CC BY
46
Ольга ПОТЕМКИНА
СТАНОВЛЕНИЕ ОБНОВЛЕННОЙ ЕВРОПЫ
(Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка - новый проект ЕС)
Тема внутренней безопасности (internal security) вышла на центральное место в политике Европейского Союза, а также в работах западных исследователей, о чем свидетельствует огромное количество публикаций и научных конференций различного уровня. Между тем сотрудничество государств ЕС в сфере внутренних дел и правосудия до сих пор очень мало освещается в работах отечественных европеистов. Более того, представляется, что российские политики недооценивают важность сотрудничества России и ЕС в сфере внутренней, или "мягкой" безопасности (soft security), считая доминирующим направлением ее внешний, преимущественно военный, аспект. Некоторые западные эксперты полагают, что в отношениях ЕС со странами-кандидатами на вступление в его ряды и Россией главный акцент надо делать именно на проблемах внутренней безопасности. "Интеграция стран ЦВЕ должна осуществляться соответственно логике трех опор ЕС, но в обратном порядке. Налаживание сотрудничества и доверия в сфере внутренних дел и юстиции (то есть "третьей опоры" - прим. ред.) ...должно предшествовать экономической интеграции"1.
Рамки данной работы не позволяют прокомментировать этот тезис и проанализировать перспективы развития России и ЕС в области внутренних дел и правосудия. Но совершенно очевидно, что осуществление идеи интеграции России в единое европейское экономическое и социальное пространство требует объединенных усилий обеих сторон для противодействия организованной преступности, нелегальной иммиграции, транспортировке и распространению наркотиков и т. д.
Недостаточный интерес к вопросам так называемой "третьей опоры" ЕС в отечественных исследованиях, возможно, объясняется тем, что до последнего времени тема эта имела скорее академический, чем прикладной характер: дискуссии в политических и научных кругах велись вокруг соотношения и противоречий национального и наднационального компонентов в политике внутренних дел и правосудия как одного из важных аспектов развития европейской интеграции.
Потемкина Ольга Юрьевна, кандидат исторических наук, заведующий сектором Центра исследований европейской интеграции Института Европы РАН.
© 2001
Ситуация значительно изменилась с появлением, разработкой и началом реализации идеи "европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка". Это третий по
1 Balazc P. "Strategies for the Eastern Enlargement of the EU: An Integration Theory Approach". The State of the European Union, v.4, 1998, PP.80-81 ; см. также P.Joennemi, S.Dewar, L.D.Fairlie. "The Kaliningrad Puzzle" - a Russian Region within the European Union, Karlskrona, 2000.
счету амбициозный проект Европейского Союза после Единого рынка и Экономического и валютного союза.
От Маастрихта до Тампере: эволюция сотрудничества государств ЕС в сфере внутренних дел и правосудия
Тема внутренней безопасности появилась в повестке дня европейской интеграции довольно поздно. Защита безопасности граждан традиционно считалась одной из главных функций национального государства. Поэтому вести речь о сотрудничестве в данной области, а тем более о передаче части своего суверенитета на наднациональный уровень, стало возможным лишь после того, как выяснилось, что национальные государства не могут больше решать эти проблемы изолированно друг от друга. В середине 70 -х гг. была образована группа ТРЕВИ (TREVI group) в составе министров внутренних дел государств-членов ЕС. Деятельность ее ограничивалась противодействием терроризму и строилась на основе необязательного и малоэффективного межправительственного сотрудничества. После того как был разработан и начал осуществляться с 1986 г. проект создания Единого внутреннего рынка, появился ряд неформальных структур вне компетенции Сообществ. В сфере их внимания оказались в основном вопросы постепенной отмены контроля на внутренних границах ЕС. Лишь вступивший в силу в 1993 г. Маастрихтский договор стал юридической основой для формирования обязательного сотрудничества государств ЕС в сфере внутренних дел и правосудия, выделив их в "третью опору". Термин "внутренняя безопасность" в Договоре о Европейском Союзе тем не менее не фигурировал.
Проблемы внутренней безопасности в этот период практически не затрагивались и в процессе развития общей внешней политики и политики безопасности. И все же уже было понятно, что ЕС продвигается к созданию концепции, которая объединяла бы оба аспекта безопасности. При этом на первый план стал выдвигаться внешний аспект внутренней безопасности. Под внешним аспектом подразумевалась растущая интернационализация некоторых угроз или рисков внутренней безопасности. Особенно остро этот вопрос встал в связи с грядущим расширением ЕС.
Ожидание неизбежных негативных его последствий, "угроз расширения", стало главной движущей силой реформы "третьей опоры". Иными словами, если бы не грядущее расширение, ЕС и национальные государства сохранили бы status quo сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия\ Евросоюзу предстояло принять государства, чья иммиграционная политика (в том числе предоставление политического убежища) и система пограничного контроля находились в рудиментарном состоянии. Поэтому опасения массового притока иммигрантов из-за восточных рубежей ЕС были вполне обоснованными. На повестке дня вновь появился вопрос о "коммунитаризации" "третьей опоры", то есть о создании общеевропейской политики в области иммиграции и пограничного контроля. Еще одна причина, вынудившая страны ЕС склониться к проведению реформы,
1 L.Friis. JHA, Schengen and all that - The EU's "Internal Security Policy' Towards Central and Eastern Europe. In L.Friis. An Ever Larger Union? EU Enlargement and European Integration. Copenhagen, DUPI, 1999. P. 168; см. также S.Arnswald. EU Enlargement and the Baltic States. Kauhava, 2000. P.117.
была чисто прагматичной - ее было легче провести силами 15 государств, чем после расширения, когда их число возрастет до 25.
Таким образом, в середине 90-х гг. стала разрабатываться концепция внешнего измерения внутренней безопасности. В 1995 г. началась подготовка к Межправительственной конференции (МПК), которая должна была завершиться в 1997 г. подписанием нового Амстердамского договора. В декабре 1995 г. рабочая группа, созданная Комиссией ЕС для подготовки материалов для МПК-1996, представила свой предварительный доклад. Определяя задачу группы, Комиссия подчеркнула, что результаты функционирования "третьей опоры" ни в коей мере не соответствуют масштабу современных проблем в данной сфере. Проанализировав положения Раздела VI Договора о Европейском Союзе, составляющие "третью опору" ЕС, а также факты их применения в различных ситуациях, группа пришла к выводу: желание граждан чувствовать себя в безопасности внутри границ ЕС в условиях роста организованной преступности представляется вполне справедливым. Группа выражала озабоченность новыми вызовами внутренней безопасности Европейского Союза, которые приобретают интернациональный характер, в частности, негативными аспектами свободы передвижения лиц. В докладе был сделан еще один важный вывод о том, что в условиях функционирования единого рынка, открытости и уничтожения внутренних границ Союза, его государства-члены, действуя каждое само по себе, уже не могут гарантировать внутреннюю безопасность, то есть феномен этот приобрел явное международное измерение.
На встрече в Мадриде в ноябре 1995 г. министры иностранных дел и обороны государств Западноевропейского Союза (ЗЕС) высказались еще более определенно за создание общей концепции безопасности, включающей борьбу с терроризмом, преступностью и транспортировкой наркотиков. Было подчеркнуто, что организованная преступность становится угрозой стабильности в государствах ЕС.
Ответом на данные заявления стало возникновение концепции "европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка". Новый принцип интенсивно обсуждался на встречах в рамках МПК в Брюсселе в феврале и в Риме в марте 1997 г. в связи с предложением создать такое пространство внутри ЕС. Эта формулировка была предложена председательствовавшими в институтах ЕС Нидерландами. Главным условием создания "европейского пространства" было названо распространение компетенции Сообщества на такие сферы внутренних дел и правосудия, как предоставление политического убежища и иммиграция, порядок пересечения внешних границ. Основная цель нововведения объяснялась необходимостью обеспечить охрану свободного передвижения граждан. Для этого надо было обязательно решить ряд вопросов организации охраны и безопасности, а также разработать процедуру углубленного сотрудничества.
Идея создания "европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка" была встречена участниками дискуссии в основном благожелательно. Французский министр по делам ЕС М. Барнье отметил "оригинальность" предложения об изменении принципа сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия и оповестил о появлении "новой третьей опоры". Он подчеркнул важность не только частичной коммунитаризации "третьей опоры", но и создания очень четкой взаимосвязи между свободой передвижения граждан и их безопасностью.
В проекте Договора, предложенном Нидерландами, предусматривался также принцип принятия решений в области иммиграционной политики на наднациональном, коммуни-
тарном уровне. Комиссии ЕС было предоставлено право инициативы (по истечении определенного периода времени, в течение которого она должна будет разделить право инициативы с Евросоветом); решения предполагалось принимать большинством голосов (также через некоторый период времени). В соответствии с реформой в сфере внутренних дел и правосудия предлагалось применять такие новые для этой области инструменты, как директивы и регламенты, которые гораздо более эффективны, чем инструменты прежней "третьей опоры". Коммунитаризация предполагала также осуществление контроля Суда ЕС над той частью политики внутренних дел и правосудия, которая перенесена в"первую опору".
Таким образом, Амстердамский договор узаконил глубокую реформу "третьей опоры" ЕС1. Были сформулированы более конкретные, но и более глобальные цели развития сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия. Конкретность целей заключалась в том, что в договоре перечислены меры, которые следует предпринять для реализации проекта. Глобальность же подхода, что очень существенно, состояла в том, что сотрудничество в данной сфере больше не считалось лишь мерой, компенсирующей устранение контроля на внутренних границах. Установление "европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка" было провозглашено приоритетной задачей Европейского Союза. Для ее выполнения Совету ЕС и Комиссии поручили разработать специальный План действий, который был представлен на саммите в Вене в декабре 1998 г. 2.
В Венском плане действий концепция "европейского пространства" получила дальнейшее развитие. Основные ее понятия - свобода, безопасность, правовая защи-та - тесно связаны между собой: граждане могут в полной мере пользоваться свободой передвижения лишь в том случае, если они чувствуют себя в безопасности, то есть под защитой полиции и судов независимо от того, в какой стране они находятся.
Свобода передвижения людей внутри Европейского Союза остается одним из основополагающих условий, провозглашенных Римским договором. Принципы безопасности и правовой защиты дополняют это основное понятие и тесно связаны с ним. Шенгенские правила (Schengen acquis) служат основой для реализации принципа свободы передвижения. В то же время Амстердамским договором открываются новые грани интерпретации термина, выходящие за пределы формулы: "свобода передвижения лиц через внутренние границы Союза и возможности заниматься профессиональной деятельностью в любом из государств ЕС". Свобода передвижения в более широком смысле - это свобода жить в правовом обществе. Это также возможность осознавать, что государства делают все, что в их силах (как на национальном, так и на коммунитарном уровне), чтобы противодействовать тем, кто пытается посягнуть на эту свободу. Свобода передвижения должна также быть дополнена всем спектром основных прав человека, включая право на защиту от любых форм дискриминации, как это заявлено в статьях 12 и 13 Договора о Европейских Сообществах и в статье 6 Договора о Европейском Союзе.
1 Treaty of Amsterdam. Title III A. Visas, asylum, immigration and other policies related to free movement of persons. Luxembourg, 1997. P. 28-33.
2 Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice (Vienna Action plan), adopted by the JHA Council on 3 Dec.1998, Official Journal, 1999, C 19/1.
Понятие "свободы передвижения" в условиях стремительно развивающегося информационного общества содержит в себе также уважение права человека на частную жизнь и особенно на защиту информации о его личности. Когда в процессе формирования сотрудничества полицейских и судебных властей происходит обмен информацией, включающей личные данные, важно сохранить баланс между общественной безопасностью и защитой персональной информации от разглашения.
При анализе понятия "безопасность" необходимо помнить, что "европейское пространство свободы передвижения" можно создать лишь в том случае, если оно будет безопасным и надежным для граждан. Амстердамским договором была создана институциональная основа для развития совместных действий государств ЕС в области полицейского и правового сотрудничества не только для того, чтобы обеспечить личную безопасность каждого гражданина. Важной задачей в этом смысле является охрана интересов Евросоюза в целом, включая его финансовые интересы. В Венском плане действий содержится обязательство бороться с преступностью - терроризмом, торговлей людьми и преступлениями против детей, распространением наркотиков, торговлей оружием, коррупцией и мошенничеством.
Особое внимание в Плане действий уделяется программе ЕС по борьбе с распространением наркотиков на 2000-2004 годы и будущей деятельности Европола.
Одно из важных направлений, обозначенных в Амстердамском договоре, - определить рамки функционирования "правового пространства", имея в виду реальную ситуацию: так сложилось исторически, что правовые и судебные системы государств ЕС очень сильно отличаются друг от друга. Необходимо предоставить гражданам уверенность в том, что они находятся под защитой правоохранительных органов. Это предполагает как возможность их обращения в судебные инстанции в любой из стран, так и правовое сотрудничество государств ЕС. Одним из условий такого сотрудничества является быстрая ратификация и эффективное выполнение конвенций, касающихся гражданских и уголовных дел. Усиление сотрудничества в гражданских делах, которое до сих пор развивалось крайне медленно, является одним из главных условий создания "европейского правового пространства". Здесь очень важно добиться соблюдения таких принципов, как равные возможности для обращения в суд, быстрое и четкое осуществление судебных процедур.
Что касается сотрудничества в международных делах, то речь идет о разработке стандарта или общих правил противодействия организованной преступности. Уголовные кодексы государств ЕС очень разнятся, возможность их гармонизации крайне проблематична. Можно говорить, впрочем, о сфере взаимодействия, которая имеет общеевропейское измерение, - о создании так называемого "Европейского кодекса преступлений", например, компьютерных преступлений, преступных действий по отношению к окружающей среде, финансовых преступлений (фальсификация евро)1.
Таким образом, разработка Венского плана действий стал начальным этапом реализации в то время еще расплывчатой идеи "европейского пространства свободы, безопасности
1 30 января 2001 г. Комиссия приняла Заявление о компьютерных преступлениях. Предполагается гармонизация некоторых правовых норм и интенсификация консультаций на наднациональном уровне. Заявление было подготовлено в рамках Европейского плана действий по борьбе с организованной преступностью. Среди важнейших задач в Заявлении названы противодействие детской порнографии, расизму и ксенофобии, а также борьба с пиратством в Интернете.
и правопорядка". Во второй части плана содержатся конкретные рекомендации и предлагаемые действия. Эти предложения были рассмотрены на саммите ЕС в Тампере, который явился важной вехой не только в развитии сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, но и европейской интеграции в целом.
"Вехи Тампере"
Внеочередной саммит Европейского Союза в финском городе Тампере состоялся 15-16 октября 1999 г. Главы государств и правительств в очередной раз подтвердили, что наличие 15 разных национальных систем правосудия тормозит развитие внутреннего рынка, ограничивает свободу передвижения граждан ЕС, в том числе их возможности заниматься профессиональной деятельностью. Напротив, существующим положением дел пользуются нарушители закона: расследования преступлений часто приостанавливаются на границах национальных государств из-за различий в законодательствах, методах и подходах правоохранительных органов. Организованная же преступность давно уже стала международной, границы государств не являются препятствием для развития наркобизнеса и транспортировки нелегальных иммигрантов. Именно поэтому для осуществления идеи "европейского пространства свободы, безопасности и правовой защиты" Амстердамским договором предусматривается усиление сотрудничества государств-членов ЕС в сфере "третьей опоры", а также частичная ее "коммунитаризация", то есть вынесение ряда положений внутренних дел и правосудия на наднациональный уровень.
Целью саммита в Тампере было достижение политического согласия относительно путей реализации Амстердамского договора, определение стратегических направлений осуществления проекта "европейского пространства", а также конкретных задач институтов ЕС в рамках каждого направления. По итогам дискуссии саммит принял "Заключения", получившие название "Вехи Тампере" (Tampere Milestones)1. Участники заседания выделили следующие приоритетные сферы деятельности.
П Иммиграционная политика и предоставление политического убежища.
Представители 15 государств были единодушны в признании необходимости создания "единой системы предоставления политического убежища" на территории ЕС. Саммит постановил, что эта система должна опираться на статьи Дублинской конвенции и усовершенствованные положения "временной защиты" беженцев, которая, как показал косовский кризис, пока действует без должного эффекта. В рамках иммиграционной политики решено было также усилить борьбу с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми. В то же время участники саммита призвали к соблюдению прав иммигрантов, проживающих легально в странах ЕС, вплоть до предоставления им права голоса на выборах в местные органы власти. Ключевым элементом нового подхода к иммиграционной политике было названо сотрудничество с третьими странами, тем самым подчеркивался внешний аспект внутренней безопасности. В адрес стран-кандидатов на вступление в ЕС вновь прозвучало требование принять в полной мере шенгенские правила, с тем чтобы внешние границы ЕС находились под надежным контролем. П Создание "европейского правового пространства".
1 Presidency Conclusions, Tampere European Council, 15-16 October, 1999, § 6.
Дискуссия вокруг этого стратегического направления оказалась наиболее интересной, так как данная проблема является новой и мало изученной в Евросоюзе. Участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции правоохранительных систем Союза, с тем чтобы население стран ЕС имело возможность обращаться в суд в любом из национальных государств на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники потеряли бы возможность пользоваться различиями в национальных системах правосудия. В качестве первого шага на пути решения проблемы была предложена разработка принципов взаимного признания государствами-членами ЕС решений национальных судов в матримониальной области, а также в сфере защиты евро и финансовых интересов Сообщества в целом. 1_ Борьба с организованной преступностью.
Для активизации деятельности в этой сфере Совет ЕС постановил создать специальное подразделение Евроюст (ЕиКО.Ю8Т) в составе прокуроров национальных государств, судей и офицеров полиции - своего рода прообраз Европейской прокуратуры. Его задача - координация деятельности прокуратур национальных государств, а также расследование, в сотрудничестве с Европолом, преступлений европейского масштаба, в частности связанных с отмыванием денег и распространением наркотиков.
Подводя итоги саммита, председательствовавший в тот период в Евросовете П. Липпонен назвал его нетипичным. Действительно, отсутствие серьезных разногласий по проблемам внутренних дел и правосудия - крайне редкое явление в сотрудничестве государств-членов ЕС. Главной и безусловной заслугой саммита стало достижение консенсуса по обсуждаемым вопросам. В этом смысле цель мероприятия была выполнена. Однако саммит не оправдал некоторых ожиданий. Ряд политических деятелей, в частности канцлер ФРГ Г. Шрёдер, а также депутаты Европарламента высказали разочарование отсутствием конкретных постановлений. С критическими замечаниями выступил и член Комиссии А. Виторино. По мнению скептиков, не были до конца проработаны конкретные вопросы создания Европейского фонда для приема беженцев, а также единой системы предоставления политического убежища, хотя они фигурировали в повестке дня. Это значит, что решение проблемы справедливого распределения ответственности за прием беженцев в очередной раз было отложено.
В то же время результаты саммита в целом дали основание считать, что проблемы "третьей опоры" станут объектом более пристального, чем раньше, внимания государств-членов ЕС. Уже на ближайшее будущее запланирована разработка конкретных программ борьбы с организованной преступностью, распространением наркотиков, нелегальной иммиграцией. Об их исполнении институты ЕС обязались информировать граждан уже в скором времени.
Работа по реализации идей Тампере началась сразу после завершения саммита. В начале декабря в Брюсселе состоялось заседание министров юстиции, которое можно считать первым конкретным шагом на пути к созданию "европейского правового пространства". Совет достиг политического соглашения по регламенту, согласно которому Конвенция "Брюссель-1", принятая в мае 1999 г., переходит в наднациональную компетенцию. Конвенция имеет целью облегчение процедуры решения спорных вопросов, не ограничивающихся территорией какого-либо государства ЕС. Совет также принял программу взаимного признания решений судов по гражданским и коммерческим делам и начал дебаты по коммуни-
таризации семейного права. Кроме того, министры предложили включить положение о Ев-роюсте в документ, который будет подписан после Ниццкого договора. Пока же было решено учредить временное подразделение для формирования правового сотрудничества. К концу 2001 года с учетом опыта работы предложено разработать специальный акт о Еврою-сте. До этого срока каждое государство выделяет в состав временного подразделения судью, прокурора или полицейского офицера для осуществления координации действий по борьбе с особо серьезными формами организованной преступности. Временное подразделение может создавать свои представительства в странах ЕС для участия в расследованиях и судебных разбирательствах по преступлениям, которые затрагивают сразу несколько государств.
Ход выполнения программы Тампере периодически рассматривался на заседаниях Совета министров внутренних дел и юстиции. В феврале 2001 г. в Стокгольме состоялась неформальная сессия Совета. Основное внимание министры сконцентрировали на трех проблемах: иммиграции и предоставления политического убежища, статуса "временной защиты" и борьбы с организованной преступностью. Министры подчеркнули, что, в соответствии с целями Тампере, политика в области внутренних дел и правосудия все больше приобретает коммунитарный характер - роль и активность Комиссии возрастают. Основываясь на принятом в конце декабря 2000 г. Заявлении Комиссии о торговле людьми и сексуальной эксплуатации детей, министры обсудили возможности разработки единых санкций против данных видов преступлений. Большое внимание они уделили и необходимости повышения эффективности сотрудничества ЕС со странами-кандидатами. Особо напряженно проходили дебаты по поводу предоставления политического убежища. Германия предложила при разработке политики в данной области прежде всего учитывать интересы тех стран, которые затронуты иммиграцией в большей степени, чем остальные (Германия, Греция, Италия, Испания). Председательствовавшая же Швеция заявила, что необходимо разработать стандартную процедуру предоставления политического убежища, единую для всех стран ЕС, с целью создания единого "пространства предоставления убежища". Вопрос этот, крайне важный с точки зрения выбора методов формирования "европейского пространства", остался пока открытым.
Довольно интенсивно обсуждается и создание Европейского фонда по приему беженцев. Напомним, что отсутствие конкретных решений саммита в Тампере вызвало наибольшее разочарование ряда политиков. В декабре 1999 г. Комиссия ЕС представила Евросовету свои предложения о Фонде. Средства Фонда предполагалось распределять между государствами ЕС в соответствии с числом находящихся на их территории беженцев и претендентов на получение политического убежища. Бюджет Фонда на 2000 год планировался в объеме 26 млн. евро, и еще 10 млн. евро было выделено для финансирования чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, уже через несколько лет после появления концепции "европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка" проект все больше наполняется реальным содержанием. Намерение Евросоюза разработать общую иммиграционную политику подкрепляется конкретными действиями. Но, возвращаясь вновь к саммиту в Тампере, следует подчеркнуть, что главным его итогом стали долгосрочная перспектива и принципы реализации идеи "европейского пространства". О быстром же решении проблем иммиграционной политики или конвергенции систем правосудия стран ЕС, тем более накануне
расширения Евросоюза, когда число его членов умножится и границы отодвинутся на восток, вряд ли можно говорить.
Открытый и безопасный Европейский Союз: возможен ли баланс?
В связи с этим необходимо отметить еще одну, едва ли не самую важную особенность формирования "европейского пространства", которая прослеживается и в Амстердамском договоре, и в Венском плане действий, и в "Вехах Тампере". В соответствии с названными документами, безопасность граждан охраняется и гарантируется внутри Европейского Союза, при этом проводится очень четкое разграничение между безопасностью в пределах границ ЕС и ее отсутствием за его рубежами. На таком разделении строится целая система участия или неучастия европейских стран в формировании "европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка" и функционировании шенгенской системы. Это означает, что внутри "европейского пространства" находится еще несколько соединяющихся, но в то же время отдельных национальных "пространств безопасности".
Эта идея особенно ясно подчеркнута в Заключениях Тампере: "граждане имеют право ожидать от Союза защиты от посягательств на их свободу и права со стороны преступников". Фактически тем самым признается, что люди, проживающие за пределами ЕС, могут представлять если не реальную, то потенциальную опасность для его граждан, поэтому они должны допускаться внутрь Союза только при соответствующем, очень строгом контроле. Бросается в глаза явное противоречие с декларированной в Тампере целью создать "открытый и безопасный" Европейский Союз. Уже изначально в процессе разработки концепции был заметен явный перевес в сторону "безопасности" в ущерб "открытости".
Применение принципа "гибкости" (flexibility) внутри "европейского пространства" является, безусловно, одним из важных элементов сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия. В данном контексте он может рассматриваться как инструмент для добровольного или принудительного выполнения государствами ЕС acquis communautaire. Особенно это заметно на примере присоединения или неприсоединения стран Европейского Союза к шенгенской группе. Изначальная цель Шенгенских соглашений - постепенная отмена контроля на внутренних границах Сообщества - уже достигнута; следовательно, все внимание в настоящее время направлено на укрепление внешних границ, создание единого стандарта пограничного контроля, визового режима, обмен информацией внутри и за пределами шен-генской информационной системы, формирование полицейского сотрудничества. Делая основной акцент на разработке мер, компенсирующих отмену контроля на внутренних границах, шенгенская система противопоставляет безопасность внутри ее границ и опасность вне оных. Страны, которые намеревались присоединиться к шенгенской группе, вынуждены были стать "безопасными", то есть соответствовать "компенсирующим" стандартам. Оставаясь за пределами шенгенской системы, европейские государства (члены ЕС и не входящие в него) оказывались в положении буферной зоны - сдерживали приток лиц, которых ЕС отказывался впускать. Например, желание Италии присоединиться к шенгенской группе было продиктовано именно этим соображением. Другие государства ЕС также старались соответствовать стандартам, принятым в шенгенской группе, чтобы быть в нее допущенными. Лишь Великобритания, а вместе с ней и Ирландия долго сохраняли свою позицию неучастия, не желая отмены контроля на своих границах.
Специальными протоколами к Амстердамскому договору Великобритании, Ирландии, а также Дании были предоставлены возможности частичного включения в работу шенген-ской группы и участия в "европейском пространстве свободы, безопасности и правопорядка".
Достаточно гибко решился вопрос и о присоединении скандинавских стран к Шенген-ским соглашениям. Норвегии и Исландии, не входящим в ЕС, разрешили участвовать лишь в обсуждении политики шенгенской группы, но не в принятии решений. С марта 2001 г. их допустили в "шенгенское пространство" благодаря отсутствию контроля на границах со своими северными соседями - членами ЕС. Однако за это Норвегия и Исландия обязались участвовать практически во всех "компенсирующих" направлениях деятельности шенген-ской группы.
Швейцария осталась белым пятном прямо в центре формирующегося в ЕС пространства безопасности. Хотя ее пограничный контроль и полицейские службы соответствуют очень высоким стандартам, неучастие страны в Шенгенских соглашениях вызывает серьезную озабоченность ЕС, причиной которой является значение швейцарской банковской системы для финансовых международных операций, связанных с организованной преступностью - отмыванием денег, торговлей наркотиками, оружием и т. д. Осознавая это обстоятельство, Швейцария подписала с ЕС в течение 90-х годов пакет из семи соглашений, касающихся широкого круга вопросов. Ни одно из них не покрывает целиком область внутренней безопасности, однако в документах содержатся элементы, которые позволят в будущем постепенно включить Швейцарию в европейское пространство безопасности 1.
Совсем иначе обстоит дело со странами-кандидатами. Как уже отмечалось, вступление государств ЦВЕ изначально считалось угрозой "европейскому пространству свободы, безопасности и правовой защиты". Серьезные структурные изъяны в полицейских и пограничных службах, протяженные и ненадежно укрепленные границы, недостаток современного оборудования и обученного персонала, высокая степень коррумпированности чиновников явились причиной того, что расширение ЕС стало ассоциироваться с угрозой его внутренней безопасности. В результате посредством статьи 8а Протокола об интеграции Шенгенских соглашений в Амстердамский договор страны-кандидаты обязывались принять шен-генские правила полностью, без всяких исключений. В том же духе стремления оградить Европейский Союз от опасностей и "угроз" расширения были составлены и Заключения КЕС о вступлении в него стран ЦВЕ (Agenda 2000). Комиссия отвергла идею какого-либо переходного периода, который мог бы понадобиться новым государствам ЕС для решения проблем в области внутренних дел и правосудия. Напротив, она подчеркнула, что страны-кандидаты должны принять acquis communautaire еще до своего вступления, что еще раз было подтверждено в Тампере. Это намерение не поколебалось до последнего времени, несмотря на многочисленные свидетельства того, что прогресс в данной области крайне незначителен. Более того, на саммите в Ницце в декабре 2000 г. государства-члены ЕС признали, что график реализации идеи "европейского пространства" придется пересмотреть в связи с расширением Союза2. Это означает, что страны ЦВЕ не успевают в намеченный
1 J. Monar. Justice and Home Affairs in a Wider Europe: The Dynamics of Inclusion and Exclusion. One Europe or Several. Working Paper 07/00. P.14.
2 График реализации проекта «европейского пространства» был составлен в марте 2000 г. на заседании Совета министров внутренних дел и правосудия. За основу был взят аналогичный график, которого придерживался ЕС при выполнении плана создания Единого рынка. Проектом предполагалось последовательное осуществление мероприятий по: 1) регулированию иммиграционных потоков и предоставлению политического убежища; 2) борьбе с организованной преступностью; 3) созданию
срок привести политику иммиграции и пограничного контроля в соответствие со стандартами ЕС. Положение осложняется также отсутствием четких стандартов и понимания в самом ЕС, что именно считать acquis communautaire в данной области. Соблюдение графика проекта невозможно также из-за сложности институциональной структуры внутренних дел и правосудия (распределения данной сферы между "первой" и "третьей опорами"), отсутствия механизма координации действий различных институтов ЕС и национальных государств. Следствием подобной ситуации можно считать возникновение спорных вопросов, например, предложение канцлера Германии Шрёдера, поддержанного Австрией, о переходном периоде, в течение которого будет ограничена свобода передвижения лиц через германско-польскую границу.
Расширение и новые границы ЕС: последствия для России
Принятие шенгенских правил странами-кандидатами имеет для стран-соседей будущих членов ЕС, в том числе и России, вполне определенные негативные последствия - появление строгого визового режима вместо ранее существовавшего либерального, что позволяло гражданам приграничных областей достаточно свободно пересекать границы, путешествовать, заниматься торговлей и т. д.
Граница России и Евросоюза после вступления в него Эстонии, Литвы и Польши пройдет по Чудскому (Пейпси-ярве) и Псковскому озерам, Псковской, Ленинградской и Калининградской областям. При этом предполагается жесткий визовый режим и контроль на всех участках границы, даже там, где она проходит по озерам (Россия -Эстония) и ее трудно пересечь незаметно, а следовательно, довольно легко охранять.
Если в целом о будущих российских границах говорится мало (в сравнении, например, с проблемой границ Германии, Польши и Украины), то тема Калининградской области является едва ли не ключевой в контексте расширения и отношений России и ЕС. Как известно, в результате вступления сначала Польши, а затем Литвы в Европейский Союз, Калининградская область станет российским анклавом, то есть маленьким инородным вкраплением в ЕС. Она не может быть целиком интегрирована в Евросоюз, так как является неотъемлемой частью России, которая не намеревается вступать в ЕС. В то же время, в силу своего уникального географического положения, Калининград окажется вовлеченным в сферу действия политики ЕС в гораздо большей степени, чем какой-либо другой российский регион даже из числа тех, что будут непосредственно граничить с Евросоюзом.
Будущее Калининградской области в этой связи является для ЕС, пожалуй, гораздо более чувствительным вопросом, чем отношения с Россией в целом. В то же время решить "калининградскую головоломку" посредством выделения области в качестве особого объекта политики ЕС в отношениях с Россией довольно сложно. Для России Калининградская область будет анклавом, отрезанным шенгенскими границами. Сейчас отношения России и ЕС, в том числе и судьба Калининградской области, регулируются базовым документом -Соглашением о партнерстве и сотрудничестве. Но в то же время эта область попадает в
европейского правового пространства. Главной трудностью стало распределение обязанностей между государствами-членами ЕС, Советом министров внутренних дел и Комиссией в рамках проекта, т.к. различные его части попадали в компетенцию как первой, так и третьей опор ЕС. См. подробнее Baltic States in the Framework of the EU Enlargement Process, IOM, 2000. P. 11.
сферу косвенного влияния соглашений ЕС со странами-кандидатами об их вступлении1. Совершенно очевидно, что в сложившейся ситуации положение области станет и уже является совершенно особенным, отличающимся от положения Псковской, Ленинградской, Орловской, Тамбовской и любой другой области. Однако конституциональный статус Калининградской области не предполагает каких-либо специальных исключительных возможностей для ее развития2. В этом противоречии суть "калининградской головоломки" для России.
Уникальность ситуации еще и в том, что разгадка головоломки могла бы предполагать не только органичное встраивание области в единое европейское пространство, но и перспективу развернуть особым образом отношения России и ЕС: Россия, оставаясь вне рамок Европейского Союза, имела бы возможность находиться в сфере его политики посредством существования на его территории своего анклава - "малой России".
Решение проблемы осложняется и тем обстоятельством, что ей нет аналогов в мировой практике. Эффектно выглядящие параллели между Калининградской областью и Гонконгом3, Гибралтаром, Сеутой и Мелильей на самом деле не работают. При создании таких искусственных аналогов принимается во внимание лишь географическое положение региона, но игнорируются экономические, политические, институциональные аспекты. В данном конкретном случае параллели еще менее уместны, так как Калининградская область оказывается анклавом не в каком-либо государстве, а в союзе государств, что предполагает особый способ решения проблемы.
Судьба Калининграда является отдельной темой, анализ которой выходит за пределы статьи. Упоминание об этой проблеме здесь представляется оправданным для иллюстрации последствий реформы "третьей опоры" и создания "европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка" как системы, закрытой от возможных посягательств извне на ее стабильное развитие.
Иными словами, в настоящее время можно со всей очевидностью говорить о явных предпосылках появления новых разделительных линий в Европе. Допустимо ли считать такое положение дел достойным итогом реализации концепции внутренней безопасности? Ситуацию можно было бы изменить, если бы Европейский Союз и его государства-члены пришли к осознанию того, что внутреннюю безопасность невозможно обеспечить лишь внутри границ Союза, разрабатывая только "стратегию защиты" от внешних угроз и ставя слишком жесткие условия для стран-кандидатов в области внутренних дел4.
Надо отметить, что свидетельства нового подхода Евросоюза к этой проблеме заметны, но в большей степени в отношении южного направления. Показательны решения саммита ЕС в Фейре в июне 2000 г. Одобрив доклад о приоритетных направлениях международного сотрудничества ЕС в области внутренних дел и правосудия, главы государств и правительств в "Заключениях" саммита подчеркнули, что данная сфера деятельности должна
1 Lyndelle D.Fairlie. Will the EU Use Northern Dimension to Solve the Kaliningrad Dilemma? Background paper for the British Embassy/TEPSA Round Table Seminar, Foundation Universitaire, Brussels, March 2000. P. 3-4.
2 Igor Leshukov. The Regional-Centre Divide: The Compatibility Conumdrum. "The EU & Kaliningrad. Kaliningrad and the Impact of EU Enlargement. London, 2000. P.129.
3 Cm. S.Dewar. Myths in the Baltic. "The EU & Kaliningrad". P. 177-178.
4 L.Friis. Op.cit. P. 183.
стать неотъемлемым элементом общей внешней политики ЕС. В подтверждение этого намерения вопросы внутренних дел и правосудия саммит выделил в специальную главу в принятом им документе "Общая стратегия ЕС в Средиземноморском регионе".
Вопрос о создании общей стратегии безопасности, включающей как внешнюю, так и внутреннюю ее составляющие, остается на повестке дня развития Европейского Союза, особенно накануне его расширения на восток. Одно из серьезных препятствий на пути соединения внешней и внутренней безопасности - институциональный аспект. Получается, что вопросы безопасности в Амстердамском договоре распределены между всеми "тремя опорами". Следовательно, необходимо искать "межопорный" подход, если не говорить о перспективе соединения положений второй и третьей опор. Одним из важных элементов стратегии безопасности должно стать перераспределение акцентов и приоритетов в сторону сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия со странами-кандидатами и государствами, которые не войдут в ЕС, в том числе и с Россией.
