the Conference, Riga, November 14, 2008 / Ed. by Pabriks A., Laizane M. Valmiera, 2009.
