CC BY
20
Ольга ПОТЁМКИНА
ЕС: КОНСТИТУЦИОННЫЙ ТУПИК ИЛИ ПРОДОЛЖЕНИЕ РЕФОРМЫ?
Для российской внешней политики важно представлять, как организовано пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС. Подписав "дорожную карту" по внутренней безопасности, Россия и Евросоюз начали заполнять конкретным содержанием именно те направления, которые являются базовыми элементами пространства. При этом сотрудничество России с ЕС и государствами-членами в борьбе с организованной преступностью, нелегальной иммиграцией и наркотрафиком, а также взаимодействие судебных ведомств сторон будет эффективнее, если будут приняты во внимание новые тенденции развития внутренних дел и юстиции Евросоюза.
Шаг вперёд, к "европейскому государству"
Сфера внутренних дел и юстиции Европейского Союза претерпела в Лиссабонском договоре значительные изменения. По существу, формирование "пространства свободы, безопасности и правосудия" стало заметным шагом на пути формирования "европейского государства". Практически все положения Конституции без каких-либо серьёзных изменений перешли в текст нового Договора. Усиление роли институтов ЕС, распространение голосования квалифицированным большинством по проблемам легальной иммиграции, полицейского и уголовно-правового сотрудничества ведут к укреплению наднационального начала в Евросоюзе. Удивительно, что предложенная в Конституции реформа внутренних дел и юстиции привлекла гораздо меньше общественного внимания, чем заслуживала, и не вызвала таких же горячих дебатов, как, скажем, пост министра иностранных дел и европейская символика. Даже отрицательный
© Потёмкина Ольга Юрьевна - к.и.н., зав. Отделом исследований европейской
интеграции Института Европы РАН.
Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект 07-03-02012а).
итог ирландского референдума объясняли какими угодно причинами, но только не протестом против изменений в функционировании пространства свободы, безопасности и правосудия. Между тем, речь идёт о вторжении в очень чувствительную для государств ЕС область, остававшуюся до сих пор оплотом национального суверенитета.
Лиссабонский договор завершает реформу "третьей опоры" - формальный переход к полной коммунитаризации внутренних дел и юстиции, начатый ещё Амстердамским договором, по которому лишь часть "третьей опоры" - иммиграционная политика, охрана границ, предоставление убежища, сотрудничество в области гражданского права - была передана в компетенцию институтов ЕС. Прошло более пятнадцати лет - не такой уж и большой срок - с тех пор, как эта идея впервые обсуждалась в ходе Межправительственной конференции накануне Маастрихта. Евросоюз последовательно и поступательно продвигался к ком-мунитаризации "третьей опоры", несмотря на трудности и противоречия на этом пути. Лиссабонский договор вносит дополнения в Договор о Европейском Союзе (ДЕС) и Договор об учреждении Европейского сообщества, который переименовывается в Договор о функционировании Союза (ДФЕС). Таким образом, Союз заменяет Сообщество и приобретает правосубъектность во всей сфере своих компетенций1. Следовательно, нынешняя "третья опора" ЕС в ДЕС (полицейское и уголовно-правовое сотрудничество) переходит в новый раздел IV ДФЕС/ДЕС, где соединяется с положениями об иммиграции, охране границ, политическом убежище и сотрудничестве в сфере гражданского права2. В Лиссабонском договоре появляется раздел "Пространство свободы, безопасности и правосудия". Он состоит из пяти глав, куда входят все направления политики внутренних дел и юстиции, которые до сих пор были разбросаны по разным разделам Договора о Европейском Союзе. Это означает, что "третья опора" прекращает своё существование и полномочия институтов ЕС распространятся на положения о полицейском и уголовно-правовом сотрудничестве, а, значит, на всю сферу внутренних дел и юстиции.
Соответственно в этой сфере устанавливается единый набор правовых инструментов. Вместо предложенных Конституцией нововведений (европейский закон, европейский регламент и др.) сохраняются традиционные в рамках "первой опоры" регламенты, директивы и решения. Применяемые в "третьей опоре" рамочные решения, общие позиции, конвенции и пр. упраздняются. Существование различных правовых инструментов, регулирующих внутренние дела и юстицию, до сих пор обуславливалось институциональным "дуализмом" данной сферы - разделением её между "первой" и "третьей" опорами. Это обстоятельство, безусловно, тормозило формирование пространства свободы, безо-
1 См. подробнее: Энтин М.Л. Договор о реформе. "Современная Европа", 2007, № 4, С. 19-32.
2 The Treaty of Lisbon. Official Journal of the European Union 306/42, 17.12.2007, art. 61-69.
пасности и правосудия, унификация же правовых инструментов способна повысить эффективность законодательства и правоприменительной практики.
Большинство поправок, которые включены в Лиссабонский договор, взяты из текста Конституционного договора. Над текстом раздела Конституции, по-свящённого внутренним делам и юстиции, трудилась специальная рабочая группа. По существу, все её предложения были приняты. Некоторые уточнения были согласованы в мандате Межправительственной конференции, утверждённой главами государств и правительств 23 июня 2007 года, и впоследствии перенесены в текст Договора.
Попытка осуществить реформу задолго до подписания Лиссабонского договора, в сентябре 2006 года, была предпринята по инициативе председательствовавшей тогда Финляндии. Министрам внутренних дел и юстиции было предложено на основании "положения-перемычки" (ст. 42 действующего Договора о Европейском Союзе)1 принять решение о переходе на принцип голосования квалифицированным большинством по вопросам полицейского и уголовно-правового сотрудничества, ввести процедуру совместного принятия решений с участием Европарламента и усилить роль Суда. Иными словами, предполагалось провести реформу вне зависимости от итогов конституционного процесса. Однако, для того, чтобы избавиться от единогласия в Совете, потребовалось единогласное решение министров. Ряд стран - Чехия, Ирландия, Мальта, Польша и Кипр - выразили несогласие при обсуждении предложения. Решающее слово оставалось за Германией, которая в итоге выступила против не столько самого принципа, сколько тактики его осуществления: зачем спешить, если есть надежда провести необходимые изменения в рамках нового Договора, который находился в то время в стадии разработки. Таким образом, замысел Финляндии не удался, однако был создан прецедент: попытка осуществить институциональную реформу ЕС частями, на основе действующих договорных рамок.
Совершенствование процесса принятия решений
В Лиссабонском договоре представлена усовершенствованная процедура принятия решений, которая должна способствовать эффективности, чёткости и прозрачности законодательного процесса. Совместное принятие решений (законодательная инициатива, исходящая от Комиссии, голосование квалифицированным большинством в Совете, полноправное участие Европарламента) в рассматриваемой нами области становится стандартной законодательной процедурой. В настоящее время, как уже отмечалось выше, данный механизм задействован лишь в сфере иммиграционной политики, охраны границ, предос-
1 "Перемычка" ("bridging" или "passarelle" clause) позволяет применить процедуру совместного принятия решений и голосование квалифицированным большинством (коммунитарный метод) в порядке исключения в той сфере, где обычно вопросы решаются путем единогласия и процедурой консультации Совета и Европарламента.
тавления убежища, судебного сотрудничества в области гражданского права. По новому Договору такой порядок распространяется на:
- полицейское сотрудничество и сотрудничество в сфере уголовного права;
- легальную иммиграцию и интеграцию лиц из стран, не входящих в Евросоюз;
- порядок определения визовых требований для иностранцев и правил единого формата виз.
Однако наличие единых правовых и институциональных рамок не означает, что процедура принятия решений будет совершенно идентичной, она может различаться в отдельных сферах. В этом был основной смысл доклада рабочей группы Конвента: реформа процедуры принятия решений предполагает комбинацию элементов коммунитарного метода с механизмами, которые делают возможным усиление координации сотрудничества государств-членов и соответствующих ведомств в рамках Евросоюза1. В результате, раздел IV насчитывает десять направлений политики внутренних дел и юстиции, в которых действует стандартная законодательная процедура. Но всё же остаётся несколько сфер, где сохраняется единогласие (консенсус) и консультации с Европарламентом. Это область семейного права, регулирующая трансграничные случаи; учреждение Европейской прокуратуры и распространение её полномочий на ряд тяжких видов преступлений; оперативное взаимодействие национальных правоохранительных ведомств и установление правил, согласно которым они могут работать на территории других государств ЕС; определение дополнительного перечня видов тяжких преступлений, по которым могут быть введены стандартные определения признаков уголовного действия.
Пространство свободы, безопасности и правосудия, в соответствии с принципом субсидиарности, становится целиком сферой смешанной компетенции (ст. 2с ДФЕС), где государства-члены определяют свою политику лишь в тех сферах, на которые не распространяются полномочия Евросоюза. Государствам ЕС, к примеру, будет труднее осуществлять собственные программы по борьбе с нелегальной иммиграцией, если они не согласуются с действиями, предпринятыми на наднациональном уровне. В свою очередь, Евросоюз обязан проявлять уважение к таким существенным функциям государств-членов, как поддержка правопорядка и обеспечение внутренней безопасности, - они остаются исключительной сферой национальной компетенции. Таким образом, вмешательство наднациональных институтов во внутренние дела страны по-прежнему не допускается, в то время как поощряется межправительственное взаимодействие, в том числе группы государств ЕС, наподобие Прюмского договора2. Государст-
1 The European Convention. The Secretariat/ Final report of Working Group X "Freedom, Security and Justice". Brussels, 2 December, 2002. WG X 14.
2 Прюмский договор (Шенген III), предусматривающий более тесное сотрудничество в сфере борьбы с терроризмом, нелегальной иммиграцией и трансграничной преступностью, был подписан в 2005 году семью государствами-членами ЕС (Бельгией, Испанией, Германией, Францией, Люксембургом, Нидерландами и Австрией). С тех пор
ва-члены могут сотрудничать по тому или иному вопросу и координировать деятельность компетентных ведомств, отвечающих за обеспечение внутренней безопасности. Лиссабонский договор создаёт условия для новой формы межправительственного сотрудничества - агентств национальной безопасности1 .
Квалифицированным большинством теперь будут решаться все вопросы иммиграционной политики - легальная иммиграция до сих пор оставалась последним оплотом единогласия. Соответственно в Договоре появляются положения о постепенном учреждении "интегрированной (совместной) охраны границ", а также "общей политики предоставления политического убежища", подразумевающей формирование "общей системы предоставления убежища", "унифицированный статус политического убежища и временной защиты" (ст. 63). Переход от "общих минимальных стандартов" в сфере политического убежища к "общей системе" является новым качеством иммиграционной политики в данной области. Этот шаг был вполне ожидаемым, он предусмотрен Гаагской программой развития пространства свободы, безопасности и правосудия, в соответствии с которой "общая система" убежища должна начать функционировать с 2010 года. Таким образом, как и предполагалось, политическое убежище становится самой "коммунитаризованной" областью иммиграционной политики. Общей будет также иммиграционная политика в целом (ст. 63 а ДФЕС), причём коммунитаризация касается не только тех областей, где Евросоюз и так был достаточно активен - борьба с нелегальной иммиграцией и заключение международных соглашений о реадмиссии, - "общей" считается отныне и политика по регулированию легальной иммиграции, включая интеграцию иммигрантов. Интересно отметить, что именно к сфере общей иммиграционной политики будет применяться принцип солидарности государств ЕС, прежде всего в аспектах справедливого распределения материальной и финансовой ответственности за охрану внешней границы и регулирования потоков беженцев. Однако, несмотря на новый "коммунитарный" метод принятия решений, о какой-либо гармонизации законодательств и практик государств-членов по интеграции легальных иммигрантов речи не идёт, так что по существу Договор не создаёт основы для заявленной "общей" политики. В ведении государств-членов остаётся определение каналов легальной иммиграции: установление квот и регулирование числа занятых на национальных рынках труда.
В сфере судебного сотрудничества по гражданским делам совместная процедура принятия решений и голосование квалифицированным большинством, так же, как и в иммиграционной политике, уже применяются. В Лиссабонском договоре оговариваются исключения в вопросах судебного сотрудничества по семейным делам трансграничного характера - единогласие и процедура консультаций, которая применялась в этом случае и ранее, остаются в силе (ст. 65
девять других государств ЕС (Финляндия, Италия, Португалия, Словакия, Словения, Швеция, Болгария, Румыния и Греция) объявили о своём намерении присоединиться к документу. В 2007 году Прюмский договор был инкорпорирован в право ЕС.
1 EU: Cementing the European state Statewatch Bulletin; vol. 17, No 3/4, October 2007.
ДФЕС), однако Совет вправе распространить стандартную процедуру совместного принятия решений на отдельные случаи сотрудничества по семейному праву.
Данное положение-"перемычка" уже применялось и ранее к вопросам легальной иммиграции, однако институты ЕС долго не решались распространить его применение на семейное право ввиду чувствительности данного вопроса для отдельных стран (имелись в виду в основном гомосексуальные браки). В соответствии с Лиссабонским договором, "перемычка" работает лишь с согласия всех национальных парламентов. Достаточно возражения одного из них - и совместная процедура принятия решений отменяется1 . Единогласие в Совете и консультации Европарламента сохраняются также относительно положений о выдаче паспортов гражданам ЕС, удостоверений личности, видов на жительство и других подобных документов.
Распространение голосования квалифицированным большинством на новые сферы пространства внутренней безопасности, несомненно, стало результатом поступательного движения Евросоюза к формированию всё более тесного и скоординированного взаимодействия государств-членов. Эффективность принятия решений, таким образом, может значительно повыситься, так как уменьшается опасность затягивания, возникновения тупиковых ситуаций и вынужденных компромиссов по вопросам с наименьшим общим знаменателем, когда Совет принимает предложение, настолько выхолощенное, что в нём почти ничего не остаётся от оригинальной интересной инициативы. Поэтому нововведение Лиссабонского договора вполне ожидаемо и объяснимо. Однако возникают вопросы об абсолютной целесообразности данного решения в настоящее время. Разница в концепциях систем национального права и традициях достаточно велика. В то же время квалифицированным большинством будут приниматься такие важные и чувствительные для государств-членов решения, как установление минимального стандарта квалификации уголовного действия при тяжких преступлениях; правила функционирования и полномочий правоохранительных ведомств Европола и Евроюста; способы и методы сбора, хранения, анализа и обмена важной информацией. Получается, что на одной чаше весов общая эффективность функционирования Совета, а на другой - трудности финансового, административного, а также и морального характера, с которыми столкнутся государства-члены, остающиеся в меньшинстве и вынужденные принимать радикальные изменения, способные сломать национальные правоохранительные системы. Цена, которую им придётся платить за общую эффективность сотрудничества, неодинакова. Взять к примеру большие отличия в режимах хранения и употребления наркотиков, условий въезда и пребывания в стране иностранцев, интеграции легальных иммигрантов. Опасения относительно негативных последствий таких нововведений, которые высказывали в ходе обсуждения Лиссабонского договора государства-члены, прежде всего Германия, выглядят обоснованными.
1 См. подробнее: Monar J. "Governance in the Justice and Home Affairs domain: from 'softer' to 'harder' modes?", Université Robert Schuman de Strasbourg, 5 May 2007.
Поэтому в вопросах полицейского уголовно-правового сотрудничества Комиссия будет делить право на законодательную инициативу с государствами-членами (необходима 1/4 от их количества) (ст. 61i ДФЕС)1. Это разумный компромисс, сохраняющий возможность законодательной инициативы государств-членов (за последние годы они выдвинули ряд довольно удачных предложений) и в то же время препятствующий выдвижению проектов законодательных актов, которые представляют узконациональный интерес лишь для ограниченного числа стран Евросоюза.
Новые стимулы полицейского сотрудничества
В Лиссабонском договоре содержится ряд новых положений касательно Европейского полицейского ведомства. Европол наделяется координационными функциями, кроме того, к его задачам по информационной поддержке деятельности государств-членов прибавляется "организация и реализация" расследований и оперативных действий, осуществляемых совместно с государствами-членами (ст. 69G). Можно ли считать это нововведение серьёзным шагом к приданию Европолу оперативной роли? Ряд исследователей полагают, что это лишь видимость такого шага2. Многим государствам-членам потребуется существенно менять национальное законодательство, для того чтобы офицеры Евро-пола могли участвовать в криминальных расследованиях. Поэтому новый Договор вводит ограничения оперативных возможностей Европола, оставляя "принудительные меры" национальным полицейским ведомствам. И всё же Европол сможет участвовать в оперативных действиях, но лишь с согласия национальных властей. Таким образом, как и в других частях Лиссабонского договора, налицо попытка уравновесить новые полномочия Европола и функции национальных государств. То же самое можно сказать и о разработке законодательства, дающего возможность национальным полицейским ведомствам осуществлять свою деятельность на территории остальных государств ЕС (ст. 69H ДФЕС). Эта проблема уже несколько лет находится в центре горячих дебатов. С вступлением в силу Лиссабонского договора лёд наконец тронется. Однако в Договоре содержится положение о необходимости единогласного решения Совета по данному вопросу. В целом же Европейское полицейское ведомство становится агентством Евросоюза. Отныне решения, касающиеся его деятельности, будут приниматься в основном квалифицированным большинством в Совете.
Одно из самых заметных нововведений Лиссабонского договора - учреждение Европейской прокуратуры внутри Евроюста по решению Совета. Соответ-
1 В настоящее время Комиссии достаточно разделить законодательную инициативу с одним из государств-членов.
2 См. например, Monar J. A 'New Area of Freedom, Security and Justice' for the Enlarged EU? The Results of the European Convention. //The Area of Freedom, Security and Justice in the Enlarged Europe/ Ed. by Henderson K., New York, Palgrave, Macmillan, 2005. P. 120-121.
ствующие предложения содержались в Конституционном договоре, были включены в мандат Межправительственной конференции, а затем и в Лиссабонский договор (ст. 69 Е). По Договору Прокуратура представляет собой правовую структуру с прямыми правоприменительными полномочиями, которая будет осуществлять расследования и судебное преследование и привлекать к суду по обвинению в преступлениях против финансовых интересов Евросоюза. В этом качестве она будет исполнять функции прокурора в соответствующих судебных инстанциях национальных государств.
Сам по себе термин "преступления против финансовых интересов Союза" достаточно широк. Кроме того, Европейская прокуратура по единогласному решению Совета сможет распространить свои полномочия на "тяжкие трансграничные преступления". Имея такие возможности, она становится новым значимым участником процесса сотрудничества по уголовным делам в ЕС. Правда, правомерность включения положений о Европейской прокуратуре вызывает ряд сомнений. Так, Л. Де Мота, председатель Коллегии Евроюста, считает, что более эффективным было бы использование имеющихся возможностей Евроюста, а не добавление новых ведомств к уже работающим - это не решает проблемы отсутствия энтузиазма у государств-членов при исполнения решений Евроюста1. Справедливое замечание Де Мота может быть адресовано и ко всем новеллам Лиссабонского договора в области пространства свободы, безопасности и правосудия. История его формирования и развития показывает, что существует разрыв между введением новых инициатив в законодательстве, с одной стороны, и их имплементацией, особенно на уровне государств-членов - с другой. С вступлением в силу нового Договора этот разрыв может увеличиться, и сомнения в эффективности его отдельных положений вполне понятны.
Тем не менее, в соответствии со статьей 207 Лиссабонского договора, появляется ещё одна новая структура в связи с соединением всех положений, касающихся пространства свободы, безопасности и правосудия в одном разделе Договора. Функции "Комитета 36-ой статьи", осуществлявшего ранее подготовку решений в сфере полицейского сотрудничества и правового сотрудничества в уголовной сфере для Совета переходят к КОРЕПЕРу (Комитету постоянных представителей государств-членов). В его рамках учреждается постоянный Комитет внутренней безопасности для обеспечения и укрепления оперативного сотрудничества и координации действий компетентных органов государств-членов (КОЗИ)2. Европарламент и национальные парламенты будут лишь получать информацию о текущей деятельности КОЗИ, о более существенном контроле речь не идёт. Ст. 6Ш Договора оставляет открытым вопрос о потенциальных возможностях Комитета: он может функционировать лишь как консультативный орган, а может стать структурой высокого ранга, в работу которой будут вовлечены различные ведомства и агентства ЕС.
1 European criminal justice under the Lisbon Treaty. Trier, 13 February 2008 (http://www.era.int/web/en/html/nodes_main/4_1649_459/4_2153_462/5_1625_6358.htm).
2 Standing Committee on operational cooperation on internal security (COSI).
Возможности контроля правоохранительных ведомств
До сегодняшнего дня полномочия Суда ЕС в вопросах пространства свободы, безопасности и правосудия были серьёзно ограничены. К примеру, Суд не обладает компетенцией в рассмотрении вопросов уголовно-правового сотрудничества и взаимодействия полицейских ведомств. В статье 35 Договора о ЕС содержится огромное количество исключений в этой сфере, так же, как и в вопросах внутренних дел и юстиции, функционирующих в рамках "первой опоры" (визовая и иммиграционная политика, предоставление политического убежища и др.).
В новой институциональной структуре, которая вводится Лиссабонским договором, Суд ЕС получает широкие полномочия в толковании нормативных актов, которые одобрены институтами ЕС в любой области пространства свободы, безопасности и правосудия. Ограничения касаются лишь возможностей Суда рассматривать пропорциональность и правомерность мероприятий, которые проводят национальные полицейские ведомства в рамках поддержания безопасности и правопорядка в пределах того или иного государства ЕС. Однако нынешние ограничения полномочий Суда в вопросах "третьей опоры" сохраняются в течение пяти лет после вступления в силу Лиссабонского договора, за исключением тех дел, решения по которым были приняты во время этого переходного периода. По его истечении остаются ограничения для Великобритании, Дании и Ирландии - они могут избежать вмешательства Суда по тому или иному вопросу, просто объявив о своём "opt-out" - отказе участвовать в принятии решения1. Всё же, даже при наличии ограничений, в целом судебный контроль над сотрудничеством в рассматриваемой области заметно повышается.
Кроме того, значительно усилена роль Европейского парламента и национальных парламентов в сфере внутренних дел и юстиции. Как уже отмечалось, общим правилом станет процедура совместного принятия решений, в соответствии с которой Европарламент является полноправным участником законодательного процесса. До сих пор он был очень слабо вовлечён в процесс принятия решений по вопросам "третьей опоры". По Лиссабонскому договору полномочия Европарламента в сфере полицейского и уголовно-правового сотрудничества расширятся, следовательно, процедура принятия решений станет более прозрачной. Кроме того, новый Договор предполагает фактическое вовлечение национальных парламентов в законодательный процесс. В соответствии со ст. 61 В ДФЕС национальные парламенты дают оценку тому, как соблюдаются принципы субсидиарности и пропорциональности в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, как происходит имплементация законодательных актов, как работают Европол, Евроюст и Постоянный комитет внутренней безопасности. Национальный парламент может объявить, что в направленном на рассмотрение законопроекте, подготовленном Комиссией, принцип субсиди-арности нарушен, и Комиссия в этом случае вынуждена будет принять во вни-
1 Peers S. EU Reform Treaty: Analysis 1: Version 3: JHA provisions. Statewatch analysis, 22 October 2007, P. 2.
мание мнение депутатов. Подобная новелла может иметь двоякие последствия. Безусловно, контроль над процедурой принятия решений повышается, но, с другой стороны, законодательный процесс может надолго затянуться. Усиление роли национальных парламентов может быть полезным, если они справятся с новыми функциями.
"Экстренное торможение"
Процедура совместного принятия решений впервые в истории Евросоюза будет применена к сотрудничеству полицейских и судебных ведомств в уголовной сфере, однако с некоторыми важными оговорками. Поскольку много вопросов правового сотрудничества по уголовным делам традиционно очень чувствительны для национального суверенитета, в Лиссабонском договоре вводится специфический механизм "экстренного торможения", ранее предложенный Амстердамским договором для внешней политики и безопасности. Он может быть задействован в том случае, если какое-либо из государств-членов сочтёт, что выдвинутый законопроект в уголовной сфере может нанести ущерб основам национального права. Любое государство может "нажать на тормоз", то есть потребовать, чтобы проект был направлен в Европейский Совет, а процедура совместного принятия решений приостановлена (ст. 69В ДФЕС). При этом Лиссабонский договор исключает возможность для Европейского Совета запросить новый вариант законопроекта у Комиссии или государств-членов, его выдвинувших, хотя такое предложение обсуждалось. В новом Договоре получили также дальнейшее развития положения о "продвинутом сотрудничестве". По крайней мере треть государств-членов, желающих воспользоваться возможностями "продвинутого сотрудничества", могут продвигаться к более тесному взаимодействию более быстрыми темпами, чем все остальные. В случае, если запущен механизм "экстренного торможения" и Европейский Совет не в состоянии за четыре месяца найти решение по вопросу, вызвавшему разногласия, "продвинутой" группе государств достаточно будет всего лишь известить Ев-ропарламент, Совет и Комиссию о намерении установить сотрудничество на базе первоначального проекта законодательного акта, послужившего основанием для приостановки обычной процедуры совместного принятия решения.
Процедура "экстренного торможения" как классический случай интеграции с меняющейся геометрией вызывает некоторые сомнения. Исследователи Центра европейской политики С. Каррера и Ф. Гейер предвидят развитие следующего гипотетического сценария.
Группа из семи государств (т. е. требуемая четверть от общего количества стран ЕС) инициирует предложение о введении обязательных минимальных стандартов в какой-либо из сфер правового сотрудничества по уголовным делам, будучи при этом уверена, что этот законопроект никогда не наберёт требуемого большинства голосов в Совете. Предположим, что Комиссия также работает над данными или похожими предложениями, стремясь заручиться согласованной поддержкой всех государств-членов. Однако общего консенсуса дос-
тигнуть не удаётся, и Комиссия не выдвигает собственного проекта, который мог бы быть рассмотрен совместно с предложением "продвинутой" группы государств. Тогда законопроект группы попадает на рассмотрение в Совет и, как и следовало ожидать, включается механизм "экстренного торможения", для чего достаточно желания всего лишь одного государства-члена, который посчитает, что проект посягает на его национальные интересы. Стандартная процедура принятия решений приостановлена. Предложение отправляется в Европейский Совет, если в течение четырёх месяцев решение не найдено, ведь главы государств и правительств не имеют полномочий запросить новый, более взвешенный проект у инициативной группы. Именно такой ход событий устраивает группу из семи государств. За это время они успевают склонить на свою сторону ещё два государства-члена - и минимальное число участников "продвинутого сотрудничества" собрано! Единственное, что им остаётся сделать, это известить Европарламент, Совет и Комиссию о своем намерении, и нет никаких сомнений, что разрешение будет получено. Таким образом, 1/4 стран ЕС удаётся провести изначально безнадёжное, несбалансированное предложение, которое вполне может не отвечать национальным интересам других государств-членов, причём единственным обязательным для них действием является всего лишь уведомление о собственных намерениях1 .
Нет необходимости анализировать, каким образом механизм "экстренного торможения" вкупе с "продвинутым сотрудничеством" способен усилить фрагментацию и дифференциацию в расширенном Европейском Союзе, хотя и в отдельной узкой сфере полицейского и правового сотрудничества по уголовным делам. Последствия такого нововведения очевидны и неоднозначны. С одной стороны, группа "продвинутых" государств сможет пойти быстрее по пути углубления интеграции, ожидая, что в дальнейшем идея учреждения минимальных стандартов в той или иной сфере законодательства в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия найдёт понимание и у других стран ЕС. По-видимому, это лучше, чем блокирование смелых предложений в Совете при сохранении принципа единогласия при голосовании. В то же время С. Каррера и Ф. Гейер справедливо указывают на существующее "одностороннее" понимание принципа "продвинутого сотрудничества": группа государств продвигается вперёд быстрее других, остальные догоняют её со временем ("разноскоростная гибкая интеграция"). При этом следует принять во внимание и вариант, что другая группа государств тоже может продвигаться, но в противоположном направлении.
Таким образом, сравнительная лёгкость, с которой "продвинутая" группа сможет реализовать свои проекты, довольно опасна в том смысле, что спровоцирует появление множества "групп по интересам" внутри Евросоюза и ослабит таким образом генеральную линию углубления интеграции, о чём в своё
1 Carrera S., Geyer F. The Reform Treaty and Justice and Home Affairs. Implications for the common Area of Freedom, Security and Justice. CEPS Policy brief, N 141, August 2007, P. 5-6.
время предупреждал Жак Делор. Правда, до сих пор примеров реального применения гибкой процедуры "продвинутого сотрудничества" в "третьей опоре" не наблюдалось, хотя, в соответствии с положениями Амстердамского и Ницц-кого договоров, государства-члены могли ею воспользоваться. И всё же надежда на лояльность государств-членов и отсутствие в принципе желания организовать группу и выступить с продвинутой инициативой довольно призрачна. Если постоянно нажимать на "стоп-кран", в поезде далеко не уедешь.
Интересно отметить, что предложение об "экстренном торможении" изначально не присутствовало в проекте реформы пространства свободы, безопасности и правосудия1. В ходе подготовки текста Конституции, а затем Лиссабонского договора оно стало своего рода компенсацией за отмену единогласия при голосовании в Совете. Й. Монар, однако, считает, что "экстренное торможение" может стать ещё худшей проблемой, чем сохранение принципа единогласия, так как нарушает существующую взаимосвязь Комиссии, Совета и Европарла-мента в процессе принятия решений. Любое государство получает возможность прервать законодательную процедуру, участником принятия решений становится и Европейский Совет - институт, не наделённый по Договору законодательными функциями2.
К общим ограничениям процесса принятия решений добавляется и позиция ряда государств Евросоюза, зафиксированная в отдельном Протоколе, присоединённом к Лиссабонскому договору. Великобритания, Ирландия и Дания получают возможность участия (opt-in) или неучастия (opt-out) в общей политике ЕС относительно пространства свободы, безопасности и правосудия, то есть всех положений IV раздела ДФЕС. Они сами будут определять, в каких случаях будут участвовать в общей политике, а когда откажутся (пример "выборочной интеграции" a la carte). Однако они могут это сделать лишь на условиях, установленных Советом и Комиссией (которые будут стремиться максимально усилить степень участия стран в политике и скоординированность их действий с остальными государствами-членами). Великобритания имеет право участвовать в принятии решений на начальной стадии законодательного процесса, а в конце его заявить об отказе от участия. В результате нововведений Лиссабонского договора Великобритания, Ирландия и Дания сохранят свои традиционные права не участвовать в общей иммиграционной политике ЕС, предоставлении политического убежища и пограничного контроля; кроме того, они смогут выборочно присоединяться к отдельным инициативам в сфере полицейского сотрудничества и судебного сотрудничества в уголовных делах3. Возможности стран-"неучастниц" также ограничены: они не смогут пользоваться своими правами исключения из той или иной сферы пространства свободы, безопасности и правосудия дольше
1 The European Convention. The Secretariat. Final report of Working Group X "Freedom,
Security and Justice" Brussels, 2 December 2002 WG X 14.
2Monar J. Op.cit. P. 113.
3 Steve Peers S. EU Reform Treaty Analysis no. 4: British and Irish opt-outs from EU Justice and Home Affairs (JHA) law. Statewatch analysis, 16 August 2007.
пяти лет переходного периода, после чего вынуждены будут признать новые полномочия Комиссии, Парламента или Суда. Кроме того, Дания, как и прежде, не сможет уклониться от мероприятий в сфере визовой политики.
Позиции стран-"неучастниц" повлияют и на характер мероприятий по борьбе с финансированием терроризма. Положения о финансовых санкциях - замораживании счетов юридических и физических лиц, подозреваемых в связях с терроризмом (включённых в списки террористических организаций) - перемещаются из раздела Договора о ЕС, касающегося свободы передвижения капиталов, в раздел IV ДФЕС о пространстве свободы, безопасности и правосудия (ст. 61Н). Это обстоятельство можно было бы приветствовать: учреждение чёткой правовой базы для данного антитеррористического действия могло бы уменьшить количество обращений в Суд ЕС по этому поводу. Однако существуют опасения о возможных последствиях такого шага. Исключения в сфере внутренних дел и юстиции, которые вводятся Лиссабонским договором для Великобритании и Ирландии, вполне способны снизить эффект новых положений по замораживанию средств. До сих пор они были обязательными для всех государств-членов, так как положения о свободе движения капиталов не допускали никаких исключений1.
* * *
Подводя итоги реформы внутренних дел и юстиции по Лиссабонскому договору, можно констатировать: через пять лет после вступления Договора в силу данная сфера политики ЕС будет в основном функционировать как "обычный европейский бизнес". В большинстве вопросов пространства свободы, безопасности и правосудия решения будут приниматься квалифицированным большинством голосов. Однако сохраняются и определённые ограничения. Насколько серьёзны они для дальнейшего функционирования пространства? Ведущие европейские эксперты настроены скептически: множество возможностей для государств-членов уклониться от участия в общей политике способны привести к "мозаичности" пространства, а не к его однородности2. Но на сложившуюся ситуацию можно взглянуть и с другой стороны: ограничения были введены не случайно, а в результате тщательно выверенного компромисса между необходимостью адекватно отвечать на общие вызовы внутренней безопасности и традиционно глубокими различиями в уголовном законодательстве и практике государств-членов. Пространство свободы, безопасности и правосудия изначально и не планировалось как единое гармонизированное пространство. Скорее речь шла о тесном взаимодействии стран ЕС при координации их действий наднациональными институтами. Поэтому отмена "третьей опоры", безусловно, требовала некоей компенсации в виде оговорок и ограничений полномочий институтов ЕС. Полная и безоговорочная "коммунитаризация" внут-
1 Carrera S., Geyer F., Op. cit, P. 4.
2 Carrera S., Geyer F., Op. cit, P. 6.
ренних дел и юстиции - во всяком случае, на сегодняшний момент - могла бы лишь развалить пространство внутренней безопасности, парализовать совместную деятельность агентств и ведомств Евросоюза, его институтов и государств-членов. Поэтому задачей рабочей группы Конвента как раз и был поиск сложного и тонкого механизма, уравновешивающего наднациональные и национальные начала формирования пространства. В целом группа выполнила свою задачу. Предложения, разработанные ею, в основном вошли в текст Лиссабонского договора (в ходе МПК был добавлен лишь "механизм экстренного торможения"). Пространство свободы, безопасности и правосудия можно уверенно назвать сферой политики ЕС, где вес наднациональной составляющей постепенно растёт, хотя рост этот связан с серьёзными противоречиями и трудностями. Реформа внутренних дел и юстиции настолько существенна, что создаёт основу и стимул для дальнейшего развития пространства как крупного политического проекта Европейского Союза.
После референдума в Ирландии проект опять забуксовал. Тем не менее, Ж. Барро, курирующий пространство свободы, безопасности и правосудия в Комиссии, заявил, что реформа лишь откладывается, но не отменяется. Большинство изменений в процедуре принятия решений, предложенных Лиссабонским договором, невозможно принять на основе действующего Договора. Нельзя перейти к голосованию квалифицированным большинством и процедуре совместного принятия решений, если Договор не позволяет сделать этого. Это касается большинства изменений, но не всех, и единственным исключением является сфера внутренних дел и юстиции, которую можно реформировать до вступления в силу Лиссабонского договора. Однако, действующие правила требуют единогласного одобрения реформы в Совете, а что касается полицейского и уголовно-правового сотрудничества - ещё и ратификации всеми государствами-членами. Таким образом, Евросоюзу предстоит вернуться к идее использования "статьи-перемычки", что уже предлагала сделать Финляндия в 2006 году.
Какое бы решение ни было принято, реформа пространства свободы, безопасности и правосудия - дело времени. Она серьёзно продумана, сбалансирована и, самое главное, отвечает объективным потребностям ЕС. В то же время внутренние дела и юстиция - это именно та область взаимодействия граждан и институтов ЕС, где требуется высокая степень доверия, а доверие это утеряно. Государства-члены демонстрируют значительно меньше энтузиазма и больше скептицизма в отношении углубления полицейского и судебного сотрудничества, чем это было до расширения Евросоюза. Поэтому провести частичную реформу в отдельно взятой сфере будет трудно, это задача неразрывно связана с перспективой развития Европейского Союза в целом.
