CC BY
194
О.Ю. Потемкина
Лиссабонский договор: Реформа пространства свободы, безопасности и правосудия как шаг к углублению политической интеграции1
Аннотация. Статья посвящена реформе пространства свободы, безопасности Европейского союза, произведенной в Лиссабонском договоре. Прослеживается история реформы, начатая в Амстердамском договоре и продолженная в Конституции ЕС. Подчеркивается важность завершения реформы для сотрудничества государств-членов в уголовно-правовой сфере в частности и для углубления политической интеграции в рамках ЕС в целом. Вместе с тем отмечаются препятствия на пути дальнейшего развития пространства: введение процедуры «экстренного торможения» и отказ от участия ряда государств в новом правовом порядке. Сделан итоговый вывод об увеличении значения наднациональной составляющей во внутренних делах ЕС, несмотря на существующие серьезные противоречия и трудности.
Abstract. the article focuses upon the reform of the Justice, Freedom and Security space in the Lisbon Treaty. The history of the reform is traced, which started in the Amsterdam Treaty and was continued in the Constitution. The significance of the reform completing for the Member states' cooperation in criminal justice, in particular, and for the further political integration in the EU as a whole. At the same time the obstacles preventing the development of the space are outlined, including the «emergency brake» procedure as well as the several states' opts-out of the new legal order. The final conclusion emphasizes the increasing significance of
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект 09-03-00706 а/р). 102
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
the supra-national component in the EU justice and home affairs, regardless
existing contradictions and obstacles.
Ключевые слова: Европейский союз, политическая реформа, Лиссабонский договор, внутренние дела и юстиция, пространство свободы, безопасности и правосудия, полицейское и уголовно-правовое сотрудничество.
Keywords: European Union, political reform, Lisbon Treaty, justice and home affairs, space of justice, freedom and security, police and criminal justice cooperation.
Вступление в силу 1 декабря 2009 г. Договора о реформе (Лиссабонского договора) открывает новый этап в истории сотрудничества государств - членов ЕС в сфере внутренней безопасности. Удивительно, что осуществленная в Лиссабонском договоре реформа внутренних дел и юстиции привлекла гораздо меньше общественного внимания, чем заслуживала, хотя речь шла о вторжении в очень чувствительную для государств ЕС область, остававшуюся до сих пор оплотом национального суверенитета. Реформа, предложенная еще Конституцией, не вызвала таких же горячих дебатов, как пост министра иностранных дел, европейская символика и отмена единогласия в решении вопросов социальной и налоговой политики. Даже отрицательный результат ирландского референдума политики и эксперты объясняли какими угодно причинами, но только не протестом против расширения наднационального начала в управлении пространством свободы, безопасности и правосудия.
Между тем именно сфера внутренних дел и юстиции Европейского союза претерпела радикальные изменения в новом договоре в отличие от общей политики безопасности и обороны (ОПБО), которая так и осталась областью межправительственного сотрудничества. По существу, реформа «пространства свободы, безопасности и правосудия» стала большим шагом на пути формирования «европейского государства». Получилось так, что практически все положения Конституции без каких-либо осложнений были перенесены в текст Лиссабонского договора. Усиление роли институтов ЕС вместе с распространением голосования квалифицированным большинством на политику легальной иммиграции,
полицейского и уголовно-правового сотрудничества предназначены (и будут постепенно осуществляться) для укрепления наднационального начала в Евросоюзе.
Лиссабонский договор логично завершает реформу «третьей опоры», начатую еще Амстердамским договором. Осуществлен формальный переход к полной коммунитаризации1 внутренних дел и юстиции. Прошло немногим более 15 лет с тех пор, как эта идея впервые обсуждалась в ходе межправительственной конференции накануне памятного саммита в Маастрихте. Надо отметить, что Евросоюз последовательно и поступательно продвигался к полной коммунитаризации «третьей» опоры, несмотря на трудности и противоречия на этом пути.
Из истории реформы
Принято считать, что Европейский союз обратил внимание на необходимость борьбы с терроризмом лишь после событий 11 сентября 2001 г. Однако сотрудничество стран ЕС в сфере внутренних дел началось в 1970-е годы, получивших название «декада терроризма». В 1975 г. вне рамок ЕС была создана межправительственная группа ТРЕВИ (TREVI - Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale) в составе министров внутренних дел государств - членов ЕС. Ее первоначальной функцией была борьба с терроризмом в Европе; позже к ней постепенно добавились такие направления совместных действий, как пограничный контроль, регулирование иммиграционных потоков, пресечение нелегальной транспортировки и торговли наркотиками. Деятельность ТРЕВИ подвергалась постоянной критике из-за ее секретности, тем не менее группа внесла ощутимый вклад в формирование сотрудничества в сфере борьбы с преступностью. В частности, ей принадлежала идея и разработка правовых основ для создания Европола.
После того как был реализован один из принципов Единого внутреннего рынка - свобода передвижения граждан, международная организованная преступность, нелегальная иммиграция,
1 Коммунитаризация политики - передача ряда ее положений в сферу компетенции Сообщества (Community competence), на «коммунитарный», наднациональный уровень.
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
наркотрафик, финансовые махинации и терроризм превратились в реальную угрозу внутренней безопасности Евросоюза, противодействовать которой страны ЕС могли лишь в случае изменения своего подхода к сотрудничеству в сфере внутренних дел и правосудия. Кроме того, жизнь граждан ЕС, проживающих и работающих в разных странах, осложняли заметные различия в законодательствах и практиках государств-членов в вопросах повседневного быта: браках и разводах, оформлении завещаний, получении водительских прав и т.д. Преодолеть эти препятствия можно было также лишь посредством перехода от сотрудничества на основе двусторонних межправительственных соглашений к совместной политике всех государств, входящих в ЕС.
С середины 80-х годов государства - члены ЕС взяли курс на постоянную координацию политики в области внутренних дел. Положения о сотрудничестве в области борьбы с терроризмом, преступностью, распространением наркотиков были обобщены в Едином европейском акте (ЕЕА) и Политической декларации, приложенной к нему (1986). Однако в ЕЕА не было четко обозначено, кто именно имеет право на свободу передвижения и какими методами обеспечивается эта свобода.
Отсутствие четкого распределения компетенции между институтами ЕС и национальными государствами послужило источником конфликтов, которые чрезвычайно осложняли сотрудничество. Крайнее недовольство положением дел выражал Европарламент, который практически был исключен из процесса принятия решений в данной сфере.
На саммите в Люксембурге в июне 1991 г. канцлер Германии Г. Коль впервые четко сформулировал идею «коммунитаризации» политики иммиграции и предоставления политического убежища и призвал Совет разработать программу сотрудничества в области внутренних дел и правосудия. Г. Коль возлагал большие надежды на перенесение политики предоставления политического убежища на наднациональный уровень. Как раз в это время в Германии происходили дискуссии о необходимости ограничить прием беженцев. Дебаты зашли в тупик, так как ужесточение процедуры приема требовало конституционных изменений. Г. Коль рассчитывал, что данный вопрос можно было бы решить путем принятия институтами ЕС соответствующей директивы. Однако оказалось,
что сделать это можно лишь в случае «коммунитаризации» иммиграционной политики. В ходе дискуссий, предшествовавших подписанию Маастрихтского договора, выявились разногласия в позициях государств ЕС. Великобритания и Дания настаивали на сохранении национального суверенитета, Германия и Бельгия, напротив, стремились к расширению компетенции Сообщества на сферу внутренних дел и правосудия. Договор о Европейском союзе явился своего рода компромиссом между крайними точками зрения, выделив внутренние дела и правосудие в «третью опору», но снабдив ее при этом и некоторыми элементами коммунитарного подхода.
Впрочем, компромисс был скорее видимым. Раздел VI «Сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции» являл собой лишь слегка модифицированный вариант межправительственного сотрудничества. Сферы деятельности, перечисленные в разделе, были отнесены к «третьей опоре» ЕС и названы «областью общих интересов» [Договор о Европейском союзе, ст. K.I]:
- политика предоставления убежища;
- контроль над внешними границами Союза;
- иммиграционная политика;
- таможенное сотрудничество;
- сотрудничество в области гражданского и уголовного права;
- сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского полицейского ведомства (Европол).
Переход от межправительственного сотрудничества, которое теоретически могло носить обратимый характер, к постоянному взаимодействию в рамках Союза стал безусловным достижением Маастрихтского договора. Новые обязательства государств-членов предполагали консолидацию сотрудничества, которое уже осуществлялось посредством механизма межправительственных контактов в вопросах, требующих совместного решения.
Возможности участия Комиссии, Европейского парламента и Суда ЕС в решении вопросов «третьей опоры» были ограничены, по существу, консультативными функциями. Для осуществления сотрудничества был создан Совет министров внутренних дел и юстиции стран ЕС, под эгидой которого были начаты совместные полицейские акции, в том числе направленные на борьбу с распространением наркотиков. Совет принял ряд резолюций, решений и 106
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
рекомендаций по разным вопросам, включая иммиграционную
политику.
Амстердамский договор и частичная реформа «третьей опоры»
На протяжении нескольких лет после вступления в силу Маастрихтского договора институты ЕС настойчиво требовали более полной «коммунитаризации» «третьей опоры». Данная проблема стала предметом горячих дебатов на Межправительственной конференции (МПК) 1996-1997 гг., поскольку часть стран ЕС продолжала возражать против радикальной реформы «третьей опоры». Тем не менее важным результатом МПК стало предложение создать «европейское пространство свободы, безопасности и правосудия», обеспечить свободу передвижения граждан ЕС и приблизить политику Евросоюза к их нуждам.
Для осуществления этого проекта в Амстердамском договоре шесть из девяти перечисленных в Маастрихтском договоре сфер общего интереса ЕС были переведены из компетенции национальных государств в смешанную компетенцию, или из «третьей опоры» в «первую опору» [Treaty of Amsterdam, IIIA]. Таким образом, в «первой опоре» оказались:
- политика предоставления политического убежища;
- контроль над внешними границами Союза;
- иммиграционная политика;
- противодействие наркотической зависимости;
- противодействие мошенничеству, в том числе с платежными документами;
- сотрудничество в области гражданских дел.
После вступления в силу нового договора политика внутренних дел и правосудия оказалась поделенной между первой и третьей «опорами». Положения о свободном передвижении граждан, иммиграции и политическом убежище были отнесены к компетенции Сообщества («первая опора»), тогда как сотрудничество полицейских и правовых ведомств осталось в сфере межправительственного сотрудничества («третья опора»). В «третьей опоре» появились новые инструменты принятия решений: общие позиции, рамочные решения, решения и конвенции. Комиссия получила
право исключительной законодательной инициативы, Совет - возможность применять процедуру совместного решения. В результате проведенной реформы Суд ЕС несколько расширил свое влияние на политику ЕС в сфере внутренних дел и юстиции. Кроме того, в структуре Комиссии появился специальный Директорат.
Таким образом, в Амстердамском договоре была проведена глубокая реформа «третьей опоры». Установление «пространства свободы, безопасности и правопорядка» было провозглашено приоритетной задачей Европейского союза. Внутренние дела и юстиция стали одним из самых динамично развивающихся направлений политики Евросоюза, со своей спецификой институционной структуры и процедуры принятия решений, а также причудливым сочетанием межправительственного и наднационального подходов, что дало основание специалистам считать эту область «особым режимом» в рамках ЕС [Monar, 2000, p. 23]. Однако институционная сложность и двойственность управления внутренними делами и юстицией, запутанность и неясность многих нормативно-правовых актов, нагромождение разного рода структур в Комиссии и Совете, безусловно, тормозили развитие пространства.
События 11 сентября 2001 г., усиливающаяся угроза наркотрафика и торговли людьми заставили правительства стран - членов ЕС задуматься о введении более гибкой системы принятия решений в сфере внутренних дел и юстиции, чем действующая, при которой вето лишь одного государства было способно затормозить любую новую полезную инициативу. Вопросы внутренних дел и правосудия заняли одно из центральных мест в повестке дня работы Конвента «Будущее Европы», готовившего Конституцию Евросоюза. Специальная рабочая группа Х Конвента в декабре 2002 г. представила проект очередной реформы «третьей опоры» [The European Convention, p. 18]. По существу, все ее предложения были приняты. Большинство поправок, которые позднее вошли в Лиссабонский договор, были взяты из текста Конституционного договора, подписанного в 2004 г. Однако некоторые уточнения были согласованы в мандате Межправительственной конференции, утвержденной главами государств и правительств 23 июня 2007 г., а впоследствии перенесены в текст договора.
В июне 2006 г. Комиссия представила промежуточный отчет о результатах выполнения Гаагской программы развития про-108
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
странства свободы, безопасности и правосудия, составленной на 2005-2009 гг. Отчет показал, что намеченные в программе цели достигнуты лишь наполовину, причем Комиссия отметила существенную разницу в вопросах юстиции и внутренних дел, относящихся к «первой опоре» (наднациональной) и «третьей опоре» (межправительственной). Комиссия выразила надежду, что эти различия должны сгладиться, как только вступит в силу новый Договор ЕС. Член ЕК Ф. Фраттини, курировавший сферу внутренних дел и юстиции, заявил, что принцип единогласия при принятии решений блокирует и замедляет сотрудничество полицейских и судебных ведомств в уголовной сфере. «Удовлетворительный» прогресс был отмечен в сфере защиты прав граждан, гражданского законодательства, стратегии борьбы с оборотом наркотиков, политического убежища и миграции, визовой политики и охраны границ. «Неудовлетворительными» были признаны результаты выполнения Гаагской программы в полицейском и правовом сотрудничестве по уголовным делам. В этих сферах сложности в установлении минимальных общих стандартов в уголовном законодательстве государств-членов продолжали мешать развитию сотрудничества. Комиссия отметила, что применение на национальном уровне согласованных ранее инициатив оставляет желать лучшего [Европейский союз].
К середине 2000 г. пространство свободы, безопасности и правосудия стало весьма «насыщенным» направлением политики Евросоюза: ежегодно в сфере внутренних дел и юстиции принималось более сотни нормативно-правовых документов. Количество агентств и специализированных групп ЕС, функционировавших в рамках пространства, также возрастало с каждым годом: Европол, Евроюст, ФРОНТЕКС, полицейский колледж СЕПОЛ, совместные следственные команды, сети по гражданскому и уголовно-правовому сотрудничеству, информационные системы взаимодействовали, образуя костяк пространства.
Данные Евробарометра (ноябрь 2007 г.) показали, что общественное мнение стран ЕС поддерживает «коммунитаризацию» «третьей опоры»: 81% опрошенных высказался за то, чтобы ЕС имел больше полномочий в борьбе с организованной преступностью, терроризмом и торговлей людьми; 63% выступили за общую иммиграционную политику, 72 - за более эффективную защиту
прав детей; 72 - признали необходимым мониторинг общей границы ЕС; 76% поддержали усиление обмена информацией между полицейскими и судебными органами [Bacquias].
Лиссабонский договор и упразднение «третьей опоры»
Лиссабонский договор внес дополнения в Договор о Европейском союзе (ДЕС) и Договор об учреждении Европейского сообщества, который был переименован в Договор о функционировании Союза (ДФЕС). Таким образом, Европейский союз приобрел правосубъектность по всей сфере своих компетенций [Энтин], а все положения, регулирующие пространство свободы, безопасности и правосудия, соединились вместе в соответствующем новом разделе [The Treaty of Lisbon, art. 61-69]. Следовательно, через пять лет после вступления договора в силу «третья опора» прекращает свое существование. Полномочия институтов ЕС распространяются на положения о полицейском и уголовно-правовом сотрудничестве, а значит, охватывают уже всю сферу внутренних дел и юстиции, а не только ее часть. Евросоюз получает гораздо больше, чем прежде, возможностей формировать наднациональную политику в рамках пространства внутренней безопасности. Соответственно в вопросах юстиции и внутренних дел устанавливается единый свод правовых инструментов. Вместо предложенных Конституцией нововведений (европейский закон, европейский регламент и др.) сохраняются традиционные в рамках «первой опоры» регламенты, директивы и решения. Применяемые в «третьей опоре» рамочные решения, общие позиции и конвенции упраздняются. Существование различных правовых инструментов, регулирующих внутренние дела и юстицию, до принятия Лиссабонского договора обусловливалось институционным «дуализмом» данной сферы - разделением ее между «первой» и «третьей» опорами. Это обстоятельство, безусловно, тормозило формирование пространства свободы, безопасности и правосудия. Унификация же правовых инструментов способна повысить эффективность как законодательной области, так и правоприменительной практики. В частности, раньше Комиссия не имела возможности контролировать имплементацию рамочных решений в национальное законодательство государств-членов. Теперь же, после того как они заменены директивами, Комиссия по-
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
лучила полномочия запускать необходимую процедуру против
страны-нарушительницы [ВасдшаБ, р. 3].
В Лиссабонском договоре представлена усовершенствованная процедура принятия решений, которая в идеале должна способствовать большей эффективности, четкости и прозрачности законодательного процесса. Совместное принятие решений (законодательная инициатива, исходящая от Комиссии, голосование квалифицированным большинством в Совете, полноправное участие Европарламента) по вопросам пространства внутренних дел и юстиции становится стандартной законодательной процедурой. До сих пор данный механизм был задействован лишь в сфере иммиграционной политики, охраны границ, предоставлении убежища, судебного сотрудничества в области гражданского права. По новому договору совместное принятия решений и голосование квалифицированным большинством распространяются на полицейское и уголовно-правовое сотрудничество, легальную иммиграцию и интеграцию лиц из стран, не входящих в Евросоюз, порядок определения визовых требований для иностранцев и правил единого формата виз.
Однако наличие единых правовых и институциональных рамок не означает, что процедура принятия решений будет совершенно идентичной для всех элементов пространства: она может различаться в отдельных сферах. В этом был основной смысл доклада рабочей группы Конвента: реформа процедуры принятия решений предполагает комбинацию элементов коммунитарного метода с механизмами, которые делают возможным усиление координации сотрудничества государств-членов и соответствующих ведомств в рамках Евросоюза. В результате раздел IV насчитывает десять направлений политики внутренних дел и юстиции, в которых действует стандартная законодательная процедура. Однако остается несколько сфер, где сохраняется единогласие (консенсус) и консультации с Европарламентом. Это - область семейного права, регулирующего трансграничные случаи; учреждение Европейской прокуратуры и распространение ее полномочий на ряд тяжких видов преступлений; оперативное взаимодействие национальных правоохранительных ведомств и установление правил, согласно которым они могут работать на территории других государств ЕС; определение дополнительного перечня видов тяжких преступле-
ний, по которым могут быть введены стандартные определения признаков уголовного действия.
Пространство свободы, безопасности и правосудия в соответствии с принципом субсидиарности становится целиком сферой смешанной компетенции. В этой сфере государства-члены определяют свою политику лишь в пределах, на которые не распространяются полномочия Евросоюза. Государствам ЕС, к примеру, становится сложнее осуществлять собственные программы по борьбе с нелегальной иммиграцией, если они не согласуются с действиями, предпринятыми на наднациональном уровне. В свою очередь, Евросоюз обязан проявлять уважение к таким «существенным» функциям государств-членов, как «поддержка правопорядка» и «обеспечение внутренней безопасности», которые остаются исключительной сферой национальной компетенции. Таким образом, вмешательство наднациональных институтов во внутренние дела страны по-прежнему не допускается, в то время как поощряется межправительственное взаимодействие. Государства-члены могут сотрудничать по тому или иному вопросу и координировать деятельность компетентных ведомств, отвечающих за обеспечение внутренней безопасности. Таким образом, Лиссабонским договором созданы условия для возникновения новой формы межправительственного сотрудничества агентств национальной безопасности [Випиуап, р. 5].
Квалифицированным большинством будут решаться все вопросы иммиграционной политики - до этого последним оплотом единогласия оставалась легальная иммиграция. В договор внесены положения о постепенном учреждении «интегрированной (совместной)» охране границ, чего не было в предыдущих текстах. Это важное нововведение в некоторой степени возвращает Евросоюз к забытой идее «европейского пограничного корпуса», обсуждавшейся еще в 2001 г. Идея создания общей системы охраны границ воплощается в повышении роли ФРОНТЕКС - агентства ЕС, координирующего взаимодействие национальных пограничных служб. Лиссабонский договор вводит также понятие «общей политики предоставления политического убежища», подразумевающей формирование «общей системы предоставления убежища», «унифицированный статус политического убежища и временной защиты». Переход от «общих минимальных стандартов» в сфере поли-112
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
тического убежища к «общей системе» являет новое качество данного направления иммиграционной политики. Этот шаг был вполне ожидаемым, он предусмотрен Гаагской программой, в соответствии с которой «общая система» убежища должна начать функционировать с 2010 г. Таким образом, как и предполагалось, политическое убежище становится самой «коммунитаризованной» областью иммиграционной политики. Общей будет также иммиграционная политика в целом, причем коммунитаризация касается не только тех областей, где Евросоюз и так был достаточно активен -борьба с нелегальной иммиграцией и заключение международных соглашений о реадмиссии, - «общей» считается отныне и политика по регулированию легальной иммиграции, включая интеграцию иммигрантов. Однако, несмотря на новый «коммунитарный» метод принятия решений, о какой-либо гармонизации законодательств и практик государств-членов по интеграции легальных иммигрантов речи не идет, так что по существу договор не создает основы для заявленной «общей» политики. В ведении государств-членов остается определение каналов легальной иммиграции: установление квот и регулирование числа занятых на национальных рынках труда. Кроме того, в пользу стремления институтов ЕС финансировать «общую» политику из союзного бюджета не свидетельствует положение договора о применении принципа солидарности государств ЕС к сфере общей иммиграционной политики с целью справедливого распределение материальной и финансовой ответственности за охрану внешней границы и регулирование потоков беженцев.
Распространение голосования квалифицированным большинством на новые сферы пространства внутренней безопасности, несомненно, стало результатом поступательного движения Евросоюза к формированию все более тесного и скоординированного взаимодействия государств-членов. Эффективность принятия решений, таким образом, может значительно повыситься, так как уменьшается опасность возникновения и затягивания тупиковых ситуаций, вынужденных компромиссов по вопросам с наименьшим общим знаменателем, когда Совет в конечном счете принимает предложение настолько выхолощенное, что в нем почти ничего не остается от первоначальной инициативы. Поэтому нововведение Лиссабонского договора было вполне ожидаемым и объяснимым.
Безусловно, не стоит возводить в абсолют значение введения принципа голосования квалифицированным большинством в Совете по вопросам полицейского и правового сотрудничества. Известно, что de facto Совет проводит формальное голосование, лишь убедившись предварительно в существовании консенсуса среди государств-членов по спорному вопросу, тем не менее на согласование разных позиций в любом случае требуется время. Ф. Камерон справедливо отмечает, что договоры сейчас не так важны, как раньше, самым главным является «наличие политической воли государств-членов действовать в той или иной ситуации» [Камерон, с. 30]. Однако осознание тем или иным государством того, что оно не сможет больше воспользоваться правом вето для блокирования спорного вопроса, дисциплинирует участников переговоров: угроза остаться в меньшинстве и потерять все «будет нависать над ними дамокловым мечом» [Монар, с. 84].
В то же время возникают сомнения относительно целесообразности изменения голосования в настоящее время. Разница в концепциях систем национального права и традициях достаточно велика. А ведь квалифицированным большинством будут приниматься решения по таким важным и чувствительным для государств-членов вопросам, как определение минимального стандарта квалификации уголовного действия во многих областях тяжких преступлений; установление правил функционирования и полномочий правоохранительных ведомств Европола и Евроюста, а также способов и методов сбора, хранения, анализа и обмена информацией. Получается, что на одной чаше весов - общая эффективность функционирования Совета при новом способе голосования, на другой - трудности финансового, административного, а также и морального характера, с которыми столкнутся государства-члены, остающиеся в меньшинстве при голосовании и вынужденные принимать радикальные изменения, способные разрушить национальные правоохранительные системы. Цена, которую им придется заплатить за общую эффективность сотрудничества, велика и неодинакова. Взять, для примера, хотя бы огромную разницу в режимах хранения и употребления наркотиков, в условиях въезда и пребывания в стране иностранцев, в интеграции легальных иммигрантов. Так что опасения насчет негативных последствий таких нововведений, которые высказывали в ходе обсуждения Лиссабон-114
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
ского договора государства-члены, прежде всего Германия, выглядят вполне обоснованными.
Поэтому в некоторых областях, например в вопросах полицейского и уголовно-правового сотрудничества, сохранятся «заповедные зоны» единогласия [Монар, с. 85]. Комиссия будет разделять право на законодательную инициативу с государствами-членами (необходима четверть от их количества). Это - вполне здравый компромисс, сохраняющий за государствами-членами право законодательной инициативы (за последние годы они выдвинули ряд удачных предложений) и в то же время препятствующий выдвижению законопроектов, представляющих узконациональные интересы лишь ограниченного числа стран Евросоюза.
Новые возможности правоохранительных ведомств ЕС
В Лиссабонском договоре содержится ряд новых положений касательно Европейского полицейского ведомства. Европол наделяется координационными функциями, кроме того, к его задачам по информационной поддержке деятельности государств-членов добавляется «организация и реализация» расследований и оперативных действий, осуществляемых совместно с государствами-членами. Можно ли считать это нововведение серьезным шагом к приданию Европолу оперативной роли? Ряд исследователей полагают, что это лишь имитация такого шага [Monar, 2005, p. 120-121]. Многим государствам-членам потребуется существенно менять национальное законодательство для того, чтобы сотрудники Евро-пола смогли действительно участвовать в криминальных расследованиях и преследовании преступников. Поэтому новый договор вводит ограничения на оперативные возможности Европола, оставляя сферу «принудительных мер» национальным полицейским ведомствам. Тем не менее Европол сможет участвовать в оперативных действиях, но лишь в тесной связи и согласии с национальными властями. Таким образом, как и в других частях Лиссабонского договора, налицо попытка уравновесить новые полномочия Евро-пола и функции национальных государств. То же самое можно сказать и о предложении разработать законодательство, дающее возможность национальным полицейским ведомствам осуществлять свою деятельность на территории остальных государств ЕС. Эта
проблема уже несколько лет находилась в центре жарких дебатов, но с вступлением в силу Лиссабонского договора лед должен тронуться. Тем не менее в договоре содержится положение о необходимости единогласного решения Совета по данному вопросу.
В целом же, несмотря на ограничения, Европейское полицейское ведомство в соответствии с Лиссабонским договором становится агентством Евросоюза. Напомним, что решения, касающиеся его деятельности, отныне будут приниматься в основном квалифицированным большинством в Совете. Еще до вступления в силу договора, в апреле 2009 г., Совет принял рамочное решение о новой правовой основе функционирования Европола, которое упразднило действие межгосударственной Конвенции 1995 г.
Одним из самых заметных нововведений Лиссабонского договора является учреждение по решению Совета Европейской прокуратуры в рамках Евроюста. В соответствии с договором Прокуратура представляет собой правовую структуру с прямыми правоприменительными полномочиями, которая будет осуществлять расследования и судебное преследование, а также привлекать к суду по обвинению в преступлениях против финансовых интересов Евросоюза. В этом качестве она будет исполнять функции прокурора в соответствующих судебных инстанциях национальных государств.
Кроме того, Европейская прокуратура, по единогласному решению Совета, сможет распространить свои полномочия на «тяжкие трансграничные преступления». Имея такие возможности, она становится совершенно новым значимым участником пространства правового сотрудничества по уголовным делам в ЕС. Правда, правомерность включения положений о Европейской прокуратуре вызывает ряд сомнений. Так, Л.Де Мота, председатель Коллегии Евроюста, считает, что более эффективным было бы использование имеющихся возможностей Евроюста, а не добавление новых ведомств к уже функционирующим, так как создание новых структур не прибавляет энтузиазма государствам-членам при исполнения решений Евроюста [European criminal justice...]. В целом справедливое замечание Де Мота может быть адресовано ко всем нововведениям Лиссабонского договора в области пространства свободы, безопасности и правосудия. История его формирования и развития показывает, что существует разрыв между введением но-116
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
вых инициатив в законодательство и практику, с одной стороны, и их реальной имплементацией, особенно на уровне государств-членов, - с другой. С вступлением в силу нового договора этот разрыв может даже увеличиться, так что сомнения в потенциальной эффективности его отдельных положений вполне понятны.
Тем не менее в соответствии со ст. 207 Лиссабонского договора появляется еще одна новая структура, что обусловлено ликвидацией «третьей опоры» и соединением всех положений относительно пространства свободы, безопасности и правосудия в одном разделе договора. Функции «Комитета 36-й статьи», осуществлявшего ранее подготовку решений в сфере полицейского сотрудничества и правового сотрудничества в уголовной сфере для Совета, переходят к КОРЕПЕРу (Комитету постоянных представителей государств-членов). В его рамках учреждается постоянный Комитет внутренней безопасности для обеспечения и укрепления оперативного сотрудничества и координации действий компетентных органов государств-членов (КОЗИ; Standing Committee on operational cooperation on internal security, COSI). Европарламент и национальные парламенты будут лишь получать информацию о текущей деятельности КОЗИ от Совета. Впрочем, это не означает, что речь идет об установлении более строго контроля. В соответствии с новой Стокгольмской программой развития пространства свободы, безопасности и правосудия, принятой в декабре 2009 г., КОЗИ будет осуществлять координирующую роль в области оперативного взаимодействия полицейских и таможенных служб, охраны границ и уголовно-правового сотрудничества. Комитет может приглашать для участия в своих заседаниях представителей Евроюста, Европола, ФРОНТЕКСа и других агентств ЕС для того, чтобы обеспечить большую согласованность их действий. Важное значение имеет то, что КОЗИ уполномочен оказывать помощь Совету в реализации так называемой «клаузулы солидарности» (ст. 222 ДФЕС), в соответствии с которой ЕС «мобилизует все имеющиеся в его распоряжении инструменты» для поддержки государства-члена, пострадавшего от террористического акта или природной катастрофы. В то же время КОЗИ не предполагает участвовать ни в оперативных действиях стран Евросоюза, ни в законодательном процессе. Право подготовки нормативно-правовых документов остается за советом КОРЕПЕР [The Lisbon Treaty's impact, p. 4]. Все же
скептики опасаются, что новый комитет, учреждение которого было согласовано в ходе приватных бесед членов КОРЕПЕР, в конце концов трансформируется в полномасштабное министерство внутренних дел Евросоюза с полномочиями, превышающими компетенцию национальных государств и спецслужб вне демократического контроля [Waterfield]. В действительности же ст. 61D договора оставляет открытым вопрос о потенциальных возможностях Комитета: он может функционировать как консультативный орган, а может стать и структурой высокого ранга, в работу которой будут вовлечены различные ведомства и агентства ЕС.
Повышение контроля над полицейским и уголовно-правовым сотрудничеством
В предлиссабонский период компетенции Суда ЕС в вопросах пространства свободы, безопасности и правосудия были существенно ограничены. Так, например, Суд не обладал полномочиями рассматривать вопросы уголовно-правового сотрудничества и взаимодействия полицейских ведомств. В ст. 35 Маастрихтского договора о ЕС содержится большое количество исключений в этой сфере, так же как и в вопросах внутренних дел и юстиции, касающихся «первой опоры» (визовая и иммиграционная политика, предоставление политического убежища и др.).
В новой институциональной структуре, которая вводится Лиссабонским договором, Суд ЕС получил широкие полномочия в толковании нормативных актов, относящихся к любой области пространства свободы, безопасности и правосудия и одобренных институтами ЕС. Ограничения касаются лишь права Суда рассматривать пропорциональность и правомерность мероприятий, проводимых национальными полицейскими ведомствами в рамках поддержания безопасности и правопорядка в пределах того или иного государства ЕС. Однако нынешние ограничения полномочий Суда в вопросах «третьей опоры» сохраняются в течение пяти лет после вступления в силу Лиссабонского договора, за исключением дел, решения по которым были приняты во время этого переходного периода. По истечении этого срока сохраняются ограничения для Великобритании, Дании и Ирландии - они могут избежать вмешательства Суда по тому или иному вопросу, заявив о
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
своем «opt-out» - отказе участвовать в принятии решения [Peers, 2007a, p. 2]. Все же даже при наличии ограничений в целом судебный контроль над сотрудничеством по внутренним делам и юстиции заметно повышается.
Кроме того, значительно усилена роль Европейского парламента и национальных парламентов в разработке политики, касающейся внутренних дел и юстиции. Как уже отмечалось, общим правилом для пространства свободы, безопасности и правосудия станет процедура совместного принятия решений, в соответствии с которой Европарламент является полноправным участником законодательного процесса. До сих пор он был очень слабо вовлечен в процесс принятий решений по вопросам «третьей опоры». По Лиссабонскому договору, полномочия Европарламента в сфере полицейского сотрудничества и уголовно-правового сотрудничества расширятся, следовательно, процедура принятия решений станет более прозрачной. Кроме того, новый договор предполагает фактическое вовлечение национальных парламентов в законодательный процесс. В соответствии со ст. 61В ДФЕС национальные парламенты дают оценку тому, как соблюдаются принципы субсидиарности и пропорциональности в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, как происходит имплементация законодательных актов, как работают Европол, Евроюст и Постоянный комитет внутренней безопасности. Национальный парламент может, например, принять решение о том, что в подготовленном Комиссией на рассмотрение законопроекте нарушен принцип субсидиарно-сти, и в этом случае Комиссия будет вынуждена принять во внимание мнение депутатов. Подобная новация может иметь двоякие последствия. С одной стороны, контроль над процедурой принятия решений усиливается, с другой стороны, законодательный процесс может надолго затянуться. Таким образом, расширение полномочий национальных парламентов влечет и повышение их ответственности. С этой точки зрения усиление роли национальных парламентов можно считать позитивным шагом, но лишь в том случае, если они справятся со своей новой ролью.
Нажать на тормоза?
Процедура совместного принятия решений впервые в истории Евросоюза будет применена к сотрудничеству полицейских и судебных ведомств в уголовной сфере, однако с некоторыми важными оговорками. Поскольку множество вопросов уголовно-правового сотрудничества традиционно являются очень чувствительными для национального суверенитета, в Лиссабонском договоре вводится специфический «механизм экстренного торможения», ранее предложенный Амстердамским договором для внешней политики и безопасности. Он может быть задействован в том случае, если какое-либо из государств-членов сочтет, что выдвинутый законопроект в уголовно-процессуальной сфере может нанести ущерб основам системы национального права. В этом случае любое государство может «нажать на тормоза», т.е. потребовать, чтобы проект был направлен на рассмотрение в Европейский совет, а процедура совместного принятия решений приостановлена. При этом Лиссабонский договор исключает возможность для Европейского совета запросить новый вариант законопроекта у Комиссии или государств-членов, его выдвинувших, хотя такое предложение изначально обсуждалось. В новом договоре получили также дальнейшее развитие положения о «продвинутом сотрудничестве». По крайней мере треть государств-членов, желающих воспользоваться возможностями «продвинутого сотрудничества», может двигаться к углублению взаимодействия более быстрыми темпами, чем все остальные. В случае, если запущен механизм «экстренного торможения» и Европейский совет не в состоянии за четыре месяца найти решение по вопросу, вызвавшему противоречия, «продвинутой» группе государств достаточно будет лишь известить Евро-парламент, Совет и Комиссию о намерении установить сотрудничество на базе первоначального проекта законодательного акта, послужившего основанием для приостановки обычной процедуры совместного принятия решения.
Перспективы применения процедуры «экстренного торможения» вызывают некоторые сомнения относительно, казалось бы, очевидного прогресса углубления взаимодействия в уголовно-правовой сфере. Исследователи Центра европейской политики
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
С. Каррера и Ф. Гейер предвидят развитие следующего гипотетического сценария.
Группа из семи государств (т.е. требуемая четверть от общего количества стран ЕС) инициирует предложение о введении обязательных минимальных стандартов в какой-либо из сфер уголовно-правового сотрудничества, будучи при этом уверена, что этот законопроект никогда не наберет требуемого большинства при голосовании. Законопроект группы попадает на рассмотрение в Совет и, как и следовало ожидать, включается механизм «экстренного торможения», для чего достаточно желания лишь одного государства-члена, который сочтет, что проект посягает на его национальные интересы. Стандартная процедура принятия решений приостанавливается. Предложение направляется в Европейский совет, который вряд ли сможет за четыре месяца найти новое решение проблемы, поскольку главы государств и правительств не имеют полномочий запросить новый, более взвешенный проект у инициативной группы - это ограничение оговаривается Лиссабонским договором. Именно такой ход событий устраивает группу из семи государств. За это время они успевают склонить на свою сторону еще два государства-члена - и минимальное число участников «продвинутого сотрудничества» собрано! Единственно, что им остается сделать, это известить Европарламент, Совет и Комиссию о своем намерении, и нет никаких сомнений, что разрешение будет получено. Таким образом, четверти стран ЕС удается провести изначально безнадежное, несбалансированное предложение, которое может и не отвечать национальным интересам других государств-членов, причем единственным обязательным для них действием является всего лишь уведомление о собственных намерениях [Carrera, Geyer, p. 5-6].
Нет необходимости анализировать, каким образом механизм «экстренного торможения» вкупе с «продвинутым сотрудничеством» способен усилить фрагментацию и дифференциацию в расширенном Европейском союзе, даже и в отдельной узкой сфере полицейского сотрудничества и правового сотрудничества по уголовным делам. Последствия такого нововведения очевидны и неоднозначны. С одной стороны, группа «продвинутых» государств сможет пойти быстрее по пути углубления интеграции, надеясь на то, что в дальнейшем идея учреждения минимальных стандартов в
той или иной сфере законодательства в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия найдет понимание и у других стран ЕС. По-видимому, такое развитие событий более эффективно, чем блокирование смелых предложений в Совете при сохранении принципа единогласия при голосовании. В то же время С. Каррера и Ф. Гейер совершенно справедливо указывают на ограниченное, узкое понимание принципа «продвинутого сотрудничества», т.е. случая, когда одна группа государств продвигается вперед быстрее других, а остальные рассчитывают со временем догнать ее. Однако следует принять во внимание и такой вариант, когда другая группа государств, располагая своей собственной инициативой, тоже начнет двигаться вперед, но в противоположном направлении.
Таким образом, сравнительная легкость, с которой «продвинутая» группа сможет реализовать свои проекты, довольно опасна в том смысле, что спровоцирует появление множества «групп по интересам» внутри Евросоюза и ослабит, таким образом, генеральную линию углубления интеграции. Правда, до сих пор примеров реального применения гибкой процедуры «продвинутого сотрудничества» в «третьей опоре» до сих пор не наблюдалось, хотя в соответствии с положениями Амстердамского и Ниццкого договоров государства-члены вполне могли ею воспользоваться. И все же надежда на лояльность государств-членов и отсутствие в принципе желания организовать узкую группу и выступить с продвинутой инициативой дают основание рассчитывать на то, что этого не произойдет и в будущем. Очевидно, что пассажиры поезда должны понимать: если постоянно нажимать на «стоп-кран», далеко не уедешь. Однако всегда могут найтись желающие притормозить, если они решат, что поезд двигается слишком быстро и не в том направлении.
Следует отметить, что предложение об «экстренном торможении» изначально не присутствовало в проекте реформы пространства свободы, безопасности и правосудия, предложенном соответствующей рабочей группой Конвента. Введение принципа торможения в ходе подготовки текста Конституции, а затем Лиссабонского договора стало своего рода компенсацией за отмену единогласия при голосовании в Совете. Й. Монар, однако, считает, что «экстренное торможение» может стать еще худшей проблемой, чем сохранение принципа единогласия, так как нарушает существую-122
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
щую взаимосвязь между Комиссией, Советом и Европарламентом в процессе принятия решений. Любое государство получает возможность прервать законодательную процедуру, участником принятия решений становится и Европейский совет - институт, не наделенный по Договору законодательными функциями [Monar, 2005, p. 113].
К общим ограничениям процесса принятия решений добавляется и позиция ряда государств Евросоюза, зафиксированная в отдельном Протоколе Лиссабонского договора. Великобритания, Ирландия и Дания получают возможность участия (opt-in) или неучастия (opt-out) в общей политике ЕС относительно пространства свободы, безопасности и правосудия, т.е. во всех положениях IV раздела ДФЕС. Они сами будут определять, в каких случаях будут участвовать в общей политике, а в каких отказываются. Однако сделать это они смогут лишь на условиях, установленных Советом и Комиссией (которые будут стремиться максимально усилить участие стран в политике и координации их действий с остальными государствами-членами). Великобритания имеет право участвовать в принятии решений на начальной стадии законодательного процесса, а в завершении его заявить об отказе от участия. Однако и возможности стран-«неучастниц» также ограничены: они не смогут пользоваться своими правами исключения из той или иной сферы пространства свободы, безопасности и правосудия дольше пяти лет переходного периода, после чего вынуждены будут признать новые полномочия Комиссии, Парламента или Суда.
Кроме того, Дания, как и прежде, сможет уклониться от мероприятий в сфере визовой политики. В результате нововведений Лиссабонского договора Великобритания, Ирландия и Дания сохранят свои традиционные права не участвовать в общей иммиграционной политике ЕС, предоставлении политического убежища и пограничного контроля. Кроме того, они смогут выборочно присоединяться к отдельным инициативам в сфере полицейского сотрудничества и судебного сотрудничества в уголовных делах [Peers, 2007b, p. 3].
Позиции стран-«неучастниц» повлияют и на характер мероприятий по борьбе с финансированием терроризма. Положения о финансовых санкциях - замораживании счетов юридических и физических лиц, подозреваемых в связях с терроризмом (включенных в списки террористических организаций), - перемещаются из раз-
дела договора о ЕС, касающегося свободы передвижения капиталов IV ДФЕС о пространстве свободы, безопасности и правосудия. Это обстоятельство можно было бы приветствовать: учреждение четкой правовой базы для данного антитеррористического действия могло бы уменьшить количество обращений в Суд ЕС по этому поводу. Однако существуют опасения относительно возможных последствий такого шага. Исключения в сфере внутренних дел и юстиции, которые вводятся Лиссабонским договором для Великобритании и Ирландии, вполне способны снизить эффект новых положений по замораживанию средств. До сих пор они были обязательными для всех государств-членов, так как положения о свободе движения капиталов не допускали никаких исключений [Carrera, Geyer, p. 4].
В то время как структура внутренних дел и юстиции в целом упрощается, позиции Великобритании и стран, примкнувших к ней, становятся еще более «аномальными» [Donnelly, p. 23]. Однако Ф. Доннели считает, что Великобритания добивалась данных исключений для себя, чтобы спасти Лиссабонский договор: обезопасив суверенитет страны подобного рода оговорками, в том числе и введением «экстренного торможения», Т. Блэр нашел оправдание решению лейбористского правительства не выносить Лиссабонский договор на референдум, исход которого был далеко не очевиден. В то же время впоследствии вполне может оказаться, что Великобритания не будет уклоняться от участия в общих мероприятиях ЕС в рамках полицейского и уголовно-правового сотрудничества.
Заключение
Подводя итоги реформе внутренних дел и юстиции по Лиссабонскому договору, можно констатировать, что в результате ее осуществления данная сфера политики ЕС будет в основном функционировать как «обычный европейский бизнес». В большинстве вопросов пространства свободы, безопасности и правосудия решения будут приниматься квалифицированным большинством голосов. Учреждение КОЗИ и Европейской прокуратуры в дополнение к структурам и агентствам внутренней безопасности, уже действующим в масштабах всего ЕС (Шенгенская информационная система (SIS-II), Европол, Евроюст, Агентство управления оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
членов - FRONTEX), свидетельствует о намерении институтов ЕС медленно, но неуклонно продвигаться в направлении «европейского государства». В его рамках будет осуществляться оперативное сотрудничество национальных правоохранительных ведомств под управлением институтов Евросоюза.
В то время как полномочия Комиссии, Парламента и Суда ЕС распространены на политику Союза, в ряде же областей государства-члены сохраняют право законодательной инициативы. Введены также положения об «экстренном торможении», которые дают возможность государствам-членам остановить процесс принятия решений и передать вопросы на рассмотрение Европейскому совету, если они считают, что затронуты их жизненно важные национальные интересы. В таком случае остальные государства получают стимул воспользоваться возможностями «продвинутого сотрудничества». Насколько серьезны эти ограничения функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия в будущем? Ведущие европейские эксперты настроены скептически: многочисленные возможности для отказа государств-членов от участия в общей политике способны привести к «мозаичности» пространства, а не к его однородности [Carrera, Geyer, p. 6].
Однако на сложившуюся ситуацию можно взглянуть и с другой стороны: ограничения были введены не случайно, а в результате тщательно выверенного компромисса между необходимостью Евросоюза отвечать адекватно на общие вызовы внутренней безопасности и традиционными глубокими различиями государств-членов в уголовном законодательстве и практике. Пространство свободы, безопасности и правосудия изначально и не планировалось как единое гармонизированное пространство. Скорее речь шла о тесном взаимодействии пространств стран ЕС при координации их действий наднациональными институтами. Поэтому отмена «третьей опоры», безусловно, требовала своего рода quid pro quos -некоей компенсации в виде оговорок и ограничений полномочий институтов ЕС. Полная и безоговорочная «коммунитаризация» внутренних дел и юстиции, во всяком случае на сегодняшний момент, могла бы лишь развалить пространство внутренней безопасности и парализовать совместную деятельность агентств и ведомств Евросоюза, его институтов и государств-членов. Поэтому задачей рабочей группы Конвента был поиск сложного и тонкого механиз-
ма, уравновешивающего наднациональные и национальные начала формирования пространства. В целом группа выполнила свою задачу. Предложения, разработанные ей, в основном вошли в текст Лиссабонского договора (в ходе МПК был лишь добавлен «механизм экстренного торможения»). Повышаются статус, цельность и легитимность пространства свободы, безопасности и правосудия. Теперь его можно с полным основанием считать сферой политики ЕС, в которой вес наднациональной составляющей постепенно растет, хотя рост этот связан с серьезными противоречиями и трудностями. Реформа внутренних дел и юстиции настолько существенна, что создает основу и стимул для дальнейшего развития пространства как крупного политического проекта Европейского союза. В постлиссабонский период более эффективной становится и международное сотрудничество Евросоюза в сфере внутренних дел и юстиции, поскольку заниматься им будут одни и те же институты ЕС, а не разные, как это было прежде. В этом смысле реформа повышает роль ЕС как актора международных отношений.
Литература
Договор о Европейском союзе. Малая библиотека Европейского союза на русском языке. - М., 1994. - 390 с.
Европейский союз: Факты и комментарии. Выпуск 45 (июнь-август 2006). - Mode of access: http://edc-aes.ru/site/ru/union/archive.html
Камерон Ф. Предстоящая трансформация ЕС и ее влияние на осуществление европейского проекта // Какими станут внутренние и внешние политики ЕС в результате вступления в силу Лиссабонского договора. Европейский учебный институт, МГИМО (У) РФ. - М., 2009. - С. 30-36.
Монар Й. В какой степени Лиссабонский договор сможет укрепить сотрудничество в области юстиции и внутренних дел // Какими станут внутренние и внешние политики ЕС в результате вступления в силу Лиссабонского договора. Европейский учебный институт, МГИМО (У) РФ. -М., 2009. - С. 80-88.
Энтин М.Л. Договор о реформе // Современная Европа.- М., 2007. -№ 4. - С. 19-32.
Bacquias J. Freedom, security and justice: the new Lisbon (Treaty) agenda. European Policy Centre. Policy brief. - Brussels, 2008. - 4 p.
Лиссабонский договор: Реформа
- пространства свободы, безопасности
и правосудия как шаг к углублению политической интеграции
Bunuyan T. EU: Cementing the European state / / Statewatch Bulletin. -2007. - Vol. 17, N 3/4. - 7 p. - Mode of access: http://www.statewatch. org/analyses/no-66-lisbon-european-state.pdf
Carrera S., Geyer F. The Reform Treaty and Justice and Home Affairs: Implications for the common Area of Freedom, Security and Justice // CEPS Policy brief. - Brussels, August 2007. - N 141. - 11 p.
Donnelly B. Justice and Home Affairs in the Lisbon Treaty: A Constitutionalising Clarification? // EIPASCOPE. - Maastricht, 2008. - N 1. -P. 19-23.
The European Convention. The Secretariat. Final report of Working Group X 14 «Freedom, Security and Justice». - Brussels, 2002. - 2 December. - 26 p.
European criminal justice under the Lisbon Treaty / / Conference Proceedings. Trier, 2008. - 13 February. - Mode of access: http://www.era.int/ web/ en/html/nodes_main/4_1649_459/4_2153_462/5_1625_6358.htm
The Lisbon Treaty's impact on the Justice and Home Affairs (JHA) Council: More co-decision and new working structures // General Secretariat of the Council of the EU. Press release. - Brussels, 2009. - 4 p.
Monar J. Justice and Home Affairs in a Wider Europe: The dynamics of inclusion and exclusion: One Europe or several. - Success, 2000. - 15 p. -(Working paper; 07/00).
Monar J. A 'New Area of Freedom, Security and Justice' for the Enlarged EU? The results of the European Convention // The Area of Freedom, Security and Justice in the Enlarged Europe. - N.Y., 2005. - P. 110-132.
Peers S. EU Reform Treaty: Analysis 1: Version 3: JHA provisions. // Statewatch analysis. - 2007 a. - 22 October. - 22 p. - Mode of access: http:// www.statewatch.org/news/2007/oct/eu-refrom-treaty-jha-anal-1-ver-3.pdf
Peers S. EU Reform Treaty analysis no. 4: British and Irish opt-outs from EU Justice and Home Affairs (JHA) law // Statewatch analysis. - 2007 b. -
16 August. - 26 p. - Mode of access: http://www.statewatch.org/news/2007/ aug/ eu-reform-treaty-uk-ireland-opt-outs.pdf
Treaty of Amsterdam. Title III A. Visas, asylum, immigration and other policies related to free movement of persons. - Luxembourg, 1997. - 81 p.
The Treaty of Lisbon / / Official Journal of the European Union 306/42. -
17 December 2007. - 272 p.
Waterfield B. EU embryonic Home Office set up in secret talks under Lisbon Treaty // The Sunday Telegraph. - 2009. - 4 October. - Mode of access: http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/eu/6258138/EU-embry onic-Home-Office-set-up-in-secret-talks-under-Lisbon-Treaty.html
