CC BY
38
Ольга ЧЕРНОБАЙ
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СВЯЗЕЙ НОВОЙ ФОРМАЦИИ В РЕГИОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1990-х гг.
В статье раскрывается участие регионов Российской Федерации в осуществлении международного сотрудничества, показывается федеральный уровень системы регулирования их международных связей, анализируются проблемы регулирования международных связей регионов Российской Федерации на региональном уровне.
In the article the participation of regions of the Russian Federation in international cooperation is revealed, the federal level of system of regulation of its international contacts is shown, problems of regulation of international contacts of regions of the Russian Federation at regional level are analyzed.
Ключевые слова:
международное сотрудничество регионов, проблемы регулирования международных связей регионов; international cooperation of regions, problems of regulation of international contacts of regions.
ЧЕРНОБАИ
Ольга
Леонидовна — к.и.н., доцент Сибирского института международных отношений ирегионоведения г. Новосибирск [email protected]
Как известно, история Российской Федерации начинается с декабря 1991 г., когда в результате глубокого социально-экономического и политического кризиса прекратил свое существование СССР. Новому государству предстояло остановить действие деструктивных процессов, охвативших многие сферы политики, экономики, международных отношений, культуры, восстановить управляемость страной и перейти к реформированию всей системы общественных отношений. В этом смысле особое место занимает международное сотрудничество субъектов Российской Федерации. Призыв Б.Н. Ельцина «брать суверенитета... столько, сколько смогут проглотить» сказался и на международных связях субъектов, которые начали очень активно их развивать. Менялось их содержание, количественные и качественные параметры, география международного общения и т.д. При этом правовое поле, в котором российские регионы могли бы осуществлять свою международную деятельность, практически отсутствовало. Его еще предстояло создать как на федеральном, так и на региональном уровне.
В начальный период 1990-х гг. в своей деятельности в целом и международных связях в частности регионы России руководствовались Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Распад Советского Союза подтолкнул руководство РСФСР пойти на его подписание с субъектами России. Однако в Федеративном договоре изначально было заложено различие в статусе субъектов федерации в составе России. Из него следовало, что республики имели более высокий статус в сравнении с краями, областями и автономиями, в т.ч. и в международной сфере. Республики в договоре назывались «суверенными» государствами и имели большие права, которыми края и области не наделялись. Они являлись самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, а юридический статус краев и областей этого не предусматривал. Согласно Договору, края, области и автономии были участниками только международных связей1.
1 Архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Материалы Верховного Совета РСФСР, 1992.
Федеративный договор в первой половине 1990-х гг. оказал противоречивое влияние на политическую жизнь страны. С одной стороны, он зафиксировал федеративный характер устройства государства и тем самым ослабил центробежные процессы, с другой — породил неравенство статусов регионов России, в т.ч. и в международной деятельности, создал ситуацию соперничества и отчуждения одних регионов от других. Вскоре после его подписания был создан Совет глав республик, что вновь подчеркнуло их отличие от других субъектов Федерации. Правда, само понятие «субъект федерации» главы республик не считали возможным использовать применительно к краям и областям.
Только принятие Конституции Российской Федерации в декабре 1993 г. несколько сняло политическое напряжение. Неравноправный Федеративный договор был скорректирован Конституцией России, которая провозгласила равноправие субъектов Российской Федерации, в т.ч. и в международном сотрудничестве1. В Конституции особое место отводилось внешней политике государства, говорилось о признании международной правосубъектности за Россией как федеративным государством, и устанавливался режим участия субъектов Федерации в осуществлении международного сотрудничества2. И самым главным было то, что в ней было определено разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в т.ч. и в сфере международного сотрудничества3.
Для развития международных связей субъектов Российской Федерации имело огромное значение принятие целого ряда указов президента, в которых говорилось о координации международных связей субъектов России4, о механизме координации5, о проведении единой вне-
1 Конституция Российской Федерации. — М., 1993, ст. 4, п. 2.
2 Там же, ст. 4. п. 1.
3 Там же, ст. 5, п. 3; ст. 11, п. 3.
4 Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации // Сборник документов и материалов международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Приложение 13, ст. 2, п. 7. - М., 2000, с. 99-106.
5 Там же.
шнеполитической линии Российской Федерации6, о концепции внешней политики Российской Федерации7 и т.д.
На основе Конституции и указов президента был принят ряд законов, регулирующих международную деятельность страны и ее субъектов8, что имело большое практическое значение. В этих документах было дано определение международных и внешнеэкономических связей (международные и внешнеэкономические связи - это связи, осуществляемые субъектами Российской Федерации в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях с иностранными партнерами9); определено право субъектов осуществлять международные и внешнеэкономические связи с целым рядом акторов10.
В законах определялись принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в т.ч. и в международных связях11.
Установление режима участия регионов Российской Федерации в осуществлении международного сотрудничества страны на государственном уровне переплеталось с формированием законодательства на региональном уровне. Принятие конституций и уставов регионами России предопределило их правовое разнообразие, особенно в международной сфере. При анализе основных законов 33 субъектов России было выяснено, что все республики в начале 1990-х г. провозгласили себя суверенными государствами, оставили за собой право самостоятельно решать вопросы войны и мира. Особую отчужденность от России проявили Татарстан, Чеченская Республика, Тува, Якутия, Башкирия, Чувашия, Калмыкия12. Тем самым между федеральной властью и ее субъектами в одностороннем порядке
6 Там же, с. 94.
7 Там же, с. 110.
8 Там же, с. 48.
9 Там же.
10 Там же.
11 Там же, с. 117-122.
12 Архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Материалы Верховного Совета РСФСР. 1992 г.
фактически устанавливался конфедеративный характер отношений.
Конституция Российской Федерации в силу объективных и субъективных причин не смогла преодолеть политику республиканского сепаратизма. С февраля 1994 г. начался период подписания договоров «О разграничении предметов ведения и полномочий». Это привело к неравноправию субъектов федерации в отношениях друг с другом и федеральной властью.
Таким образом, можно сделать вывод, что международная деятельность регионов России в первой половине 90-х гг. ХХ в. осуществлялась фактически в правовом вакууме. Эту нормативную пустоту предстояло заполнить.
Вторая половина 90-х гг. ХХ в. может характеризоваться как специфический период политико-правового развития страны. Для оперативного регулирования международной деятельности регионов государства был принят целый ряд указов Президента России. Формировалось «указное право» в сфере международной деятельности государства и его регионов. Особое внимание было уделено координации международных связей субъектов Российской Федерации. В этот период в стране была создана серьезная база для осуществления международных связей регионов России. Были определены сферы ведения федерального центра и субъектов России в области осуществления международного сотрудничества, дано их четкое разграничение, указаны предметы совместного ведения. Был принят ряд документов: федеральные законы, указы президента, постановления правительства, в которых были определены компетенции федеральных органов государственной власти, полномочия субъектов Российской Федерации; установлены режимы осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности и приграничной торговли. Были сформулированы
принципы и разработан механизм осуществления международных связей регионами России.
Анализ показывает, что процесс формирования системы регулирования международных связей субъектов Российской Федерации на региональном уровне протекал сложно и противоречиво. Законотворческий процесс в России происходил сумбурно, без необходимого согласования между центром и регионами не только текущих законов и уложений, но и конституций и уставов субъектов федерации. Самоустранение центра от законотворческого процесса в регионах, а также нечеткость, расплывчатость и даже двусмысленность ряда положений федеральной Конституции не могли не привести республиканские конституции к элементам правового сепаратизма, несоответствиям Основному закону страны. Регионы самостоятельно приняли собственные конституции и уставы, что предопределило их правовое разнообразие. Все республики провозгласили себя суверенными государствами. Из 21 конституции республик 19 противоречили федеральной Конституции. Уставы предоставляли регионам самые широкие права в сфере осуществления международных связей, приравненные к государственным. Подобной правовой бесхозяйственности, дестабилизирующей государство, не было ни в одной федерации мира.
Таким образом, исходя из анализа многих документов, можно выделить два периода в развитии системы регулирования международных связей регионов России на федеральном уровне:
1) с декабря 1991 г. по февраль 1996 г. — период правового вакуума в сфере международной деятельности регионов России;
2) с марта 1996 г. по 2000 г. - период активного создания правовой базы по регулированию международных связей регионов Российской Федерации.
