CC BY
311
2.9. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА
Журко Артем Владимирович, аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин. Место учебы: Национальный институт бизнеса. E-mail: [email protected]
Аннотация: В предлагаемой статье исследована возможность применения зарубежного опыта при формировании и функционировании в Российской Федерации института Уполномоченного по правам ребенка, а также были проанализированы наиболее интересные модели этого института в некоторых европейских странах.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам ребенка, омбудсмен, защита прав детей, Уполномоченный по правам человека.
EXPERIENCE OF THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE INSTITUTION OF THE COMMISSIONER FOR CHILDREN'S RIGHTS IN FOREIGN COUNTRIES
Zhurko Artem Vladimirovich, postgraduate student of public-legal disciplines. Place of study: National Institute of Business. E-mail: [email protected].
Annotation: Author of this article explored the possibility of using in the Russian Federation foreign experience of the development and functioning of the Ombudsman for Children's Rights, and also analyzed the most interesting models of this institution in some European countries. Keywords: Children's Rights Commissioner, the Ombudsman, the protection of children's rights, the Commissioner for Human Rights.
В 2014 году исполняется 205 лет институту Уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Слово «омбудсмен» имеет шведские корни. «Umbud» в средневековом шведском языке обозначало силу или авторитет. В современном понимании шведское слово «ombud» обозначает лицо, которое является переводчиком или представителем других людей [1].
Тем не менее до настоящего момента единого общепризнанного определения слова «омбудсмен» нет. Даже в Швеции, где зародился этот институт, данное слово имеет несколько значений: представитель, агент, делегат, опекун или любое другое лицо, которое уполномочено другими субъектами действовать от их имени, служить их интересам. Однако в дословном переводе «омбудсмен» - это «тот, кто говорит от имени другого».
Первый парламентский омбудсмен был учрежден в 1809 году в Швеции. В течение очень длительного времени Швеция являлась единственным государством, где был развивался этот институт.
Распространение института омбудсмена в других государствах Европы и мира началось после Второй мировой войны. Это связано с тем, что государство стало более активно вмешиваться во все сферы общественной жизни, предоставлять больше услуг гражданам. Но правосудие из-за его медлительности и дороговиз-
ны очень часто не устраивало граждан. Требовался новый, эффективный, открытый для граждан механизм защиты их прав. Таким механизмом стал институт омбудсмена.
Будучи раз созданным, этот институт не застыл на месте, он развивался. Постепенно начали появляться специализированные омбудсмены, призванные защищать права и интересы отдельных категорий граждан, в том числе детей.
Рассмотрим основные черты и способы формирования института Уполномоченного по правам ребенка в некоторых странах.
Должность омбудсмена по правам ребенка традиционно определяется как «независимый законодательно учрежденный орган, созданный для отстаивания прав и интересов детей».
Между тем многие действующие Уполномоченные по правам ребенка не соответствуют общепринятому представлению об омбудсмене. Одни из них являются законодательно учрежденными институтами, другие действуют в рамках неправительственных организаций; одни занимаются традиционным рассмотрением конкретных жалоб, а другие выступают в роли защитника интересов всех детей. Однако им свойственна одна общая черта - стремление добиться признания и защиты прав детей со стороны государства.
В Норвегии пост Уполномоченного по правам ребенка появился в соответствии с законом от 5 марта 1981 года. Норвежский Уполномоченный по правам ребенка (barneombudet) является независимым защитником прав детей в возрасте до 17 лет. Срок его полномочий исчисляется четырьмя годами, и может быть продлен не более, чем на один срок. Уполномоченный по правам ребенка в Норвегии сам определяет методы своей деятельности и первоочередные задачи, имеет гарантированный доступ ко всем документам, находящимся в распоряжении властей, а также институтов, занимающихся правами детей; он также самостоятельно решает, какие вопросы входят в его компетенцию и какие средства при их разрешении он использует. Администрация Уполномоченного по правам ребенка в Норвегии подчинена Министерству по делам детей и семьи.
В 1989 году было создано Агентство поддержки ребенка (Child Support Agency) в Австралии. Оно подчиняется Министерству семьи и коммунальных вопросов [2].
Австрийское Бюро по делам ребенка функционирует с 1989 года. Помимо центрального Бюро в Вене подобное бюро действует в каждом регионе. В Финляндии функции Уполномоченного по правам ребенка с 1981 года выполняет специальная неправительственная организация.
В Испании и Гватемале при Администрации Уполномоченного по правам ребенка работают секции по правам ребенка. В Канаде действуют региональные бюро Уполномоченных по правам человека, в бюро некоторых провинций существуют секции Уполномоченных по правам ребенка (например, в Квебеке с 1979 года). В Коста-Рике с 1987 года действует Защитник детей при Министерстве справедливости и милосердия. На практике таким Защитником является один из вице-министров юстиции.
В Германии в Бундестаге с 1988 года работает парламентская Комиссия по правам детей. В Новой Зеландии в 1989 году под влиянием норвежской модели создано Бюро Комиссара по правам детей. Норвежская модель стала образцом также для Швеции, кото-
рая в 1993 году сформировала институт Омбудсмена по правам детей.
На сегодняшний день можно выделить следующие основные способы формирования института Уполномоченного по правам ребенка:
1) институт Уполномоченного по правам ребенка учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Польша, Хорватия);
2) институт Уполномоченного по правам ребенка учреждается в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции ом-будсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);
3) должность Уполномоченного по правам ребенка создается в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада, Испания, Дания, Германия);
4) институт Уполномоченного по правам ребенка учреждается неправительственными организациями и работает под их эгидой (Финляндия, Израиль).
Как правило, Уполномоченный по правам ребенка выполняет следующие функции:
1) защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов;
2) расследование дел по индивидуальным жалобам детей;
3) наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов детей;
4) внесение рекомендаций в государственные органы по изменению законодательства в области охраны прав детей;
5) содействие повышению информированности о правах ребенка как самих детей, так и взрослых;
6) действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов между детьми и родителями.
Как показывает опыт государств, создавших у себя институты Уполномоченных по правам ребенка, наличие данных институтов является важным механизмом защиты прав и интересов детей, поскольку омбудсмены по правам ребенка - это независимые органы, наделенные правом выступать от имени детей и одновременно сосредоточивающие свою деятельность исключительно на защите их интересов.
Далее рассмотрим наиболее интересные, на наш взгляд, модели функционирования института Уполномоченного по правам ребенка в некоторых странах Европы.
Единственным на сегодня государством, в котором Уполномоченный по правам ребенка обладает конституционным статусом, является Польша. Работа над созданием в Польше института Уполномоченного по правам ребенка началась по инициативе неправительственных организаций и обществ, занимавшихся проблемами, связанными с правами ребенка. Как результат их усилий в 1997 году в Конституцию Республики Польша было внесено положение, обеспечивающее правовую основу для создания института Уполномоченного по правам ребенка [3].
По Конституции Республики Польша способ назначения Уполномоченного по правам ребенка, а также объем его компетенции определяет Закон, принятый 6 января 2000 года. Он определяет место Уполномоченного по правам ребенка в системе органов государственной власти.
Уполномоченный стоит на страже прав ребенка, закрепленных в Польской Конституции, Конвенции о
правах ребенка и других нормативных правовых актах, уважая при этом права, обязанности и ответственность родителей.
Уполномоченный действует в границах правовых средств, установленных Законом. Его цель - обеспечить ребенку полное и гармоничное развитие, уважая его достоинство. Особенной охране подлежат право ребенка на жизнь и охрану здоровья, право на воспитание в семье, право на достойные социальные условия и право на получение образования. Уполномоченный по правам ребенка принимает меры к охране детей от любого рода насилия, жестокости, эксплуатации, а также от деморализации, отсутствия должного ухода и других форм плохого обращения.
Компетенцией по назначению Уполномоченного по правам ребенка обладают совместно Сейм и Сенат (нижняя и верхняя палаты польского Парламента). Назначает его Сейм с согласия Сената по представлению Маршала Сейма (спикера нижней палаты), Маршала Сената (председателя верхней палаты), группы депутатов Сейма численностью не менее 35 или не менее 15 сенаторов. Уполномоченный приносит присягу перед Сеймом. С момента принесения им присяги начинается пятилетний срок его полномочий, который может быть продлен еще на пять лет. Такой фундаментальный подход к формированию данного института может быть воспринят и в Российской Федерации, где Уполномоченный по правам ребенка назначается и освобождается от должности Президентом Российской Федерации.
Уполномоченный по правам ребенка предпринимает действия, предусмотренные законом, по собственной инициативе, принимая во внимание поступающие к нему сведения о нарушении прав или интересов ребенка. В своей деятельности Уполномоченный может обратиться в государственные и общественные органы с требованием предоставить необходимую информацию, акты и документы, в том числе содержащие личные данные. Он также может требовать от них принятия мер к защите прав ребенка в объеме компетенции того или иного органа, ко которому он обращается, а также с целью выступления с законодательной инициативой или предложением по принятию новых или изменению действующих юридических норм.
Уполномоченный по правам ребенка предоставляет Сейму и Сенату ежегодный отчет о своей деятельности, а также замечания о состоянии соблюдения прав ребенка в Польше.
Перечень вопросов, с которыми обращаются к Уполномоченному в Польше, разнообразен. Многие из них указывают на пробелы в действующем законодательстве, противоречие юридических норм или просто на отсутствие возможности системного решения. Нередко в таких случаях к перечисленным выше трудностям добавляется различие мнений и взглядов заинтересованных сторон и отсутствие объективности.
В Литве институт Уполномоченного по правам ребенка также имеет определенные особенности. Он представляет собой систему, состоящую из пяти контролеров Сейма, каждый из которых назначается Сеймом Литвы на четыре года, и вспомогательных работников - советников и консультантов, входящих в единый аппарат контролеров [4].
Кандидат на пост контролера должен иметь соответствующую квалификацию (юридическую), и получить поддержку со стороны всего парламента.
Кандидата на пост контролера предлагает спикер парламента. После этого спикер Сейма Литвы обра-
щается в Комитет по правам человека за рекомендацией о том, кого можно назначить на этот пост. Правление Сейма принимает решение по рекомендации комитета.
Активное участие Парламента также может быть воспринято в российской законодательстве об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации, с целью принятия наиболее взвешенного решения по той или иной кандидатуре.
Интересен правовой статус омбудсмена по делам детей в Хорватии. Этот орган действует независимо и автономно, придерживаясь принципов справедливости и нравственности, и никому не разрешено инструктировать его или давать ему приказы по работе.
Омбудсмен по делам детей и его заместители не должны быть членами политической партии или принимать участие в политической деятельности. Они назначаются и снимаются с должности Хорватским Национальным Парламентом по предложению Правительства Республики Хорватии. Омбудсмена высокопоставленные должностные лица Республики Хорватии, назначенные на восьмилетний период с правом повторного назначения.
Хорватский закон об омбудсмене по делам детей, вступивший в силу в июне 2003 года, учредил специальный надзорный орган как институт с задачей защиты, контроля и укрепления прав и интересов детей, на основе хорватских и международных документов [5].
Так же как и в большинстве стран, хорватский ом-будсмен по делам детей представляет ежегодный отчет о своей работе Национальному Парламенту, но имеет право и на представление специальной отчетной документации Парламенту в случае, когда омбудсмен полагает, что в этом есть необходимость, с целью реализации важных мер по защите прав и интересов детей.
Омбудсмен по делам детей уполномочен предупреждать, давать предложения и рекомендации относительно усиления и защиты детских прав и интересов. Государственные агентства обязаны сотрудничать с омбудсменом по делам детей, представлять отчетную документацию по его требованию, давать ответы на его запросы и отчитываться перед ними в течение 15 дней о принятых мерах в отношении его предупреждения, предложения или рекомендации.
Если агентства не в состоянии принять необходимые меры в течение указанного периода времени, омбудсмен по делам детей сообщит об этом факте в орган, контролирующий деятельность такой организации или учреждения.
Омбудсмену по делам детей гарантируется и обеспечивается доступ ко всем данным, информации и судебным архивам, касающихся прав детей, независимо от уровня секретности такой информации. Он имеет право на вход в любые здания, помещения, в которых расположены государственные учреждения попечительства и опеки за детьми, и на получение от этих учреждений разъяснений по поводу ухода за детьми, которые помещены в них временно или постоянно в соответствии с конкретными постановлениями.
Если омбудсмен по делам детей в течение выполнения им своих обязанностей узнает, что ребенок подвергается физическому, умственному или половому насилию, плохому обращению или эксплуатации, небрежности или небрежному обращению, немедленно сообщает о таком факте в уполномоченный орган и предупреждает уполномоченный центр социального обеспечения, предлагает меры по защите прав и ин-
тересов ребенка. Омбудсмен по делам детей может запросить помощь со стороны экспертов.
Шведский омбудсмен по делам детей является одним из старейших и наиболее развитых из схожих органов в Европе. Акт о создании института омбудсмена по делам детей был принят 13 мая 1993 года. Данный Акт был изменен 1 июля 2002 года. Эти изменения в законодательстве укрепили мандат и полномочия Офиса омбудсмена по делам детей. Большая часть деятельности омбудсмена по делам детей сейчас регулируется положениями, установленными Законом [6]. Решения относительно работы омбудсмена по делам детей принимаются Парламентом, а не Правительством.
Омбудсмен контролирует выполнение Закона о защите прав детей в Швеции, представляет Правительству Швеции законопроекты по изменению законов и способствует применению закона по защите прав детей в работе правительственных агентств, муниципалитетов и окружных советов.
Ключевая обязанность омбудсмена по делам детей в Швеции заключается в участии в общественных дебатах, продвижении общественных интересов относительно ключевых вопросов, и в оказании воздействия на точку зрения и отношение со стороны лиц, принимающих решение, и общественности. Однако омбуд-смен не контролирует другие органы власти и согласно закону не может вмешаться в разбирательство отдельных дел. Омбудсмен поддерживает постоянные контакты с детьми и молодыми людьми, чтобы узнать их взгляды и мнения.
Омбудсмен уполномочен запрашивать всю необходимую информацию от отдельных правительственных агентств, муниципальных и других властей страны о том, что они делают, чтобы гарантировать соблюдение закона о защите прав детей. Омбудсмен по делам детей также уполномочен созвать правительственные и муниципальные органы округа к обсуждениям. Данные полномочия схожи с полномочиями российского Уполномоченного по правам ребенка, деятельность которого регулируется Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка» [7].
Дети могут связаться с омбудсменом по почте, могут позвонить, и связаться через вебсайт. Дважды в год омбудсмен получает ответы от множества «контактных классов» на анкетный опрос. При омбудсмене по делам детей функционируют Советы Детей и один совет молодых людей.
Можно сделать вывод, что порядок формирования и основные функции института Уполномоченного по правам ребенка в тех или иных зарубежных странах часто бывают схожими. В большинстве случаев этот орган формируется на основании специального закона, принимаемого парламентом, что подчеркивает особую его важность в общей системе защиты прав человека.
На сегодняшний день институт Уполномоченного по правам ребенка является наиболее эффективным инструментом в области защиты прав ребенка, о чем свидетельствует его распространение в большинстве европейских стран, в том числе в России. Уполномоченные по правам ребенка активно осуществляют правовое просвещение, прежде всего самих детей, посещают детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их
защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в случае нарушения своих прав.
Уполномоченные по правам ребенка выполняют важную роль в создании и становлении правозащитных детских и молодежных общественных организаций, включении их представителей в коллегиальные органы по вопросам детства. Такая социально позитивная деятельность уполномоченных способствует отрыву несовершеннолетних от криминальной культуры, предоставляет им реальную альтернативу защиты и реализации своих законных интересов, что может быть учтено и в практической деятельности данного института в Российской Федерации.
Список литературы:
1. Сибирский центр деловой карьеры, образования и коммуникаций. - 2013 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.scdk.ru/index.php? option=com_content&view= article&id=279.
2. Academic Dictionaries and Encyclopedias. - 2013 [Электронный ресурс]. - URL: http://en.academic.ru/ dic.nsf/enwiki/1859179.
3. Кондратьева Е. Уполномоченный по правам ребенка (опыт Республики Польша) // Международно-правовые чтения. 2003. № 1.
4. Европейский омбудсман. Журнал о деятельности национальных учреждений по правам человека. - 2012 [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman. org/ombudsmen_activities/europe/detskiy-ombudsman-litv-edita-zhiobene-uhodit-v-otpusk-po-beremennosti.
5. Европейский омбудсман. Журнал о деятельности национальных учреждений по правам человека. - 2012 [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman. org/ombudsmen_activities/europe/horvatiya-ombudsman-po-delam-detey.
6. Европейский омбудсман. Журнал о деятельности национальных учреждений по правам человека. - 2012 [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman. org/reference/history/shvetsiya-ombudsman-po-delam-detey-i-molodh-lyudey.
7. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка» // "Российская газета", N 166, 04.09.2009.
Literature list:
1. Siberian center of business career, education and communication. - 2013 [electronic resource]. - URL: http://www.scdk.ru/index.php?option= com_content&view =article&id=279.
2. Academic Dictionaries and Encyclopedias. - 2013 [electronic resource]. - URL: http://en.academic.ru/dic. nsf/enwiki/1859179.
3. E. Kondratieva. Commissioner for Children's Rights (the experience of the Republic of Poland) // International legal reading. 2003. № 1.
4. The European Ombudsman. Magazine about the work of national human rights institutions. - 2012 [electronic resource]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ombuds men_activities/europe/detskiy-ombudsman-litv-edita-zhiobene-uhodit-v-otpusk-po-beremennosti.
5. The European Ombudsman . Magazine about the work of national human rights institutions . - 2012 [electronic resource]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ om-budsmen_activities/europe/horvatiya-ombudsman-po-delam-detey.
6. The European Ombudsman. Magazine about the work of national human rights institutions. - 2012 [electronic resource]. - URL: http://euro-ombudsman.org/reference/ his-tory/shvetsiya-ombudsman-po-delam-detey-i-molodh-lyudey.
Рецензия
на статью «Использование в Российской Федерации зарубежного опыта формирования и функционирования института Уполномоченного по правам ребенка» аспиранта НОУ ВПО «Национальный институт бизнеса» Журко Артема Владимировича
Статья А. В. Журко посвящена рассмотрению опыта формирования и функционирования института Уполномоченного по правам ребенка в некоторых европейских странах, а также возможности применения данного опыта в Российской Федерации.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения в связи с возрастающей ролью института Уполномоченного по правам ребенка в общей системе защиты прав человека.
Автором проведена серьезная работа по исследованию порядка формирования данного органа и рассмотрению основных его функций. Кроме того, автор подробно проанализировал институт Уполномоченного по правам ребенка на примере таких европейских стран, как Польша, Хорватия, Литва и Швеция, провел его сравнительную характеристику на примере указанных стран и выявил актуальные для России особенности функционирования данного института.
Научная статья А. В. Журко «Опыт формирования и развития института Уполномоченного по правам ребенка в зарубежных странах» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
к.ю.н., доцент, заместитель декана факультета экономики, управления и права НОУ ВПО «Национальный институт бизнеса»
Зыкова Ирина Владимировна
