CC BY
286
УДК 94 (470)
Волков Дмитрий Николаевич
доцент кафедры государственного и муниципального управления Кузбасского государственного технического университета им.Т.Ф. Горбачева ombudsman@mail.ru
Исторический опыт
СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Dmitry N. Volkov
the associate professor of the public and municipal administration of the Kuzbass state technical university of T.F. Gorbachev ombudsman@mail.ru
The historical evolution of
THE INSTITUTION OF PLENIPOTENTIARIES FOR HUMAN RIGHTS
Аннотация. Статья посвящена описанию становления института уполномоченных по правам человека (омбудсманов) в Российской Федерации. Показано поэтапное развитие данного института, рассмотрена нормативно-правовая база. Интенсивное развитие института омбудсмана началось после второй мировой войны. Это было связано с необходимостью создания новых механизмов в области защиты прав и свобод человека. Институт уполномоченных по правам человека в Российской Федерации начал функционировать в сложных социально-экономических условиях, в переломный исторический момент. Институт омбудсмана является уникальным правозащитным механизмом, предназначенным для защиты прав и свобод граждан от произвола государственных органов и должностных лиц.
Ключевые слова: уполномоченный по правам человека (омбудсман), права человека, свободы человека, институт уполномоченного, законность.
Annotation. The article describes the development of the institute of the Commissioner for Human Rights (Ombudsman) in the Russian Federation. Displaying phased development of the device, is considered legal and regulatory framework. Intensivedevelopment of the institutionof the ombudsmanbegan afterthe Second World War. This was due tothe need to establishnew mecha-nismsfor the protection ofhuman rights and freedoms.Institute ofCommissionersfor Human Rights inthe Russian Federationbegan operatingin diffi-cultsocio-economic conditions, at a crucia-Imoment in history.Ombudsman Institute is a unique human rights mechanism designed to protect the rights and freedoms of citizens from government agencies and officials.
Keywords: Commissioner for Human Rights (Ombudsman), human rights, human freedom, Ombudsman Institute, legitimacy.
Ведущим фактором на современном этапе развития российского общества являются права и свободы человека, без обеспечения которых невозможно движение к законности и правовому государству. В связи с этим появляется необходимость уделить внимание институту уполномоченных по правам человека.
Институт уполномоченных по правам человека (омбудсманов), появившийся в мире около двухсот лет назад, является универсальным правозащитным механизмом, который на сегодняшний день существует в большинстве стран мира. Конституция Российской Федерации в от. 2 провозгласила права и свободы человека высшей ценностью [1]. Омбудсман призван воспрепятствовать посягательствам на права человека со стороны публичных структур и должностных лиц.
Юридическая энциклопедия содержит следующее определение: «омбудсман (от шведского ombudsman) - в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за за-
конностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан». Функции омбудсмана имеют свои национальные отличия, но в основном состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер, в подавляющем большинстве рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению.
Для России создание института уполномоченного по правам человека было инновацией. Однако, в мировой истории внедрение такого органа практиковалось давно. В классическом варианте уполномоченный по правам человека (в разных странах должность имеет другие названия, но чаще всего встречается «омбудсман») появился в 1809 году в Швеции.
Интенсивное развитие института омбудсмана началось после второй мировой войны. Это было
240
связано с необходимостью создания новых механизмов в области защиты прав и свобод человека. В это время были приняты международные правовые документы, гарантирующие соблюдение прав и свобод, такие как: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Конвенция против пыток и других жестких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), Конвенция о правах ребенка (1989 г.) и др.
В Российской Федерации начало правовой регламентации института Уполномоченного по правам человека было положено в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Затем данная проблема оказалась в центре внимания при подготовке проектов Конституции РФ. В итоге институту Уполномоченного по правам человека был присвоен статус конституционного. Несмотря на то, что в Конституции РФ нет специальной нормы, посвященной данному институту, упоминание об Уполномоченном по правам человека содержится в пункте «1» части 1 статьи 103 Конституции РФ, который относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. После закрепления института на конституционном уровне началась активная работа над проектом Федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека в РФ [2].
После того, как был взят курс на демократизацию и устройство нового порядка, президент Российской Федерации указом от 1 ноября 1993 года № 1798 создал комиссию по правам человека, в качестве консультативного и совещательного органа. Основными функциями комиссии должны были стать создание условий для реализации президентом его полномочий гаранта прав и свобод граждан, содействие координации деятельности федеральных и региональных органов государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод, а также развитие международного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека [3].
Сергей Адамович Ковалев в 1994 году стал первым уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Однако через полтора года он был отстранен от должности из-за своей жесткой антивоенной позиции по поводу Чечни. Во время его пребывания в должности не был принят закон, защищающий правовой статус омбудсмана, поэтому политическая элита того времени смогла принять меры по его отстранению. Затем в течение трех лет пост омбудсмана был вакантен, только в 1998 году российским федеральным уполномоченным был избран Миронов Олег Орестович. В этот же период получают активное развитие аппараты уполномоченных по правам человека на региональном уровне. На данный момент на уровне субъектов Российской Федерации исполняют обязанности
81 уполномоченный по правам человека. Отсутствует пока такая должность только в Республике Тыва, Чукотском автономном округе, Магаданской области и городе федерального значения Севастополь [5]. Это свидетельствует о том, что данный институт, действительно, стал неотъемлемой составляющей демократической системы и эффективным правозащитным механизмом, так как пользуется успехом на уровне субъектов Российской Федерации.
Первым нормативным актом, целиком посвященным деятельности омбудсмана, стал Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В законе определены цель создания института и задачи Уполномоченного, порядок его назначения, а также требования к кандидату на должность, указано, что входит в компетенцию уполномоченного, подробно описано функционирование аппарата омбудсмана.
Согласно Федеральному конституционному закону, в компетенцию Уполномоченного по правам человека входят: рассмотрение жалоб и обращений граждан, анализ законодательства в области прав и свобод человека и гражданина, подготовка ежегодного доклада о своей деятельности, правое просвещение, обращение в Государственную Думу РФ с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод, обращение в суды и т.д. [2].
Институт омбудсмана в Российской Федерации начал функционировать в сложных социальноэкономических условиях, в переломный исторический момент. На фоне общероссийского кризиса, смены общественно-экономической формации на начальном этапе формирования аппарата уполномоченные столкнулись с рядом проблем. К примеру, 0.0. Миронов в своем первом ежегодном докладе описал, с какими отрицательными моментами - правовыми, финансовотехническими, а также политическими, он столкнулся. По его мнению, становлению института омбудсмана в России препятствовали правовой нигилизм в обществе (данное явление наблюдается и сейчас, граждане настроены индифферентно, пока вопрос стоит не особенно остро), критическое отношение к новому органу ряда государственных служащих, безразличие органов государственной власти и должностных лиц, в обязанности которых входит обеспечение деятельности аппарата уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Следующим российским федеральным омбуд-сманом становится Владимир Петрович Лукин, проработавший на этой должности с 2004 по 2014 год. Именно он начал активно содействовать формированию единой системы уполномоченных по правам человека в стране. Владимир Петрович столкнулся со значительным сопротивлением со стороны некоторых политических элит в регионах. Формирование нового института они зачастую воспринимали, как покушение на свою независимость. Неоднократно поступали
241
жалобы и коллективные письма президенту, выражающие недовольство внедрением нового органа [4].
Преемницей В.П. Лукина 18 марта 2014 года стала Элла Александровна Памфилова, бывший председатель Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. В соответствии с законом она будет работать в этой должности до 2019 года.
Институт уполномоченных по правам человека является своеобразным правовым «мостом» между пострадавшими гражданами и государственными органами либо должностными лицами. Ранее мы уже подчеркивали, что компетенция омбудсмана не ограничивается рассмотрением жалоб и заявлений граждан. Уполномоченный может самостоятельно, получив информацию о нарушениях прав граждан, предпринять соответствующие меры. Несмотря на то, что деятельность омбудсмана носит рекомендательный характер, его рекомендации чаще всего исполняются. Наиболее весомую роль в этом процессе играет власть авторитета Уполномоченного или престиж.
Важным рычагом в поднятии престижа омбудсмана является общественное мнение и
Литература:
1. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Российская газета. 1993 г. 25 декабря.
2. Федеральный конституционный закон от
26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997,
№ 9, от. 1011.
3. Давтян С.П. Развитие института омбудсмана в России. Европейский омбудсман URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/-razvitie-instituta-ombudsmana-v-rossii. html (дата обращения: 09.02.2015).
4. Давтян СЛ. Уполномоченный по правам человека в России: миссия невыполнима? Европейский омбудсман. URL: http://euroombudsman.-org/ombudsmen_activities/russia/upolnomochenny-po-pravam-cheloveka-v-rossii-missiya-nevpolnima. html (дата обращения: 09.02.2015).
5. Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в РФ. URL: http://ombudsmanrf.org/.-html (дата обращения: 09.02.2015).
гласность в его работе. Если омбудсман не удовлетворен реакцией на свои рекомендации, он имеет право обратиться к средствам массовой информации и придать им публичный характер. Таким образом, исходя из вышеизложенного, очевидно, что для эффективного функционирования данного института необходим не только профессионализм и глубокие знания в области права, но и его всеобщее признание.
Так как деятельность Уполномоченного направлена на защиту прав и свобод граждан, в первую очередь социально уязвимых слоев населения -пенсионеров, инвалидов, жертв массовых политических репрессий и т.д., исследования, посвященные роли и месту в обществе данного правозащитного института приобретают особую социальную значимость.
Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах уверенно заявил о себе как новый в истории России государственный правозащитный механизм, всеми доступными средствами реагирующий в интересах и человека, и государства на любые проявления нарушений прав граждан. Большое значение имеет также и то, что он является усовершенствованным способом воздействия, строящимся не на принуждении, а на убеждении.
Literature:
1. The Constitution ofthe Russian Federation. Adoptedby popular vote December 12, 1993. the Russian newspaper. 1993 December 25th.
2. The Federal ConstitutionalLaw of26.02.1997 № 1-FKZ «On the Commissionerfor Human Rights inthe Russian Federation» // Meeting of the legisla-tionof the Russian Federation, 03.03.1997, № 9, Art. 1011.
3. Davtyan S.L. Developmentof ombudsman institutions Russia. European Ombudsman URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/-razvitie-instituta-ombudsmana-v-rossii. html (date accessed: 02/09/2015).
4. Davtyan S.L. Commissioner for Human Rightsin
Russia: Mission Impossible? European Ombudsman. URL: http://euro-ombudsman.org/ombud-
smen_activities/russia/upolnomochenny-po-pravam-cheloveka-v-rossii-missiya-nevpolnima. html (date accessed: 02/09/2015).
5. The official websiteof the Commissioner forHu-man Rightsin the Russian Federation. URL: http://-ombudsmanrf.org/.html (date accessed: 09/02/2015).
242
