CC BY
271
УДК 342.7 - 053.2/ 6 UDC 342.7 - 053.2/ 6
А.Д. ДОДОНОВА A.D. DODONOVA
аспирант кафедры конституционного и муниципаль- postgraduate student of the department of the constitutional
ного права Российской академии народного хозяйства и and municipal law at the Russian Presidential Academy of
государственной службы при Президенте Российской National Economyand, PublicAdministration
Федерации E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]
СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
INSTITUTE FORMATION THE REPRESENTATIVE BY THE RIGHTS OF THE CHILD IN THE FOREIGN STATES
В статье рассматривается становление института Уполномоченного по правам ребенка в зарубежных государствах, деятельность которого направлена на защиту прав, свобод и законных интересов детей. Анализируются формы института детского омбудсмена. На основе зарубежного опыта совершенствуется конституционно-правовой механизм обеспечения деятельности института Уполномоченного по правам ребенка в современной России.
Ключевые слова: институт Уполномоченного по правам ребенка, детский омбудсмен, конституционно-правовое обеспечение прав, свобод и законных интересов.
The article discussesthe establishmentof the Commissioner/or Children's Rightsin foreign countries, an activity whichaims to protect therights, freedoms and legitimateinterests of the children. Analysis of the formsof the institute «children's ombudsman.».On the basisof international experienceimprovedconstitutional and legalmechanism to ensurethe activitiesof the Ombudsmanfor Children's Rightsin modernRussia
Keywords: Institute of the Ombudsmanfor Children, "children's ombudsman" constitutionaland legal frameworkof rights, freedoms and legitimate interests.
В мировой практике институт Уполномоченного по правам ребенка является сравнительно новым институтом. Деятельность института Уполномоченного по правам ребенка направлена на защиту прав, свобод и законных интересов детей.
Так, первый пост появился в Норвегии после многолетней дискуссии, начавшейся еще в 60-е годы XX века[См.: 1, с. 29-31].
Норвежский Барнеомбудет (ВагпеотЬМе1) является независимым защитником прав, свобод и законных интересов детей в возрасте до 17 лет. Срок полномочий исчисляется 4 годами и может быть продлен не более чем на один срок подряд. Уполномоченный по правам ребенка в Норвегии сам определяет методы своей деятельности и первоочередные задачи, имеет гарантированный доступ ко всем документам, имеющимся в распоряжении властей, а также институтов, занимающихся правами, свободами и законными интересами детей; он также самостоятельно решает, какие вопросы входят в его компетенцию и какие средства при их разрешении он использует. Администрация Уполномоченного по правам ребенка в Норвегии подчинена Министерству по делам детей и семьи. Оно определяет бюджет Администрации, который впоследствии утверждается норвежским парламентом. При Администрации Уполномоченного по правам ребенка функционирует группа экспертов, составляющая
постоянно действующий Консультативный комитет Уполномоченного по правам ребенка . Норвежский ом-будсмен по правам ребенка стал образцом защитника прав, свобод и законных интересов ребенка. Этот образец был воспринят в других государствах, хотя модели деятельности Уполномоченного по правам ребенка довольно разнообразны.
По нашему мнению, Уполномоченный по правам ребенка - это первый шаг в деле создания реально действующего международного механизма защиты прав, свобод и законных интересов детей. В настоящее время институты омбудсмена по защите прав ребенка созданы и эффективно действуют в ряде стран Европы, Латинской Америки, Канаде и других. Актуальность функций детского комиссара для большего числа людей предопределяет и одновременно предопределяется соотношением результатов воздействия государства на общественную жизнь и воздействия общества на государство [См.: 2, с. 4].
Стоит подчеркнуть тот факт, что исследования деятельности детского омбудсмена в различных государствах, изучение научной и специальной литературы позволяет выделить основные формы его деятельности: «парламентский омбудсмен» - формируется на основании закона и осуществляет свою деятельность в непосредственном контакте с парламентом. Такая форма характерна для следующих стран: Швеция, Норвегия,
© А. Д. Додонова © A.D. Dodonova
12.00.00 - ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 12.00.00 - 8С1БМБ ОБ ЬЛШ
Исландия, Перу, Великобритания, Люксембург и др.
По этому поводу Л.В. Кузнецова в своей статье «Международный опыт создания и развития независимого механизма соблюдения и защиты прав детей» анализирует особенности деятельности омбудсменов в некоторых государствах. Она справедливо полагает, что в международной практике наибольшее распространение получил парламентский омбудсмен, которого называют классическим. Он осуществляет свою деятельность под патронажем парламента, что позволяет ему быть независимым от исполнительной власти, в отношении которой омбудсмены по правам ребенка осуществляют контрольные и инспектирующие функции. Связь с парламентом, перед которым они отчитываются, обеспечивают им необходимые статус и финансирование.
Следующей основной формой деятельности детского омбудсмена является исполнительный омбуд-смен. Он создается решением исполнительной власти. Это характерно для Франции, Италии и др.
Что касается общественного омбудсмена, он формируется по инициативе неправительственных объединений. Отличительной особенностью данного омбудсмена является полная независимость от государственных структур, но возможности значительно сужены в связи с ограничением доступа к документации государственных органов и учреждений. Данный тип характерен для Израиля. И смешанная форма - это наличие в государстве нескольких форм омбудсмена одновременно (Швеция)[См.:3, с. 14].
Думается, что в различных странах содержание работы детского омбудсмена существенно отличается. Это зависит от ряда условий: национальных, экономических, политических, социальных и других.
Рассмотрим на примере отдельных стран. Так, в Австралии в 1989 году было создано Агенство поддержки ребенка (ChildSupportAgency). Оно подчиняется Министерству семьи и коммунальных вопросов. В Австрии Бюро по делам ребенка функционирует с 1989 года, но помимо центрального Бюро в Вене, подобное бюро действует в каждом регионе. В Финляндии функции Уполномоченного по правам ребенка с 1981 года выполняет специальная неправительственная организация. В Испании и Гватемале при администрации Уполномоченного по правам ребенка работают секции по правам ребенка. В Канаде действуют региональные бюро уполномоченных по правам человека, в бюро некоторых провинций существуют секции уполномоченных по правам ребенка (например, в Квебеке с 1979 года). В Коста-Рике с 1987 года действует Защитник Детей при Министерстве Справедливости и Милосердия; на практике таким Защитником является один из вице- министров юстиции. В Германии в Бундестаге с 1988 года работает парламентская Комиссия по правам детей. В Новой Зеландии в 1989 году под влиянием норвежской модели создано Бюро Комиссара по правам детей. Норвежская модель стала образцом также для Швеции, которая в 1992 году сформировала институт омбудсмена по правам детей[См.:4, с. 475-520].
Необходимо отметить, что в некоторых странах Уполномоченные по правам ребенка обладают более узкой компетенцией. Например, в Финляндии омбуд-смен выступает исключительно в качестве защитника по индивидуальным жалобам, подаваемым либо самими детьми, либо от их имени. В Норвегии уполномоченный по правам ребенка наряду с защитой интересов отдельных детей представляет интересы норвежских детей в целом. Шведский омбудсмен не обладает полномочиями по рассмотрению конкретных дел и работает по упрочению и расширению прав, свобод и законных интересов всех детей.
Думается, что институт Уполномоченного по правам ребенка дублирует другие уже действующие структуры, защищающие права детей. Но почему-то есть уверенность, что закона и права никогда не бывает много, поэтому мы завершаем предисловие словами первого Уполномоченного по гражданским правам Польши Евы Лентовски: «Одной законности могут служить много слуг - каждый так, как он способен, как он умеет и может - не мешая друг другу, уважая взаимно сферы деятельности друг друга и не перехватывая успехов друг друга, а взаимодействуя друг с другом в нахождении путей к достижению успехов»[См.:5, с. 56].
Необходимо отметить то обстоятельство, что опыт государств, создавших у себя институты уполномоченных по правам ребенка, наличие данных институтов является важным механизмом защиты прав, свобод и законных интересов детей, поскольку омбудсмены по правам ребенка являются независимыми органами, наделенными правом выступать от имени детей и одновременно сосредоточивающими свою деятельность исключительно на защите их интересов.
В своем исследовании Е. Кондратьева справедливо отмечает, что опыт функционирования института Уполномоченного по правам ребенка и принципы его деятельности имеют существенное значение для всех государств Центральной и Восточной Европы, экспериментирующих с идеей защитника прав ребенка, в том числе и для России[См.:6, с. 13].
Необходимо отметить, что согласно выводам Международного центра развития ребенка ЮНИСЕФ, чтобы эффективно осуществлять контроль за соблюдением прав, свобод и законных интересов ребенка и содействовать их защите, омбудсмен должен иметь возможность: во-первых, влиять на законодательство, на выработку политики и проведение ее в жизнь в целях более полного соблюдения прав, свобод и законных интересов детей, во-вторых, опротестовывать конкретные случаи нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, в третьих, проводить специальные исследования или содействовать их проведению и осуществлять разъяснительную работу для детального ознакомления общественности и официальных органов с правами, свободами и законными интересами ребенка.
Характер деятельности омбудсмена по делам детей и молодежи заключается главным образом в информировании общественности по вопросам соблюдения их прав и формировании общественного мнения.
Уполномоченный по правам ребенка должен представлять поправки к действующему законодательству, а также изменения в области проводимой политики, добиваясь, чтобы понимание интересов детей и соблюдение Конвенции о правах ребенка[7]стали неотъемлемыми условиями соответствующего законодательства.
Омбудсмен не обладает властными полномочиями, он не может отменить решение административно -го органа или должностного лица, не может кого-либо наказать. Авторитетность рекомендаций омбудсмена зиждется, с одной стороны, на его личном профессионализме, а с другой - на том, что за ним стоит такой орган, как парламент[См.:8, с. 8].
Задачи, стоящие перед детским омбудсменом, можно объединить в пять групп.
1. Сбор, анализ и обобщение информации о положении детей.
2. Подготовка докладов и аналитических материалов о положении детей и основных причинах нарушения их прав.
3. Пропагандистская работа, направляемая на распространение знаний Конвенции о правах ребенка (причем не только среди государств-участников).
4. Влияние на политику государства в интересах детей.
5. Реальная деятельность по разрешению жалоб детей и восстановлению их нарушенных прав.
Важнейшим условием деятельности детского ом-будсмена является его независимость, которая обеспечивает уполномоченному по правам ребенка:
1. возможность выражать свои взгляды по поводу влияния на положение детей проводимой государственными органами политики, не опасаясь санкций или вмешательства со стороны;
2. пользоваться доверием детей, для чего иметь возможность активно отстаивать их права с независимых позиций;
3. привлекать самих детей к участию в обеспечении их прав;
4. широко использовать средства массовой информации[См.: 9, с. 8].
Важно подчеркнуть, что главная роль детского ом-будсмена состоит в привлечении постоянного внимания к правам, свободам и законным интересам ребенка самых широких слоев общества и в первую очередь
го сударственно -властных структур.
Именно поэтому деятельность детского омбудсме-на должна способствовать тому, чтобы внимание общества было сфокусировано на проблемах обеспечения прав, свобод и законных интересов ребенка, в какой бы ситуации тот ни находился и к какой бы социальной группе ни принадлежал.
Таким образом, необходимо отметить, что важнейшая роль детского омбудсмена, отличающая его от других институтов, как раз и состоит в постоянном напоминании и государственной власти, и обществу об обязательствах, установленных Конвенцией о правах ребенка [10].
Таким образом, институт Уполномо-ченного по правам ребенка - это один из самых надежных механизмов, позволяющих эффективно воздействовать на соблюдение всеми органами власти прав и законных интересов детей.
Необходимо отметить, что Российская Федерация, ратифицировав Конвенцию о правах ребенка, начала движение в направлении исполнения ее главной задачи: приоритетного и наилучшего обеспечения прав и интересов ребенка в деятельности всех государственных, частных, административных, судебных и законодательных органов.
Высоко оценивая значение Конвенции о правах ребенка и роль государства в реализации ее положений, В.И. Абрамов правомерно констатирует: «Именно с этого времени - момента подписания Конвенции о правах ребенках [См.:11, с. 11] и ее ратификации в 1990 г. - в нашей стране намечается поворот национального самосознания к проблемам детей и начинает формироваться иная государственная политика в области защиты детства, ибо стало ясно, как много теряет общество, не заботясь о детях.
В этой связи, опираясь на международный опыт, в современной России был создан институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, главной задачей которого определялось конституционно-правовое обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов детей в Российской Федерации, предполагающее дальнейшее совершенствование конституционно-правового механизма обеспечения его деятельности с учетом отечественного и зарубежного опыта.
Библиографический список
1. Кондратьева Е. Уполномоченный по правам ребенка, М: 2009. С. 34.
2. АвтономовА.С. Юридические аспекты становления детского омбудсмена в России// Права ребенка. Институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: опыт, проблемы, теоритические модели, нормативно-правовая база. М., 2001. С.22.
3. Развитие института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: Пособие. М.: Государственный НИИ семьи и воспитания, 2007.С. 28.
4. Szymanczak J., Instytucja Rzecznika Praw Dzieckanaswiecie, Informacja 137, X 1993, BiuroStudiöw i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1993; Witkowski Z., Galster J., Gronowska B., Bien-Kacal^. A., Szyszkowski W. Prawokonstytucyjne. Torun, 2000. s.526-531.
5. Пишкова О., Александр Радевич. Защита детства: Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации / информационно-методическое издание. Ижевск: Ижевская городская общественная организация «Центр социальных и образовательных инициатив», 2003. С. 78.
6. Кондратьева Е. Уполномоченный по правам ребенка. М: 2009. С. 34.
12.00.00 - ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 12.00.00 - SCIENCE OF LAW
7. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990).
8. Автономов А.С. Правовое обеспечение института детского омбудсмана в современной России// Институт уполномоченного по правам ребенка в России/Сост.иобщ.ред.Г.В. Сабитова. М.: Государственный НИИ семья и воспитания.2005.С.56.
9. Кузнецова Л.В. Международный опыт создания и развития независимого механизма соблюдения и защиты прав детей// Права ребенка. Институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: опыт, проблемы, теоритические модели, нормативно-правовая база. М., 2001. С.117.
10. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990).
11. АбрамовВ.И. Права ребенка в России: общетеоретический анализ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 20.
References
1. Kondratieff E. Ombudsman for Children, M: 2009. P. 34.
2. Avtonomov AS Legal aspects of the formation of children's ombudsman in Russia / / Rights of the Child. Institute of Ombudsman for Children's Rights in the Russian Federation: experience, problems, theoretically model the regulatory framework. Moscow, 2001. C.22.
3. The development of the Commissioner for Children's Rights in the Russian Federation: A Guide. Moscow State Institute of Family and Education, 2007.S. 28.
4. Szymanczak J., Instytucja Rzecznika Praw Dzieckanaswiecie, Informacja 137, X 1993, BiuroStudiow i Ekspertyz KancelariiSejmu, Warszawa 1993; Witkowski Z., Galster J., Gronowska B., Bien-Kacal^. A., Szyszkowski W. Prawokonstytucyjne. Torun, 2000. s.526-531.
5. Pishkova O., AlexanderRadevich. Child protection: Institute of the Commissioner for Children's Rights in the Russian Federation / information and methodical edition. Izhevsk Izhevsk city public organization «Center for Social and educational initiatives,» 2003.S. 78.
6. Kondratieff E. Ombudsman for Children. M: 2009. C.34.
7. The Convention on the Rights of the Child (UN General Assembly approved 20.11.1989) (entered into force for the USSR 15.09.1990).
8. Avtonomov A.S. Legal Institute of Child Ombudsman in modern Russia / / Institute of the Ombudsman for Children in Russia / edited by obsch.red.G.V. Sabitova. Moscow State Institute of Family and vospitaniya.2005.S.56.
9. Kuznetsova L.V. International experience in the creation and development of an independent mechanism for enforcement and protection of children's rights / / Rights of the Child. Institute of Ombudsman for Children's Rights in the Russian Federation: experience, problems, theoretically model the regulatory framework. M. 2001.S.117.
10. The Convention on the Rights of the Child (UN General Assembly approved 20.11.1989) (entered into force for the USSR 15.09.1990).
11. Abramov V.I. Child Rights in Russia: general theoretical analysis: Author. dis. Dr. ... jurid.Science.Saratov, 2007. S. 20.
