CC BY
3
УДК 351.9
СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОР1АЛЬНО1 ОРГАН1ЗАЩ1 ВЛАДИ В УКРА1Н1
В сmаmmi розглядаються питання поточного стану реформи децентрал1зацП та перспективи реформування територiальноi орган1зацИ влади в Укра'Ы. Необхiднiсть реформування мкцевого самоврядування, територiальноi оргашзаци влади та адмiнiстративно-територiального устрою не викликае сумнiвiв. З 2014 року в Укра'М розпочалася реформа децентралгзацИ, яка е одтею з найуспштших вiтчизнянихреформ.
Так, на першому кроц вiдбувалося стимулювання територiальних громад до об'еднання через рiзнi форми мiжмунiципального спiвробiтництва. Наступним кроком стало ухвалення Закону Украти «Про добровшьне об'еднання територiальних громад». За нормами цього Закону деюлька територiальних громад об 'еднувалися i створювалася одна об 'еднана територiальна громада. Завдяки запропонованим змтам у законодавство у громад суттево збыьшувалися управлiнськi повноваження (сфери освiти, культури, спорту, медицини тощо), а держава забезпечувала не тшьки передачу повноважень, але й вiдповiднi фiнансовi ресурси (медична субвенцiя, освiтня субвен^я, iншi цiльовi трансферти).
На початку 2020 року розпочався другий етап реформи, в результатi якого було затверджено оновлений адмiнiстративно-територiальний устрш Украти базового рiвня. Проте залишилося неврегульованим питання функцюнування 490 районних державних адмiнiстрацiй в у^х адмiнiстративно-територiальних одиницях районного рiвня Украти. Необхiднiсть оновлення законодавства про мiсцевi державш адмiнiстрацii зумовило подання законопроекту №4298, метою якого е створення правових передумов та основ для функцюнування мюцевих державних адмiнiстрацiй префектурного типу.
Як висновок до^дження можна зазначити, що змша територiальноi органгзацИ влади назрша давно, певн ршення ухвалювалися, проте рiвень таких рiшень не забезпечував Их повно'1' легiтимностi вiдповiдно до Конституцп Украти. Тому ухвалення розглянутого законопроекту дозволить продовжити другий етап реформи мiсцевого самоврядування та територiальноi оргашзаци влади
Ключовi слова: децентралгза^я, реформа територiальноi оргашзаци влади, мiжмунiципальне спiвробiтництво, об 'еднанi територiальнi громади, мiсцевi державы адмiнiстрацii, префекти.
СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ В УКРАИНЕ
В статье рассматриваются вопросы текущего состояния реформы децентрализации и перспективы реформирования территориальной организации власти в Украине. Необходимость реформирования местного самоуправления, территориальной организации власти и административно-территориального устройства не вызывает сомнений. С 2014 года в Украине началась реформа децентрализации, которая является одной из самых успешных отечественных реформ.
Так, на первом этапе происходило стимулирование территориальных общин к объединению через различные формы муниципального сотрудничества. Следующим шагом стало принятие Закона Украины «О добровольном объединении территориальных общин». По нормам этого Закона несколько территориальных общин объединялись и создавалась одна объединенная территориальная община. Благодаря предложенным изменениям в законодательство у общин существенно увеличивались управленческие полномочия (сферы образования, культуры, спорта, медицины и т.п.), а государство
обеспечивало не только передачу полномочий, но и соответствующие финансовые ресурсы (медицинская субвенция, образовательная субвенция, другие целевые трансферты).
В начале 2020 года начался второй этап реформы, в результате которого было утверждено обновленное административно-территориальное устройство Украины базового уровня. Однако остался неурегулированным вопрос функционирования 490 районных государственных администраций во всех административно-территориальных единицах районного уровня Украины. Необходимость обновления законодательства о местных государственных администрациях обусловило появление законопроекта №4298, целью которого является создание правовых предпосылок и основ для функционирования местных государственных администраций префектурного типа.
Как вывод исследования можно отметить, что изменение территориальной организации власти назрело давно, определенные решения принимались, однако уровень таких решений не обеспечивал их полной легитимности в соответствии с Конституцией Украины. Поэтому принятие рассматриваемого законопроекта позволит продолжить второй этап реформы местного самоуправления и территориальной организации власти.
Ключевые слова: децентрализация, реформа территориальной организации власти, межмуниципальное сотрудничество, объединенные территориальные общины, местные государственные администрации, префекты.
E.H. TOPALOVA
Kherson National Technical University
ORCID: 0000-0001-9430-3640 I.M. TOCHTAROVA Kherson National Technical University
ORCID: 0000-0002-2280-9025
STATE AND PROSPECTS OF REFORMING THE TERRITORIAL ORGANIZATION OF GOVERNMENT IN UKRAINE
The article considers the current state of decentralization reform and prospects for reforming the territorial organization of government in Ukraine. The need to reform local self-government, territorial organization of government and administrative-territorial organization is beyond doubt. In 2014, decentralization reform began in Ukraine, which is one of the most successful domestic reforms.
Thus, in the first step, territorial communities were encouraged to unite through various forms of intermunicipal cooperation. The next step was the adoption of the Law of Ukraine "On Voluntary Association of Territorial Communities". According to the norms of this Law, several territorial communities were united and one united territorial community was created. Due to the proposed changes in the legislation, communities have significantly increased managerial powers (education, culture, sports, medicine, etc.), and the state has provided not only the transfer of powers, but also the appropriate financial resources (medical subvention, educational subvention, other targeted transfers).
At the beginning of 2020, the second stage of the reform began, as a result of which the renewed administrative-territorial structure of Ukraine at the basic level was approved. However, the functioning of 490 district state administrations in all administrative-territorial units of the district level of Ukraine remained unregulated. The need to update the legislation on local state administrations led to the submission of Bill №4298, which aims to create legal preconditions and foundations for the functioning of local state administrations of the prefectural type.
As a conclusion of the research it can be noted that the change in the territorial organization ofpower is long overdue, certain decisions were made, but the level of such decisions did not ensure their full legitimacy in accordance with the Constitution of Ukraine. Therefore, the adoption of the bill will continue the second stage of reform of local government and territorial organization ofpower.
Key words: decentralization, reform of the territorial organization of government, inter-municipal cooperation, united territorial communities, local state administrations, prefects.
Постановка проблеми
Необхщшстъ реформування мюцевого самоврядування, територiальноï оргашзацп влади та адмiнiстративно-територiального устрою не викликае сумнiвiв. Адже свгг не стоиъ на тсщ, постшно змiнюються зовшшш та внутршш умови функцюнування держави, на яш вона повинна адекватно (ефективно) реагувати. З 2014 року в УкраЫ розпочалася реформа децентралiзацiï, яка е одшею з найусшшшших вичизняних реформ.
Ця реформа реалiзовувалася на принципах субсидiарностi (наближення державних послуг до людини) i забезпечення адмшстративно1 та духовноï едносп краши з одночасним збереженням культурного рiзноманiття на рiзних частинах ïï територи. Публiчнiсть, з якою реалiзовувалася ця
реформа, дала суттевий поштовх до розвитку територiальних громад та активГзаци громадянського сустльства, адже на рiвень мiсцевого самоврядування почали передавати велику к1льк1сть повноважень, що ранiше були присутнiми тшьки на вищих рiвнях державного управлшня.
Аналiз останнiх дослiджень i публшацш
Дослiдження окремих аспектiв децентралГзаци та реформування територГально! оргашзацп влади в Укра!ш е предметом наукових пошушв таких дослiдникiв, як: В. Я. Малиновський [1] - в частиш визначення концептуальних засад трансформаций С. М. Серьопн та Н.Т. Гончарук [2] - дослiдження теоретичних засад та основних напрямшв реформування мГсцевого самоврядування й децентралГзаци влади, П.В. Ворона [3] - щодо впливу адмшстративного ресурсу на процеси децентралГзацл влади в Укра!ш, В.А. Негода [4] та А.П. Павлюк [5] - щодо практично! реалГзаци запропонованих пiдходiв та проблем реформування територГально! оргашзацп влади в Укра!ш, 1.П. Лопушинський [6] розглядав громадiвську модель самоврядування як одну з головних в процесах децентралГзаци. Не залишалися осторонь ще! проблеми i ми [7], вивчаючи концепцп сталого розвитку сустльства та громад в умовах децентралГзацл. Проте процеси реформування територГально! оргашзацп влади в УкраМ вшбуваються на основi законодавчо-нормативно! бази, яка постшно змiнюеться. А аналiтичних дослщжень И останнiх новацiй з точки зору науки державного управлшня дуже мало.
Формулювання мети дослiдження
Метою дано! статп е дослiдження сучасного стану децентралГзацп та перспектив реформування територГально! оргашзацп влади в Укра!ш, а також аналiз останнiх новацш, що пропонуються Верховнiй Радi Укра!ни як законопроект для регулювання ще! сфери.
Викладення основного матерiалу дослвдження
Як ми зазначали вище, в 2014 рощ розпочався перший етап децентралГзацп. Його старт був даний прийняттям Закону Укра!ни «Про сшвробггництво територiальних громад» [8], який визначае органiзацiйно-правовi засади спiвробiтництва територiальних громад, принципи, форми, механiзми такого сшвробггаицтва, його стимулювання, фiнансування та контролю. Суб'ектами сшвробггаицтва е територiальнi громади сiл, селищ, мiст. Спiвробiтництво здшснюеться у сферах спiльних iнтересiв територiальних громад у межах повноважень вшповшних органiв мiсцевого самоврядування, якщо шше не передбачено законом. Спiвпраця громад вшбувалася тiльки в межах конкретних проекпв (угод про мiжмунiципальне сшвробггаицтво), а !хш органи мiсцевого самоврядування не втрачали свое! юрисдикцп на власнш територп та залишали повний контроль над комунальним майном, що належало громадг
Були визначеш так форми спiвробiтництва, як:
- делегування одному iз суб'ектiв спiвробiтництва шшими суб'ектами спiвробiтництва виконання одного чи кшькох завдань з передачею йому ресурав (передача медично! субвенцп з бюджету територГально! громади до районного бюджету для надання медичних послуг мешканцям громади);
- реалГзацп спшьних проектiв (акумулювання коштiв та сшвфшансування проектiв;
- спiльного фiнансування (утримання) суб'ектами спiвробiтництва пiдприемств, установ та оргашзацш комунально! форми власностi - будиншв культури, спортивних комплексiв, районних та обласних комунальних тдприемств тощо;
- утворення суб'ектами сшвробггаицтва спшьних комунальних тдприемств, установ та оргашзацш - спшьних шфраструктурних об'екпв (наприклад, комунального пiдприемства по управлiнню полГгоном твердих побутових вгдходГв) тощо.
На 22 лютого 2021 року в РеестрГ договорГв по ствробГтництву територiальних громад зареестровано 651 такий договГр [9]. Деяк1 з них вже припинили свою даю (оск1льки укладалися на термiн 2-3-5 рок1в), проте бшьшють продовжуе дГяти Г територiальнi громади укладають новГ договори. Найбшьш популярними сферами сшвробггаицтва були: спшьне утримання центрГв надання адмГшстративних послуг, спшьне утримання полГгошв ТПВ, об'екпв водопостачання/водовшведення тощо.
Таким чином, на першому крощ децентралГзацп держава, не змГнюючи систему адмшГстративно-територГального устрою та територГально! оргашзацп влади, почала стимулювати громади об'еднувати сво! зусилля для виршення спшьних проблем або створення спшьних «точок зростання». При цьому громадам могла передаватися Г фшансова допомога (у виглядГ субвенцш), Г матерГальш активи (у виглядГ об'екпв державно! власносп). Тобто, не передаючи ще повноважень, але передаючи ресурси, держава надавала можливГсть створювати певш об'еднання оргашв мГсцевого самоврядування.
Наступним кроком стало ухвалення 2015 року Закону Укра!ни «Про добровшьне об'еднання територГальних громад» [10]. На вшмГну вгд попереднього Закону, за нормами цього Закону декшька територГальних громад сш, селищ, мГст об'еднувалися Г створювалася одна об'еднана територГальна громада (ОТГ). Органи мГсцевого самоврядування громад, що об'еднувалися, тсля виборГв до оргашв мГсцевого самоврядування ОТГ припиняли сво! повноваження, а !х територп, бюджети та комунальне майно переходило до ново! ОТГ.
При цьому держава забезпечувала таке стимулювання до об'еднання:
- фшансову шдтримку добровшьного об'еднання територiальних громад шляхом надання новостворенiй громадi коштiв у виглядi субвенцп на формування вшповшно1 iнфраструктури згiдно з планом соцiально-економiчного розвитку тако! територiальноl громади;
- прирiвнювання нормативiв фiнансування ОТГ до нормативiв фiнансування мiст обласного значення (наприклад, зарахування до бюджетiв ОТГ частини загальнодержавних податк1в - 60% податку на доходи фiзичних оаб та 13,44% акцизного податку iз ввезеного та реалiзованого на територп громади пального).
Завдяки запропонованим змшам у законодавство у громад суттево збiльшувалися управлiнськi повноваження (сфери освиж, культури, спорту, медицини тощо). Держава ж забезпечувала не тшьки передачу повноважень, але й вшповшш фiнансовi ресурси (медична субвенцiя, освiтня субвенщя, iншi цiльовi трансферти). Таким чином, вшбувалася реформа децентралiзацil не тшьки терш^ального устрою на нижнiй ланщ управлiння, але й пiдвищувалася яшсть надання рiзного виду послуг (освпшх, медичних, соцiальних, адмiнiстративних тощо) за принципом субсидiарностi (коли вони надаються на рiвнi, який е найближчим до отримувача таких послуг).
За перюд з 2015 по 2020 рр. за нормами Закону Укра!ни «Про добровшьне об'еднання територiальних громад» було створено 983 об'еднаш територiальнi громади (936 ОТГ, в яких вiдбулися першi вибори, i 47 ОТГ з центрами в мютах обласного значення, в яких об'еднання вшбувалося без проведення виборiв, а просто шляхом доеднання певних територш) [11]. За цей час вшбулося суттеве зростання доходiв загального фонду мюцевих бюджетiв у перерахунку на 1 мешканця:
- власнi доходи зросли з 2020,80 грн у 2016 рощ до 4209,30 грн у 2020 рощ (108%);
- податок на доходи фiзичних оаб зрю з 1093,30 грн до 2583,40 грн (136%);
- мiсцевi податки i збори зросли з 584,90 грн до 1125,50 грн (192%).
К^м того, держава застосовувала й iншi мехатзми стимулювання розвитку громад та передачi !м владних повноважень, фiнансiв, iнших ресурсiв.
Так, постановою КМУ «Про затвердження Положення про опорний заклад освиж» [12] було затверджене Положення про освпнш округ i опорний заклад освиж, цiлями створення яких е створення единого освижього простору та безпечного освижього середовища; забезпечення рiвного доступу оаб, у тому чи^ з особливими освишми потребами, до здобуття як1сно! освiти; забезпечення реалiзацil iндивiдуальноl освижьо1 траекторп тощо. Такий шдхвд став можливий з одночасною передачею мюцевим бюджетам територiальних громадах освижьо1 субвенцп та субвенцп «Нова украшська школа». Цi субвенцп теж зробили бшь справедливим розподiл коштiв мiж рiзними рiвнями бюджетiв, оск1льки в свош основi мали формульнi методи розрахунку.
1ншим стимулом стала передача земель державное' власностi у комунальну власнiсть об'еднаних територiальних громад. Вперше такий пiдхiд було реалiзовано розпорядженням КМУ «Питання передачi земельних дмнок сiльськогосподарського призначення державно1 власностi у комунальну власшсть об'еднаних територiальних громад» [13], яке зобов'язувало Державну службу з питань геодезп, картографп та кадастру забезпечити:
- формування земельних далянок сшьськогосподарського призначення державно1 власносп в межах, визначених перспективним планом формування територш громад, шляхом проведення швентаризацп земель сшьськогосподарського призначення державно1 власносп з подальшою передачею зазначених земельних дмнок у комунальну власшсть вшповшних об'еднаних територiальних громад зпдно iз статтею 117 Земельного кодексу Украши;
- передачу земельних дмнок сiльськогосподарського призначення державно1 власностi, включених до перелiку земельних дiлянок державное' власностi, права на як1 виставлеш на земельнi торги, в комунальну власшсть об'еднаних територiальних громад тсля оприлюднення результатiв земельних торгiв та укладення договорiв оренди таких земельних дмнок.
На вересень 2020 року 646 ОТГ отримали у комунальну власшсть вш держави 1450,8 тис. га земель сшьськогосподарського призначення (фактично передали 97,6% земель вш запланованого). Це суттево збiльшило надходження до мюцевих бюджетiв фiнансових коштiв вш податку на землю, орендно1 плати за землю та операцш iз земельними ресурсами (капiталом). А вже 15 жовтня 2020 року було шдписано Указ Президента Украхни «Про деяю заходи щодо прискорення реформ у сферi земельних вiдносин» [14], яким, серед iншого передбачалося:
- активiзувати дiяльнiсть iз передачi земельних дмнок сiльськогосподарського призначення державно1 власносп в комунальну власнiсть;
- стимулювати оформлення територiальними громадами права власносп на земельнi дiлянки сiльськогосподарського призначення, передаш з державно1 власностi;
- забезпечити супроводження законопроектiв щодо удосконалення системи управлiння та дерегуляцil у сферi земельних вiдносин, встановлення прозорого процесу проведення електронних земельних аукщошв тощо.
I вже 16 листопада 2020 року було ухвалено Постанову КМУ «Деяш заходи щодо прискорення реформ у сфер1 земельних вшносин» [15], яка запускае мехашзм повноцшно1 передач1 з державное' у комунальну власшсть земель сшьськогосподарського призначення вам без виключення територ1альним громадам.
Отже, перший етап децентрал1заци (2014-2020 рр.) показав, що реформа децентрал1зацп у сферах фшанав, земельних вшносин, освпи, медицини, культури i спорту, надання адмшютративних послуг тощо доказала свою дiевiсть i ефектившсть, однак питання реформування територiальноï оргашзаци влади та змши адмiнiстративно-територiального устрою в Украш стояло i стоиъ на часi.
Тому на початку 2020 року розпочався другий етап реформи, в результат якого 12 червня 2020 року Кабшет Мшс^в Украïни затвердив оновлений адмiнiстративно-територiальний устрш Украïни базового рiвня. Всього було видано 24 розпорядження КМУ «Про визначення адмшютративних центрiв та затвердження територiй територiальних громад .... обласп», якими утворено 1469 спроможних територiальних громад у 24 областях Украши [16]. Також в Украïнi функцюнуе територiальна громада столицi Украши - мюта Киева, яка мае особливий конституцшно-правовий статус. В 1438 територiальних громадах (з 1469) постановою Центральное' виборчо1' комiсiï було призначено першi вибори на 25 жовтня 2020 року [17]. В 31 територiальнiй громадi вибори не призначалися у зв'язку з тим, що щ громади знаходяться на тимчасово окупованих територiях у Донецьк1й та Луганськш областях або в них управлшня здiйснюеться вiйськово-цивiльними адмiнiстрацiями.
Цьому передувало визначення та затвердження перспективних плашв формування територш громад областей, що розроблялися спшьними зусиллями обласних державних адмшютрацш, Шнрегюну, органiв мiсцевого самоврядування, профшьних асоцiацiй, народних депутатiв та експерпв. Так, для Херсонсько1' обласп перспективний план був затверджений 29 квггня 2020 року [18]. Основною задачею розробки Перспективних плашв формування територiальних громад е створення умов для функцюнування спроможних територiальних громад, в яких органи мюцевого самоврядування та 1'х виконавчi органи (структурш пiдроздiли) або комунальнi пщприемства зможуть надавати населенню якiснi послуги. Це сприятиме пiдсиленню спроможностi громад, вщновленню 1'х iнфраструктури, створенню бiльш комфортних умов проживания мешканщв на територп цих громад.
На основi зазначеного, 17 липня 2020 року Верховна Рада Украши, реалiзувавши власнi виключш конституцiйнi повноваження, прийняла Постанову ВРУ «Про утворення та л^шацш райошв» [19], чим реорганiзувала адмiнiстративно-територiальний устрш субрепонального рiвня та утворила 136 укрупнених райошв, яш стануть основою для оргашзаци i даяльносп оргашв державнох' влади на мiсцях. Вшповшно до стандарту Свропейського Союзу б№шють районiв було сформовано як територiальнi одиницi рiвня NUTS 3 (бшьше 150 тис. мешканцiв), проте 36 райошв мають населення менше цього значення.
Меж1 нових райошв встановлюються по зовнiшнiй меж1 територiй сiльських, селищних, мiських територiальних громад, як1 входять до складу вщповшного району, чим забезпечуеться повсюднють i неперервнiсть мiсцевого самоврядування на всш територiï Украши. Цдею ж постановою вибори депутапв районних рад у районах, л^шованих вiдповiдно до пункту 3 ще! Постанови, не проводяться, а повноваження депутатiв районних рад у районах, л^щованих вшповшно до пункту 3 цiеï Постанови, припиняються в день набуття повноважень депутапв районних рад, обраних на перших виборах до районних рад у районах, утворених вшповшно до пункту 1 цiеï Постанови. До 119 районних рад оголошено першi вибори.
Проте залишилося неврегульованим питання функцюнування 490 районних державних адмшстрацш в уах «старих» районах Украши, приведення територiальноï юрисдикцiï у вшповшнють з чинним районуванням Украши (було 490 - стало 119), а також надшення надежною юридичною правоздатнiстю, яка вiдповiдала б актуальному стану ролi i мiсця в iерархiï органiв виконавчоï влади держави, а також поточним викликам та нетиповим проблемам, яш виникають пiд час реалiзацiï державних полпик управлiння рiзними сферами державного управлшня в оновлених районах [20].
О^м того, 2016 року були внесеш змши до Конституци Украши (щодо правосуддя) [21], якими органи прокуратури в Украïнi були позбавлеш функцiй (повноважень) щодо здiйснення загального нагляду за дотриманням законностi в правовш системi Украïни. Тодi i дотепер утворився «правовий вакуум», коли вшсутнш належний правомочний суб'ект - представник державноï влади, який би в силу закону був уповноважений вш iменi та в штересах держави, на виконання частини 2 статп 144 Конституц^' Украïни, звертатись до суду у разi виявлення невiдповiдностi актiв органiв i посадових осiб мiсцевого самоврядування нормам Конституци Украши та законам Украши. Виходом iз ситуацп був законопроект щодо внесення змiн про внесення змш до деяких законодавчих актiв Украши щодо здшснення державного контролю за вшповшнютю рiшень органiв мiсцевого самоврядування Конституци та законам Украши [22] (в частиш запровадження iнститутiв префекпв на районному та обласному рiвнях). Проте цей законопроект пiсля певних дискусш та консультацiй з експертним середовищем та громадськими органiзацiями, що об'еднували представник1в територiальних громад, був
вщкликаний суб'ектом подання (Кабшетом МшстрГв Укра!ни) на доопрацювання Г бшьше на розгляд Верховно! Ради Укра!ни не подавався. Цей законопроект мав на метГ саме врегулювання проблем вщсутносп контролю за законшстю ршень оргашв мГсцевого самоврядування (насамперед, об'еднаних територГальних громад), проте не врегульовував проблем, що виникали тодГ, коли вся територГя району була «подшена» мГж об'еднаними територГальними громадами. Такими проблемами були - вщсутшсть об'екпв для управлшня мГсцевими державними адмшГстращями (районними), зменшення шлькосп державноуправлшських функцш внаслщок передачГ повноважень з районного рГвня на рГвень ОТГ (освпа, культура, медицина), зростання дисбалансу мГж шльшстю функцш Г штатним розписом МДА.
З огляду на наведене, звертаючи увагу на недосконалГсть правового регулювання взаемовщносин мГсцевих державних адмшГстрацш та вадповадних оргашв мГсцевого самоврядування у сферГ виконання державними адмГшстращями окремих повноважень мГсцевого самоврядування, а також системш прогалини в сферГ забезпечення законносп дГяльносп оргашв та посадових оаб мГсцевого самоврядування й очевидш дисбаланси системи стримування Г противаг у вщносинах мГж державою та мГсцевим самоврядуванням, необхщшсть оновлення законодавства про мГсцевГ державш адмГшстраци, ухваленого ще у 1999 рощ до Верховно! Ради Укра!ни було подано законопроект №4298 «Про внесення змш до Закону Укра!ни "Про мГсцевГ державш адштстращ!" та деяких шших законодавчих акпв Укра!ни щодо реформування територГально! оргашзацп виконавчо! влади в Укра!ш» [20]. Цей законопроект тсля проходження обговорення був ухвалений у першому читанш 04 березня 2021 року.
Розглянемо деяш новели та новацп цього законопроекту.
Метою прийняття законопроекту е створення правових передумов та основ для функщонування мГсцевих державних адмшГстрацш префектурного типу до внесення вадповадних змш до Конституцп Укра!ни (щодо децентралГзацп влади) та приведення законодавства про мГсцевГ державш адштстраци у вадповадшсть Гз сучасними викликами, як1 постають перед посадовими особами обласних та районних державних адмшГстрацш шд час виконання конституцшних повноважень у межах вадповадних райошв та областей, а також реалГзащя конституцшних положень щодо функщонування системи забезпечення законносп шд час здшснення органами та посадовими особами мГсцевого самоврядування свое! дГяльностГ з метою збалансування системи стримування Г противаг у частиш дотримання Конституцп Укра!ни та закошв Укра!ни уама суб'ектами публГчно! влади в державг
На нашу думку, це лГкидуе «правовий вакуум», про який ми згадували рашше, в частиш визначення оргашв державно! влади, яш можуть здшснювати загальний контроль за законшстю ршень оргашв мГсцевого самоврядування.
Повноваження Г завдання мГсцевих державних адмшГстращй чигсо розподГляються у межах трьох ключових напрямГв, Г ця норма бшьш чпко визначае державноуправлшсьш функцп мГсцевих державних адмГшстрацш, несе, на думку експертного середовища, низку позитивних моменпв, а саме:
- координащя територГальних оргашв (шдроздшв) центральних оргашв виконавчо! влади;
- забезпечення законносп в даяльносп оргашв та посадових оаб мГсцевого самоврядування;
- виконання окремих повноважень оргашв мГсцевого самоврядування (до внесення вадповадних змш в Конститущю Укра!ни).
Голови мГсцевих державних адмшГстрацш з 1 ачня 2022 року стають державними службовцями, на яких поширюються ва заборони, обмеження, а також права Г обов'язки, передбачеш Законом Укра!ни «Про державну службу» (до сьогодш голови мГсцевих державних адмшГстрацш, !х першГ заступники та заступники не е державними службовцями Г не шдпадають шд дш цього закону, що певним чином «руйнуе» управлшську вертикаль - не державш службовщ керують державними слжбовцями).
Запроваджуеться принцип ротацп, який передбачае, що повноваження голГв РДА припиняються шсля зак1нчення трирГчного строку !х дГяльносп в межах одного району, з можливГстю подальшого переведення (ротацп) в шшу адмшГстративно-територГальну одиницю Укра!ни. КрГм того, формуеться кадровий резерв голГв мГсцевих державних адмшГстращй. Це дасть змогу зменшити корупцшш ризики, унеможливить «спайку» влади та бГзнесу, яка виникае внаслщок багаторГчно! сшвпращ, а також дозволить поширювати досвщ кращих управлшщв районно! ланки на шшГ адмшГстративно-територГальш одинищ.
Одшею з головних новацш е створення багаторГвнево! системи Гз забезпечення законносп в дГяльностГ оргашв та посадових оаб мГсцевого самоврядування, яка передбачае, що:
- акти сшьських, селищних, мГських рад територГальних громад, а також сшьських, селищних, мГських голГв е предметом аналГзу щодо !х вгдповгдносп Конституцп Укра!ни та законам Укра!ни районними державними адмшГстращями (орган Гз забезпечення законносп районного рГвня);
- акти районних рад е предметом аналГзу щодо !х вГдповгдносп Конституцп Укра!ни та законам Укра!ни обласними державними адмшГстращями (орган Гз забезпечення законносп репонального рГвня);
- акти обласних рад е предметом аналГзу щодо !х вГдповгдносп Конституцп' Укра!ни та законам Укра!ни центральним органом виконавчо! влади, який забезпечуе законшсть акпв оргашв мГсцевого самоврядування, !х посадових оаб (орган Гз забезпечення законносп центрального рГвня).
Це створить умови для забезпечення законносп ршень оргашв мюцевого самоврядування органами державного управлшня вищого рiвня, шж вони сам^ i зменшить можливють упередженоï оцiнки.
Позитивним моментом, на наш погляд, е також те, що предметом аналiзу на вщповщнють Конституци Украïни та законам Украши е не ва акти мюцевого самоврядування, а виключно тi, яы е:
- нормативно-правовими актами оргашв мюцевого самоврядування, структурних пiдроздiлiв мюцевих державних адмiнiстрацiй у частинi виконання ними окремих делегованих повноважень мюцевого самоврядування;
- iндивiдуальними актами, яш приймаються органами мiсцевого самоврядування з питань ввдчуження майна територiальноï громади або майна спiльноï власностi територiальних громад району чи областi, якщо таке вiдчуження здiйснюеться без застосування публiчних конкурсних процедур, визначених законами Украши;
- актами, яш мютять ознаки прийняття рiшень органами мюцевого самоврядування поза межами ïхньоï компетенции
- актами, як1 стосуються конституцшних прав, свобод та обов'язк1в людини i громадянина, та мiстять ознаки будь-якоï дискримiнацiï окремоï особи та/або групи осiб.
Це суттево знизить шльшсть актiв, що пiдлягають нагляду (контролю), i, вiдповiдно, зменшать шльшсть висококвалiфiкованого персоналу, необхiдного для виконання цiеï дiяльностi. Це, своею чергою, зменшить загальноуправлшсьш видатки на утримання апарату мiсцевих державних адмiнiстрацiй.
За наявносп вiдповiдних пiдстав, орган iз забезпечення законностi може звернутись до органу та/або посадовоï особи мюцевого самоврядування з вимогою про усунення порушення Конституци та закошв Украши, а за вщсутносп належноï реакци органу або посадовоï особи мюцевого самоврядування, звернутись до суду про визнання вщповщного акту незаконним та його скасування повнiстю або у частиш.
Висновки
Як висновок можна зазначити, що реформа децентралiзацiï - одна з найусшшшших в Укрш'ш, доказала свою дiевiсть та ефективнють протягом 5 рок1в ïï запровадження. На шляху реформування виникали i виникають певнi проблеми та неузгодженосп, деяк1 з них вирiшуються швидко (наприклад, пiдтримка об'еднаних територiальних громад через субвенцш на розвиток ^'х iнфраструктури, яка розраховуеться та розподметься на основi прозорого формульного шдходу) або дуже повiльно (наприклад, реформування системи охорони здоров'я) чи залишаються невиршеними до сих пiр (здшснення контролю за законнiстю актiв оргашв мюцевого самоврядування).
Змша територiальноï оргашзаци влади назрша давно, певнi ршення ухвалювалися, проте рiвень таких ршень не забезпечував ^'х повно^' лептимносп вiдповiдно до Конституци Украïни. Тому ухвалення розглянутого законопроекту дозволить продовжити другий етап реформи мiсцевого самоврядування та територiальноï оргашзаци влади, чим ушфжуе i приведе повноваження мюцевих державних адмшстрацш у вiдповiднiсть до Конституци Украши, а також сформуе систему оргашв державноï влади iз забезпечення законносп в дiяльностi оргашв та посадових осiб мiсцевого самоврядування. Це, своею чергою, забезпечить реалiзацiю панування принципiв верховенства права та повсюдносп мiсцевого самоврядування на територп всiеï Украïни.
Перспективи подальших дослщжень вбачаемо в необхiдностi дослiдження новацш цього законопроекту щодо ^'х впливу не тшьки на зм^ територiальноï органiзацiï влади Украши, але й на дотичш сфери (правосуддя, дiяльнiсть центральних органiв виконавчоï влади та ^'х територiальних пiдроздiлiв тощо).
Список використаноi лiтератури
1. Малиновський В. Я. Територiальна органiзацiя влади Украши: концептуальш засади трансформаци [Текст] : монографiя / В. Я. Малиновський ; М-во освгга i науки Украши, Волин. нац. ун-т iм. Лей Украшки. - Луцьк : Гадяк Жанна Володимирiвна, 2010. - 450 с.
2. Серьопн С. М., Гончарук Н. Т. Теоретичш засади та основнi напрямки реформування мюцевого самоврядування й децентралiзацiï влади в УкраМ //Теорiя та практика державного управлшня i мюцевого самоврядування. - 2015. - №. 2.
3. Ворона П. В., Бобрицький Л. В. Вплив адмшстративного ресурсу на процеси децентралiзацiï влади в Укрш'ш. Публiчне адмiнiстрування: теорiя та практика. - 2017. - Вип. 2. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Patp_2017_2_17
4. Негода В.А. Пропозицп щодо удосконалення правових механiзмiв з реалiзацiï реформи територiальноï органiзацiï влади та мiсцевого самоврядування на засадах децентралiзацiï. Публ1чне управлшня та репональний розвиток, №8, 2020, С. 369-395. URL: https://pard.mk.ua/index.php/journal/article/view/182. DOI https://doi.org/10.34132/pard2020.08.02
5. Павлюк А.П. Формування об'еднаних територiальних громад: стан, проблемш питання та шляхи !х вирiшення: аналiтична записка. Нацюнальний iнститут стратегiчних дослiджень. К., 2017. 23 с. URL: https://niss.gov.ua/sites/default/files/2017-07/terutor_gromad-86ead.pdf
6. Лопушинський 1.П. Громадiвська модель самоврядування в Укра!ш: колективна моно-графiя/Кол. авт.; за заг. ред. проф. Ю.М. Бардачова, 1.П. Лопушинського, Р.М.Плюща. Херсон: Книжкове вид-во ФОП Вишемирський В.С., 2019. - 708 с.
7. Kryshtanovych, M., Dzanyy, R., Topalova, E., Tokhtarova, I., & Pirozhenko, N. (2020). Challengers to Conceptual Understanding of Sustainable Development Regarding Decentralization of Power and Responsibility in the Conditions of the Postmodern Society. Postmodern Openings, 11(3), 257-268. https://doi.org/10.18662/po/11.3/212 https://lumenpublishing.com/journals/index.php/po/article/view/3105
8. Про сшвробггництво територiальних громад: Закон Укра!ни вш 17.06.2014 № 1508-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1508-18
9. Реестр договорiв по сшвробггництву територiальних громад: офiйний сайт Мшютерства розвитку громад i територш. URL: https://www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/rozvytok-mistsevoho-samovryaduvannya/reyestr/reyestr/
10. Про добровшьне об'еднання територiальних громад: Закон Украши вiд 05.02.2015 № 157-VIII. URL: https ://zakon. rada. gov.ua/laws/show/157-19
11. Мониторинг децентралiзацi! за вересень 2020 р: сайт decentralization.gov.ua. URL: https://decentralization.gov.ua/uploads/library/file/593/Монiторинг_10.09.2020.pdf
12. Про затвердження Положення про опорний заклад освгги: Постанова Кабiнету Мшс^в Укра!ни вiд 19.06.2019 № 532. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/532-2019-%D0%BF#Text
13. Питання передачi земельних дiлянок сiльськогосподарського призначення державно! власносп у комунальну власнiсть об'еднаних територiальних громад: розпорядження Кабiнету Мшс^в Укра!ни вiд 31.01.2018 № 60-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/60-2018-%D1%80#Text
14. Про деяк1 заходи щодо прискорення реформ у сферi земельних ввдносин: Указ Президента Укра!ни вiд 15.10.2020 № 449/2020. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/449/2020
15. Деяк1 заходи щодо прискорення реформ у сферi земельних вiдносин: Постанова Кабiнету Мшс^в Укра!ни вiд 16.11.2020 № 1113. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1113-2020-%D0%BF#Text
16. Опублiковано розпорядження про адмiнiстративнi центри та територп територiальних громад областей: сайт Асощацп мiст Укра!ни. URL: https://www.auc.org.ua/novyna/opublikovano-23-rozporyadzhennya-pro-administratyvni-centry-ta-terytoriyi-terytorialnyh
17. Про першi вибори депутатiв сшьських, селищних, мюьких рад територiальних громад i вiдповiдних сiльських, селищних, мюьких голiв 25 жовтня 2020 року: постанова Центрально! виборчо! комюп вш 08.08.2020 № 160. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0160359-20#Text
18. Про затвердження перспективного плану формування територш громад Херсонсько! обласп: розпорядження Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни ввд 29.04.2020 № 474-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/474-2020-%D1%80#Text
19. Про утворення та л^шацш районiв: постанова Верховно! Ради Укра!ни вiд 17.07.2020 № 807 -IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/807-20#Text
20. Про внесення змш до Закону Укра!ни "Про мiсцевi державнi адмшстращ!" та деяких iнших законодавчих актiв Укра!ни щодо реформування територiально! органiзацi! виконавчо! влади в Укра!ш: пояснювальна записка до проекту Закону ввд 30.10.2020 №4298: офщшний сайт Верховно! Ради Укра!ни. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=70293
21. Про внесення змш до Конституцп Укра!ни (щодо правосуддя): Закон Укра!ни вш 02.06.2016 № 1401-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/1401-19
22. Про внесення змш до деяких законодавчих акпв Укра!ни щодо здшснення державного контролю за вшповшшстю рiшень органiв мiсцевого самоврядування Конституцп та законам Укра!ни» (2017): проект Закону Укра!ни: офiцiйний сайт Мшютерства регiонального розвитку та розвитку територш. URL: https://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2017/04/Proekt ZU Pro derg kontrol.pdf
References
1. Malynovskyy V. YA. Terytorialna orhanizatsiya vlady Ukrayiny: kontseptualni zasady transformatsiyi [Tekst] : monohrafiya / V. YA. Malynovskyy ; M-vo osvity i nauky Ukrayiny, Volyn. nats. un-t im. Lesi Ukrayinky. - Lutsk : Hadyak Zhanna Volodymyrivna, 2010. - 450 p.
2. Serohin S. M., Honcharuk N. T. Teoretychni zasady ta osnovni napryamky reformuvannya mistsevoho samovryaduvannya y detsentralizatsiyi vlady v Ukrayini //Teoriya ta praktyka derzhavnoho upravlinnya i mistsevoho samovryaduvannya. - 2015. - №. 2.
3. Vorona P. V., Bobrytskyy L. V. Vplyv administratyvnoho resursu na protsesy detsentralizatsiyi vlady v Ukrayini. Publichne administruvannya: teoriya ta praktyka. - 2017. - Vyp. 2. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Patp 2017 2 17
4. Nehoda V.A. Propozytsiyi shchodo udoskonalennya pravovykh mekhanizmiv z realizatsiyi reformy terytorialnoyi orhanizatsiyi vlady ta mistsevoho samovryaduvannya na zasadakh detsentralizatsiyi. Publichne upravlinnya ta rehionalnyy rozvytok, №8, 2020, pp. 369-395. URL: https://pard.mk.ua/index.php/journal/article/view/182. DOI https://doi.org/10.34132/pard2020.08.02
5. Pavlyuk A.P. Formuvannya obyednanykh terytorialnykh hromad: stan, problemni pytannya ta shlyakhy yikh vyrishennya: analitychna zapyska. Natsionalnyy instytut stratehichnykh doslidzhen. K., 2017. 23 s. URL: https://niss.gov.ua/sites/default/files/2017-07/terutor gromad-86ead.pdf
6. Lopushynskyy I.P. Hromadivska model samovryaduvannya v Ukrayini: kolektyvna mono-hrafiya/Kol. avt.; za zah. red. prof. YU.M. Bardachova, I.P. Lopushynskoho, R.M.Plyushcha. Kherson: Knyzhkove vyd-vo FOP Vyshemyrskyy V.S., 2019. - 708 p.
7. Kryshtanovych, M., Dzanyy, R., Topalova, E., Tokhtarova, I., & Pirozhenko, N. (2020). Challengers to Conceptual Understanding of Sustainable Development Regarding Decentralization of Power and Responsibility in the Conditions of the Postmodern Society. Postmodern Openings, 11(3), 257-268. https ://doi. org/10.18662/po/11.3/212 https://lumenpublishing.com/journals/index.php/po/article/view/3105
8. Pro spivrobitnytstvo terytorialnykh hromad: Zakon Ukrayiny vid 17.06.2014 № 1508-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1508-18
9. Reyestr dohovoriv po spivrobitnytstvu terytorialnykh hromad: ofiynyy sayt Ministerstva rozvytku hromad i terytoriy. URL: https://www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/rozvytok-mistsevoho-samovryaduvannya/reyestr/reyestr/
10. Pro dobrovilne ob'yednannya terytorialnykh hromad: Zakon Ukrayiny vid 05.02.2015 № 157-VIII. URL: https ://zakon. rada. gov.ua/laws/show/157-19
11. Monitorynh detsentralizatsiyi za veresen 2020 r: sayt decentralization.gov.ua. URL: https://decentralization.gov.ua/uploads/library/file/593/Monitorynh 10.09.2020.pdf
12. Pro zatverdzhennya Polozhennya pro opornyy zaklad osvity: Postanova Kabinetu Ministriv Ukrayiny vid 19.06.2019 № 532. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/532-2019-%D0%BF#Text
13. Pytannya peredachi zemelnykh dilyanok silskohospodarskoho pryznachennya derzhavnoyi vlasnosti u komunalnu vlasnist ob'yednanykh terytorialnykh hromad: rozporyadzhennya Kabinetu Ministriv Ukrayiny vid 31.01.2018 № 60-r. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/60-2018-%D1%80#Text
14. Pro deyaki zakhody shchodo pryskorennya reform u sferi zemelnykh vidnosyn: Ukaz Prezydenta Ukrayiny vid 15.10.2020 № 449/2020. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/449/2020
15. Deyaki zakhody shchodo pryskorennya reform u sferi zemelnykh vidnosyn: Postanova Kabinetu Ministriv Ukrayiny vid 16.11.2020 № 1113. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1113-2020-%D0%BF#Text
16. Opublikovano rozporyadzhennya pro administratyvni tsentry ta terytoriyi terytorialnykh hromad oblastey: sayt Asotsiatsiyi mist Ukrayiny. URL: https://www.auc.org.ua/novyna/opublikovano-23-rozporyadzhennya-pro-administratyvni-centry-ta-terytoriyi-terytorialnyh
17. Pro pershi vybory deputativ silskykh, selyshchnykh, miskykh rad terytorialnykh hromad i vidpovidnykh silskykh, selyshchnykh, miskykh holiv 25 zhovtnya 2020 roku: postanova Tsentralnoyi vyborchoyi komisiyi vid 08.08.2020 № 160. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0160359-20#Text
18. Pro zatverdzhennya perspektyvnoho planu formuvannya terytoriy hromad Khersonskoyi oblasti: rozporyadzhennya Kabinetu Ministriv Ukrayiny vid 29.04.2020 № 474-r. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/474-2020-%D1%80#Text
19. Pro utvorennya ta likvidatsiyu rayoniv: postanova Verkhovnoyi Rady Ukrayiny vid 17.07.2020 № 807-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/807-20#Text
20. Pro vnesennya zmin do Zakonu Ukrayiny "Pro mistsevi derzhavni administratsiyi" ta deyakykh inshykh zakonodavchykh aktiv Ukrayiny shchodo reformuvannya terytorialnoyi orhanizatsiyi vykonavchoyi vlady v Ukrayini: poyasnyuvalna zapyska do proektu Zakonu vid 30.10.2020 №4298: ofitsiynyy sayt Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4 1?pf3511=70293
21. Pro vnesennya zmin do Konstytutsiyi Ukrayiny (shchodo pravosuddya): Zakon Ukrayiny vid 02.06.2016 № 1401-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/1401-19
22. Pro vnesennya zmin do deyakykh zakonodavchykh aktiv Ukrayiny shchodo zdiysnennya derzhavnoho kontrolyu za vidpovidnistyu rishen orhaniv mistsevoho samovryaduvannya Konstytutsiyi ta zakonam Ukrayiny» (2017): proekt Zakonu Ukrayiny: ofitsiynyy sayt Ministerstva rehionalnoho rozvytku ta rozvytku terytoriy. URL: https://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2017/04/Proekt_ZU_Pro_derg_kontrol.pdf
