CC BY
6
УДК 352; 353; 330.34;332
ФОРМУВАННЯ ФЖАНСОВО Й 0PГAHiЗAЦiЙH0 СПРОМОЖНИХ ОРГАИ1В МЮЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРА1Н1
© 2019 ГУМЕНЮК В. В., ПЕРЕГУДА P. I.
УДК 352; 353; 330.34;332
Гуменюк В. В., Перегуда Р. I. Формування фшансово й органiзацiйно спроможних opraHiB мiсцевoгo самоврядування в УкраТн
Метою cmammi е виявлення проблем i визначення шлях!в створення системи спроможних територ'альнихгромад. Для цього проведено систематизацию та анал'встатистичнихматерапв, науковихдосл'джень, чинногозаконодавства та концеп^йзмшдо нього. У результат'!виявленодиспропорции у наповненнi мщевих бюджет'в внасл'док перевищення надходжень державних трансферт'в над податковими платежами а також у стввдношенш мщевих i загальнодержавних податкових платеж!в (значне перевищення частки останн!х). Об(рунтовано неефективн'кть, низьку керовашсть системи територ'шльного урядування внатдок концентрацИповноважень, адмтстративного апарату та фшансових ресурав у органах державноi влади та обмеженост'> мсцевого самоврядування. Визначено систему заход'ю, якi забезпечать: а) формування новоi структури оргатв самоврядування i державноi влади для забезпечення фшансовоi та ореа^зацшно)' самостшностi, ефективност'> мщевих рад; б) тдвищення частки мщевих податмв у забезпеченн потреб територ'шльних громад. Вказат заходи можуть бути вт'шет у змнах до чинного законодавства Украни. Перспективою подальших доМжень е визначення територ'альноi оргаюзацИта бажаноi структури надходжень до бюджет'ю громад. Ключов'! слова: мсцеве урядування, органи мсцевого самоврядування, органи державноi виконавчоi влади, територ'альна громада, податки, субвенцИ.
Рис.: 4. Табл.: 1. Ббл.: 12.
Гуменюк Вталй Вталйович - кандидат економiчних наук, старший викладач, кафедра теоретичноi та прикладноi економки, Нацональний ушверситет «Льв'вська пол'техшка» (вул. Степана Бандери, 12, Льв'в, 79013, Украна) E-mail: vitgum1976@gmail.com
Перегуда Роман 1горович - магЫр, кафедра теоретичноi та прикладно} економки, Нацюнальний ушверситет «Льв'вська пол'техн'ша» (вул. Степана Бандери, 12, Льв'в, 79013, Украна) E-mail: rpereguda640@gmail.com
УДК 352; 353; 330.34;332 Гуменюк В. В., Перегуда Р. И. Формирование финансово и организационно способных органов местного самоуправления в Украине
Целью статьи является выявление проблем и определение путей создания системы способных территориальных общин. С этой целью проведены систематизация и анализ статистических материалов, научных исследований действующего законодательства и концепций внесения в него изменений. В результате выявлены диспропорции в наполнении местных бюджетов вследствие превышения поступлений государственных трансфертов над налоговыми платежами; а также в соотношении местных и общегосударственных налоговых платежей (значительное превышение доли последних). Обоснованы неэффективность, низкая управляемость системы территориального управления вследствие концентрации полномочий, административного аппарата и финансовых ресурсов в органах государственной власти и ограниченности местного самоуправления. Определена система мер, которые обеспечат: а) формирование новой структуры органов самоуправления и государственной власти для обеспечения финансовой и организационной самостоятельности, эффективности местных советов; б) повышение доли местных налогов в обеспечении потребностей территориальных общин. Указанные меры могут быть воплощены в изменениях к действующему законодательству Украины. Перспективой дальнейших исследований является определение территориальной организации и желаемой структуры поступлений в бюджеты общин. Ключевые слова: местное управление, органы местного самоуправления, органы государственной исполнительной власти, территориальная община, налоги, субвенции. Рис.: 4. Табл.: 1. Библ.: 12.
Гуменюк Виталий Витальевич - кандидат экономических наук, старший преподаватель, кафедра теоретической и прикладной экономики, Национальный университет «Львовская политехника» (ул. Степана Бандеры, 12, Львов, 79013, Украина) E-mail: vitgum1976@gmail.com
Перегуда Роман Игоревич - магистр, кафедра теоретической и прикладной экономики, Национальный университет «Львовская политехника» (ул. Степана Бандеры, 12, Львов, 79013, Украина) E-mail: rpereguda640@gmail.com
UDC 352; 353; 330.34;332 Humenyuk V. V., Pereguda R. I. The Formation of Financially and Organizationally Capable Bodies of Local Self-Government in Ukraine
The article is aimed at identifying problems and defining ways of creating a system of capable territorial communities. For this purpose a systemati-zation and analysis of the statistical materials, scientific researches of the current legislation and the conceptions of amending it are carried out. As a result, the imbalances in filling the local budgets are identified due to the excess of public transfers over the tax payments; further imbalances can be identified in the ratio of the local and the national tax payments (significant excess of the share of the latter). The authors substantiate inefficiency, low controllability of the system of territorial administration because of concentration of powers, administrative apparatus and financial resources in the State authorities and limitations of local self-government. A system of measures is defined that will ensure: a) formation of a new structure of self-government and the State administration bodies to ensure the financial and the organizational independence, efficiency of the local councils; b) increasing the share of local taxes in securing the needs of territorial communities. The indicated measures can be embodied in changes to the current legislation of Ukraine. Prospect for further research is to define the territorial organization and the desired structure of revenues for community budgets. Keywords: local administration, local self-government bodies, the State executive authorities, territorial community, taxes, subventions. Fig.:4. Tbl.: 1. Bibl.: 12.
Humenyuk Vitaliy V. - Candidate of Sciences (Economics), Senior Lecturer, Department of Theoretical and Applied Economics, Lviv Polytechnic National University (12 Stepana Bandery Str, Lviv, 79013, Ukraine) E-mail: vitgum1976@gmail.com
Pereguda Roman I. - Master, Department of Theoretical and Applied Economics, Lviv Polytechnic National University (12 Stepana Bandery Str., Lviv, 79013, Ukraine)
E-mail: rpereguda640@gmail.com
Основою мкцевого самоврядування в УкраМ е територiальнi громади ск, селищ i мiст. 1х спiльнi iнтереси представляють районнi й об-ласнi ради. Паралельно з ними в УкраМ дiе система мiсцевих державних адмМстрацш: обласнi (ОДА) i ра-йонш (РДА). За роки незалежностi виникла проблема формування цими органами малоефективно!, глибоко штегровано! системи мiсцевого урядування - управ-лiння територiальними громадами, яке здшснюють органи мiсцевого самоврядування та державно! влади. У такому «тандемЬ провцну роль де-факто вщграють саме державнi органи, хоча де-юре мiсцевi ради е само-стшними суб'ектами влади. Першi розпоряджаються значними коштами державного та мiсцевих бюджейв, мають розгалужений адмiнiстративний апарат, який ви-конуе функцй виконавчих оргашв переважно'1 бiльшостi мiсцевих рад. Друи внаслiдок мiзерностi та роздробле-ност бiльшостi мiсцевих бюджетiв е неспроможними та залежними вiд допомоги держадмМстрацш. Очевидно, що система, за яко'1 виконавчий орган не шдпорядкову-еться, а навпаки, мае керiвний вплив на вцповцну раду, е вкрай неефективною. 1нтереси органiв мiсцевого самоврядування та центрального управлшня щодо розподi-лу податкових надходжень, розпорядження ресурсами, видачi дозвкьних документiв, як правило, розходяться. Провiдна роль останнк призвела до концентрацй подат-кових надходжень та адмiнiстративного апарату в органах державно! влади. Передача фшансових ресурйв та управлiнських функцш е необхiдною передумовою для забезпечення спроможност мiсцевих громадах фшан-сувати та розвивати мкцеву iнфраструктуру, сощальш програми, освiту, благоустрiй тощо. Шляхи виршення цих проблем у ходi адмiнiстративно-територiально! ре-форми Укра!ни е предметом цього дослцження.
Проблемам реформи мкцевого самоврядування в Укра!нi присвячеш працi багатьох науковцiв. Осккь-ки реальна реформа розпочалась у 2014 рощ, найбкьш актуальними е пращ, опублжоваш пiсля вказаного часу. Пак Н. Т., Подвiрна Н. С. [1], Стегней М. I., Лштур I. В., Голубка Я. В. [2] обгрунтували неефектившсть iснуючо! системи та гостру необхцшсть 'й реформування. Осно-вним напрямком реформ у працях Пак Н. Т., Подвiр-но! Н. С. [1], Павлюка А. П. [3] визначено укрупнення територiальних громад для збiльшення !х фiнансово! та органiзацiйно! спроможностi. Л. Прокопенко [4] зазна-чае, що аналопчш реформи мiсцевого самоврядування проводяться в кра!нах бвросоюзу з кшця минулого сто-лiття. 1х основною метою е створення укрупнених тери-торiальних громад та передача !м максимально! частини майна, податкових надходжень i владних повноважень органiв державно! влади на мкцях. Сарнецька Я. А. [5] обгрунтовуе доцiльнiсть використання Укра!ною досвь ду Польщi, яка провела успшну реформу адмМстратив-но! i фiнансово! децентралiзацй. Засади та перебй цiе! реформи викладено у пращ польських науковцiв М. Сте-фанюка та Я. Шренявського [6]. Процес створення об'еднаних територiальних громад в УкраМ та реформування виконавчих оргашв на мкцях проаналiзовано у аналпичних дослiдженнях: Лабораторй законодавчих
iнiцiатив, Фонду Схiдна бвропа, ШАШ [7]; Нацюналь-ного iнституту стратепчних дослiджень [3]; ММстер-ства регюнального розвитку Укра!ни [8]. Недостатнос-т матерiальних ресурсiв для забезпечення дiяльностi територiальних громад (включно iз новоствореними -об'еднаними) присвячеш стати Стегней М. I., Лштур I. В., Голубка Я. В. [2], Карпшського Б. А., Макмшва Д. Я., Карпшсько! О. Б. [9], Ольшанського О. В. [10], Куцен-ко Т. Ф. [11].
Однак у працях науковщв недостатньою мiрою визначено проблеми реалiзацi! поточних реформ, вiд-сутнй аналiз та оцiнка джерел наповнення мкцевих бюджетiв, не придкяеться уваги посиленню фiнансово! незалежностi терш^альних громад вiд центрально! влади шляхом передачi !м реальних механiзмiв впли-ву на бюджетнi надходження. Пропозицй спрямованi на формування спроможних громад переважно носять загальний характер, не мктять конкретних заходiв, якi можна реалiзувати в ходi реформи.
В 2014 рощ Урядом Укра!ни прийнято концепщю [12], на основi яко! розпочато реформу мкцевого уря-дування.
Метою ще! статтi е: промiжний аналiз й результа-тивностi станом на кшець 2018 року; визначення пропо-зищй щодо усунення проблем; окреслення подальших напрямкiв реформування.
У статтi проведено систематизащю, аналiз та по-рiвняння статистичних даних, наукових дослiджень чинного законодавства та концепщй змiн до нього. Для побудови структури оргашв мксцево! влади застосовано системний шдхц.
Станом на сьогоднi в УкраМ сформована неефек-тивна, фiнансово неспроможна система мксцевого урядування (рис. 1).
Найнижчий й рiвень складаеться зi значно! кiлькостi малих населених пунктiв, якi мають мiзернi надходження до бюджету i не здат-нi навiть профiнансувати роботу власних виконавчих органiв, не говорячи вже про утримання необх^дно! iнфраструктури. Це зумовлено централiзованим характером бюджетно-податково! системи Укра!ни. Так, основнi бюджетоутворюючi податки (на прибуток на додану варткть, з доходу фiзичних ойб мита та акцизи) у податковому законодавствi були визначенi як загаль-нодержавнi. Мiсцевi податки, хоча i були досить чи-сельними, однак забезпечували мiзернi надходження. Це поставило органи мкцевого самоврядування в за-лежнiсть вiд трансфертiв iз центрального бюджету та мкцевих державних адмМстрацш, яким делегувались повноваження виконавчих оргашв. Внаслцок цього станом на 2014 рж значна частина населених пункпв (особливо с!л i малих мкт) були дотацiйними. Близько п'яти з половиною тисяч мкцевих бюджетiв за рахунок державних дотацш покривають сво! потреби на сiмде-сят вцсотюв, а п'ятсот громад - на дев'яносто вцсотив [12]. Очевидно, що це унеможливлюе розвиток малих мкт; ставить !х у пряму залежшсть вiд центрально! влади; «вбивае» Мщативу iз пошуку iнвестицiйних та
Примаки: *ОТГ - Об'вднана територiальна громада; **ОДА - Обласна державна адм^стращя; *** РДА - Районна державна адмшктращя.
Рис. 1. Структура оргашв мiсцевого урядування в Украiнi
шших шляхiв наповнення мiсцевого бюджету; швелюе сам принцип самоврядування.
Biдповiдно до КонцепцГ! реформування мкцево-го самоврядування [12], в 2015 рощ прийнято Закони Укра!ни «Про добровкьне об'еднання територiальних громад», та «Про внесення змГн до Бюджетного кодексу Укра!ни щодо реформи мГжбюджет-них вГдносин», якими започатковано адмшстративно-територiальну та бюджетну децентралiзацiю. Реформа мае на метi створення фiнансово спроможних органiв мiсцевого самоврядування з передачею !м управлгн-ських функцш вГд мiсцевих органiв державно! влади. Для цього необхГдно: 1) збкьшити надходження до мк-цевих бюджетiв шляхом перерозподку податкових над-ходжень г створення системи державних трансфертiв; 2) укрупнити самовряднГ територГ!; 3) передати вико-навчГ функцш вГд мГсцевих державних адмГнГстрацГй до виконкомГв рад вГдповГдного рГвня. НайбГльше успГхГв досягнуто у виконаннГ першого завдання. Так, влас-нГ доходи мГсцевих бюджетГв з 2014 по 2018 ргк зросли з 68,8 до 230 мкьярдГв гривень [8]. Однак !х наповнення продовжуе вГдбуватись переважно за рахунок загально-державних податкГв. МГсцевГ податки забезпечують тре-тину надходжень, Г ця цифра майже не змгнюеться протя-гом останнГх трьох роюв. ВГдрахування вГд загальнодер-жавних податкГв з 2016 року зросли на 8473,70 мкьйонГв гривень, що становить 385,94 вгдсотив. Надходження вГд мГсцевих податкГв за вказаний перюд зросли на 3 567,10 мкьйошв гривень, що становить 169,06 вцсотив. Загалом податковГ надходження зросли на 12 040,80 мкьйошв гривень, або 279,66 вГдсоткГв (рис. 2).
Для набуття реально! незалежност територГальш громади повинш отримувати податковГ надходження вГд мГсцевих податкГв. На практищ тенденцГ! е зворотними: якщо у 2016 р. сшввГдношення мГсцевих Г загальнодер-
жавних податкГв було рГвним, то 2018 року частка останнГх була вдвГчГ вищою (рис. 2). Така ситуацш ставить у залежнГсть громади вГд рГшень парламенту щодо за-гальнодержавних податкГв. Органи самоврядування не можуть коригувати сплату загальнодержавного податку для регулювання надходжень до бюджету, конкуренцГ! за швестора чи надання сощальних пкьг мешканцям громад. На цей час мГсцевГ бюджети отримують основш надходження з перелГчених в табл. 1 джерел.
Як бачимо, 26,56 % всГх бюджетних надходжень та 57,43 % податкових платежГв забезпечуе загально-державний податок на доходи фГзичних осГб. За сво!м змГстом це передусГм мГсцевий податок, осккьки стя-гуеться з осГб, яю проживають Г працюють на терито-рГ! громади. Тому на нього повинна мати вплив мГсцева громада (щодо визначення ставок, пкьг тощо). Ставки податку повиннГ бути прогресивними зГ зростанням вГд-сотку з високих доходГв Г зниженням з низьких. Держав-ний бюджет може отримувати лише частину вГд цього податку. Одночасно податок на нерухомГсть насткьки мГзерний (0,99 % вск надходжень та 2,14 % податкових платежГв), що вш практично не виконуе сво!х функцГй. Плата за землю також забезпечуе незначш надходження (7,14% вск та 15,44% податкових надходжень). У розвину-тих кра!нах цГ два податки е бюджетоутворюючими для мГсцевих громад. 1х ставки повинш бути значно збкьше-ш Г в Укра!нГ. НатомГсть надходження акцизного податку мало пов'язаш Гз дГяльнГстю мГсцево! громади, тому повиннГ скеровуватись на потреби центрально! влади.
Разом зГ зростанням податкових надходжень на утримання мГсцевих громад передано значну ккьюсть об'ектГв сощального забезпечення та Гнфраструктури. Для фшансування !х дГяльностГ створено спецГальнГ фонди державного бюджету, надаються цкьов1 субвен-цГ! на мГсця або здшснюеться пряме фГнансування про-ектГв (рис. 3).
Млн грн 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
16 346,30
5 677,00
4 738,50
2109,9
2016
2017
2018
Ик
Вщрахування iз загальнодержавних податкив —Надходження мкцевих податкiв А Податковi надходження
Рис. 2. Структура податкових надходжень до мкцевих бюджетiв УкраУни Джерело: побудовано за розрахунками авторiв на пщо^ даних Мiнрегiонбуду [8].
Структура фшансування територiальних громад УкраУни (2018 р.)
Таблиця 1
Кате-горiя Показник Сума (млн грн) % вах надходжень бюджелв % надхо-джень кате-горп
Вщрахування ¡з загальнодержавних податгав
Податок на доходи фвичних оаб 9388,30 26,56 57,43
1 Акцизний податок 1281,00 3,62 7,84
Разом 10669,30 30,19
М1сцев1 податки
Единий податок 2803,90 7,93 17,15
2 Податок на нерухоме майно 349,5 0,99 2,14
Плата за землю 2523,60 7,14 15,44
Разом 5677,00 16,06
3 Усього податкових надходжень 16346,30 46,25
Трансферти в1д загальнодержавних бюджет^
Державний фонд регюнального розвитку 6000 16,97 31,58
Субвенцт на соцтльно-економтний розвиток 5000 14,15 26,32
4 Субвенцт на ¡нфраструктуру об'вднаних теритсральних громад 1900 5,38 10,00
Субвенцт на розвиток медицини в стьсыш мкцевосп 5000 14,15 26,32
Кошти на тдтримку секторально!' регюнально''' политики 1100 3,11 5,79
Усього бюджетних трансферов 19000 53,75
5 Усього надходжень мкцевих бюджет^ 35346,30 100
<
О ^
ш <
_а
<
< о
3
Ё О X
а
Ш
Джерело: розраховано авторами на тдо^ даних Мiнрегiонбуду [
Млн грн 20000
18000
16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
2016
2017
201
Ик
--ДФРР .....X..... Медична субвенфя
—I I— Субвенфя на соцiально-економiчний розвиток Кошти на регiональну полiтику
—А— Субвенцiя на iнфраструткуру ОТГ —Ш— Усього коштiв держбюджету
Рис. 3. Структура державних трансферов Джерело: побудовано за розрахунками авторiв на пiдставi даних Мшрегюнбуду [8].
З рис. 3 бачимо, що державш трансферти активно зростають: з семи мЬльярдЬв трьохсот мЬльйошв у 2016 роцГ до майже двох мЬльярдЬв у 2018 рощ. При-рГст становить сто шЬстдесят вГдсоткГв, або 11,7 мЬ-льярдГв гривень. НайбЬльше трансфертЬв у розвиток мЬсцевих громад забезпечуе Державний фонд регЬо-нального розвитку: з 2016 року фшансування мЬсцевих проектЬв зросло з трьох до шести мЬльярдЬв гривень (на 100 %).
СубвенцЬя на сощально-економЬчний розвиток територЬй надаеться з державного бюджету для створення та реновацГ! об'ектЬв транспорту, еко-логи, сощально-культурно! сфери, охорони здоров'я тощо. В 2018 рощ мЬсцевЬ бюджети отримали п'ять мЬ-льярдЬв гривень субвенцГ!. На жаль, ця сума на 1,2 мЬ-льярда менша за показник попереднього року.
Медична субвенцЬя надаеться органам мЬсцевого самоврядування для лЬкування хворих, розвитку закла-дЬв охорони здоров'я.
За результатами укладення угоди мЬж Укра!ною та бвропейським Союзом була започаткована програма шдтримки секторально! регЬонально! полЬтики. ВЬдпо-вЬдно до цЬе! програми уряд Укра!ни надае кошти мЬсце-вим громадам для змЬцнення !х фЬнансово! незалежностЬ та конкурентоздатностЬ.
У 2016 рощ бюджетш трансферти становили 62,90 %, а податки - 37,10 % надходжень мЬсцевих громад. В 2018 рощ ситуацЬя дещо покращилась: частка бю-джетних трансферов знизилась до 53,75 % надходжень,
а частка податкових платежЬв зросла до 46,25 % бюдже-тЬв (див табл. 1). Однак частка бюджетних трансферов все ще надто велика.
Незважаючи на суттеве зростання мЬсцевих бю-джетЬв, вони все одно не здатнЬ забезпечити фшансування мЬсцевого розвитку. Так, податковЬ надходження до мЬсцевих бюджетЬв не досягають Г 5000,00 гривень, а разом зЬ всЬма трансфертами - 10000,00 гривень на особу в рЬк. В 2018 рощ видатки мЬсцевих бюджетЬв на особу становлять: каштальш - 1200,00, на будЬвництво та регЬональний розвиток - 264,00 гривш, на житлово-комунальне господарство 390,00 [8]. З такими малими сумами надходжень забезпечити модершзацш вкрай зношено! мЬсцево! Ьнфраструктури неможливо.
У свЬтлЬ наведеного вище, надважливим е карди-нальне збЬльшення, в першу чергу, податкових надходжень до мЬсцевих бюджетЬв. Це забезпечить: зростання швестицш з мЬсцевих бюджетЬв; спрощення бюджетних вЬдносин - усуне оргашзацшш, часовЬ та фЬнансовЬ ви-трати на проведення мЬжбюджетних трансферов; збЬль-шення незалежностЬ мЬсцевого самоврядування вЬд ор-ганЬв центрально! влади; можливЬсть територЬальним громадам самостЬйно визначати витрати на мЬсцевЬ потреби; спроможшсть конкурувати з Ьншими громадами щодо залучення швесторЬв, змЬнюючи ставки мЬсцевих податкЬв, запроваджуючи сшвфшансування швестицш-них проектЬв тощо.
Зростання надходжень до мЬсцевих бюджетЬв повинно супроводжуватись реформуванням системи мЬс-цево! влади. НеобхЬдно усунути дисбаланси у виконав-
чих функцшх управлшського апарату громад i мiсцевих державних адмiнiстрацiй. Адже лише правильно вибу-дувана система мкцевих рад та !х виконавчих оргашв може ефективно формувати економiчну политику, вт1-лювати 11 в життя, зокрема використовуючи бюджетнi надходження.
3 початку реформи мкцевого самоврядування
у 2014 р. вцчутш зсуви вiдбулись лише на низовому рiвнi - об'еднання у територiальнi громади спроможш сформувати виконавчi органи. На !х тери-торiях буде одна - загальна для вск громад рада мкс-цевих депутатiв та обраний голова. На рiвнi окремих громад буде обиратись лише староста. На кшець 2018 року ккьюсть об'еднаних територiальних громад на-ближаеться до дев'ятисот при загальнш запланованiй юлькосй у тисячу двiстi громад. До створених ОТГ увь йшло майже чотири тисячi громад з населенням у вгам з половиною мкьйони осiб [8].
Iншi завдання реформи мкцевого самоврядування залишились не виконаними. Дос1 не прийняте зако-нодавство про реформування районного й обласного самоврядування шляхом укрупнення та створення ви-конавчих оргашв обласних та районних рад. Зважаючи на досвiд европейських кра'1н [4] та зокрема Польщi [5; 6], доцкьно укрупнити iснуючi райони та областi шляхом злиття чи приеднання до бкьших рад.
Наявш ж перспективнi плани територiальноí орга-шзаци стосуються лише ОТГ. На сьогодш навiть не об-говорюеться укрупнення областей. При цьому область повинна бути також спроможною виконувати завдання мксцевого управлiння.
Значна частина областей Украши потребують укрупнення внаслцок мало'1 кiлькостi населення, нероз-виненостi бiзнесу, географiчних особливостей, потреб комплексного розвитку шфраструктури, вирiшення еколопчних, соцiальних проблем. Для визначення орь ентирiв перетворень корисним е успшний досвiд Поль-щi, яка подiбна до Украши за територiею та населенням. В результат реформ там було створено 16 воеводств (аналоги наших областей) та 380 повтв (райошв) 2489 гмш. Такий територiальний подк доцкьно прийняти за примiрний для Укра'1ни. Остаточний подк на територь альнi одиницi необхiдно скорегувати вцповцно до по-дальших наукових дослiджень.
Зокрема, слiд урахувати, що навiть виходячи з кiлькостi, об'еднаш громади в УкраМ значно крупнШ за польськi: 120 ОТГ проти 2489 гмш. Тому варто змен-шити кiлькiсть районiв. В ходi експертних обговорень пропонувалось створити 100-120 райошв за аналопею до юлькосй госпiтальних округiв. Як бачимо, це значно менше, нiж у Польщ1, що викликае сумнiв у можливост здiйснення ефективного районного управлiння та зруч-ностi комунiкацiй з адмшстращею району. Вважаемо за оптимальне створення близько 16 областей за критерь ями географiчного розташування, логiстичних зв'язюв, наявностi потужного мiського центру тощо. Це дозволить комплексно виршувати спiльнi iнфраструктурнi, економiчнi, екологiчнi й iншi проблеми регiону. До при-
кладу, позитивна синергш може виникнути при створен-нi укрупнених областей: Карпатсько'1, Пол1сько!, Подкь-сько'1, Чорноморсько'1, Азовсько'1, Хар^сь^, Дншров-сько'1, Кшвсько'!, Одесько!, Льв1всько!, Донецько! тощо. Вцповцно до наведеного в подальших дослцженнях необхiдно визначити чiткi критери управлшсько1 та еко-ном1чно! доцiльностi формування територш районiв та областей, а отже, !х загально1 кiлькостi.
Залишаеться нереалiзованим завдання перетво-рення голiв районних та обласних державних адмш-страцiй у префектiв - представниюв центрально1 влади. Ще бкьше ситуацiю ускладнюе застарiла система управлшня державними адмiнiстрацiями. Вона була утворена, коли Президент Украши формував уряд i фак-тично був головою виконавчо1 влади. В таких умовах пряме шдпорядкування йому мiсцевих оргашв вико-навчо1 влади не становило проблеми. На сьогоднi Укра-ша трансформована в парламентсько-президентську республiку i вищим органом виконавчо1 влади е уряд, що призначаеться Верховною Радою i не шдпорядкову-еться Президенту.
В таких умовах виникае ситуацш подвiйного шдпорядкування адмшстрацш. Це супроводжуеться поганою координащею д1й з урядом аж до конфлжив. Крiм того, з позбавленням прокуратури функци загаль-ного нагляду, органи влади фактично залишились без зовн1шнього нагляду за законнiстю !х д1яльност1 (за ви-ключенням кримшальних та адмiнiстративних право-порушень).
Пропонованi змши до конституцП ч1тко не розв'язують цих проблем: префекти пропонуеться нада-л1 залишити в президентськiй вертикал! влади, надаю-чи !м функци органу виконавчо1 влади на мкцях. Отже, необхiдно визначитись: або вцнести префектiв до суто президентсько1 вертикалi 1з функциями контролю за мкцевими (державними та самоврядними) органами влади; або шдпорядкувати !х уряду ш передачею функ-ц1й виконавчо1 влади.
Аля усп1шного завершення адмшстративно-територiальноl реформи необхiдно прийняти та реалiзувати на практицi законодавство, яким встановити систему адмшстративних територiй i в1д-пов1дних органiв управлiння (самоврядних та державних); створити нов1 органи контролю за законшстю д1й оргашв влади. В результат пропонуемо сформувати нову систему мкцевого урядування (рис. 4).
висновки
Виходячи з проведеного аналiзу можна виокреми-ти таю проблеми у формування спроможних мкцевих громад: неефективна система мiсцевого урядування; не здатшсть мiсцевих бюджетiв забезпечити належне ф1-нансування потреб громади.
Для вирiшення вказаних проблем необхiдно: за-вершити створення ОТГ, укрупнених райошв та областей з виконавчими органами та префектурами; забезпе-чити зростання ставок i надходжень в1д мiсцевих подат-к1в, до яких вiднести податок з доходу ф1зичних ос16.
16 облрад з виконкомами
Незалежы
100-380 райрад з виконкомами
Незалежы
=1200ОТГ
Нагляд
Нагляд
Нагляд
: 16 префектур
Пщпорядковаш
100-380 районних префектур
Рис. 4. Пропонована структура мкцевого урядування в УкраТж
Реалiзацiя вказаних заходiв потребуе подальших дошджень щодо визначення илькост та меж районiв i областей, якi забезпечать належну керовашсть, бю-джетнi надходження, логiстичнi можливосй, вирiшення спкьних проблем тощо. Необхцно також визначити економiчно обгрунтоваш можливост та строки посту-пового зростання ставок мксцевих податкiв i процедур !х адмiнiстрування мiсцевою владою. ■
Л1ТЕРАТУРА
1. Пак Н. Т., Подвiрна Н. С. Теритсральш громади як основний елемент мкцевого самоврядування. Науковий вкник М'жнародного гуматтарногоунверситету. Сер'я: Економка 'I менеджмент. 2018. Вип. 29. С. 63-67.
2. Стегней М. I., Лштур I. В., Голубка Я. В. Фшансове забезпечення мкцевих бюджет^ в умовах адмУстративно-теритсральноТ реформи. Науковий вкник Херсонського державного унверситету. Сер'я:Економ'чн'Iнауки. 2016. Вип. 17 (1). С. 93-95.
3. Павлюк А. П. Формування об'сднаних теритсраль-них громад: стан, проблемы питання та шляхи Тх виршення. Аналп'ична записка // Нацюнальний ¡нститут стратепчних до-шджень. http://www.niss.gov.ua/content/articles/files/ terutor_gromad-86ead.pdf
4. Прокопенко Л. Л. Досвщ реформування мкцевого управлшня в краТнах Европейського Союзу. Аспекти публ'чно-го управлiння. 2015. № 4. С. 93-101.
5. Сарнецька Я. А. Досвщ Польщi у фккальнш децен-трал1зац1Т та перспективи його використання в УкраТ'нк Б'знес 1нформ. 2017. № 12. С. 60-64.
6. Stefaniuk М., Б1геп1аш$к1 ,1. Gt6wne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989-2009 // Wydawnictwo Uniwersytetu Wroctawskiego. 2011. иВ1: http://www.wuwr.com. pl/online-texts/show/m-stefaniuk-j-szreniawski-glowne-reformy-administracyjne-w-polsce-w-latach-1989-2009-22.html
7. Створення об'сднаних територiальних громад в Укра-Т'И1 2015-2017. Аналiтична доповiдь // ГО «Лабораторiя зако-нодавчих ¡н1ц1атив», иБАЮ, Фонд Схiдна Европа. 2018. иВ1_: http://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2018/04/Detsen tralizatsiya-v-Ukrai-ni-2014-2017-rr.pdf
8. Монiторинг процесу децентрал1зацГТ влади та реформування мкцевого самоврядування // МУстерство Регюналь-ного розвитку, будiвництва та житлово-комунального госпо-
дарства УкраТни. 2018. URL: https://storage.decentralization.gov. ua/uploads/library/file/346/10.12.2018.pdf
9. Kарпiнський Б. А., Максимiв Д. Я., Каршнська О. Б.
Децентралiзацiя: сутнiсний апарат i можливостi фшансово-по-даткового мехашзму iнвестицiйного зростання. Б'знес Нформ. 2016. № 8. С. 29-36.
10. Ольшанський О. В. Об'сднання теритсральних громад як механiзм забезпечення Тх ресурсно! спроможносп. Ак-туальн проблеми державногоуправл'ння. 2015. № 2. С. 92-99.
11. Куценко Т. Ф., Дударенко €. Ю. Об'сднаы територн альнi громади в Укран короткий аналiтичний огляд. Економка та держава. 2017. № 3. С. 64-70.
12. Розпорядження Кабшету МУс^в УкраТни «Про схвалення Концепцп реформування мiсцевого самоврядування та теритсрально! органiзацГí влади в Укра'шЬ вiд 01.04.2014 № 333-р. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80
REFERENCES
Karpinskyi, B. A., Maksymiv, D. Ya., and Karpinska, O. B. "De-tsentralizatsiia: sutnisnyi aparat i mozhlyvosti finansovo-podatko-voho mekhanizmu investytsiinoho zrostannia" [Decentralization: the essential apparatus and possibilities of the financial and tax mechanism of investment growth]. Biznes Inform, no. 8 (2016): 2936.
Kutsenko, T. F., and Dudarenko, Ye. Yu. "Obiednani terytorial-ni hromady v Ukraini: korotkyi analitychnyi ohliad" [United Territorial Communities in Ukraine: A Brief Analytical Review]. Ekonomika taderzhava, no. 3 (2017): 64-70.
[Legal Act of Ukraine] (2014). http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/333-2014-%D1%80
"Monitorynh protsesu detsentralizatsii vlady ta reformu-vannia mistsevoho samovriaduvannia" [Monitoring the process of decentralization of power and reform of local self-government]. Ministerstvo Rehionalnoho rozvytku, budivnytstva ta zhytlovo-komunalnoho hospodarstva Ukrainy. 2018. https://storage.decen-tralization.gov.ua/uploads/library/file/346/10.12.2018.pdf
Olshanskyi, O. V. "Obiednannia terytorialnykh hromad yak mekhanizm zabezpechennia yikh resursnoi spromozhnosti" [Association of territorial communities as a mechanism for ensuring their resource capacity]. Aktualni problemy derzhavnoho upravlin-nia, no. 2 (2015): 92-99.
Pak, N. T., and Podvirna, N. S. "Terytorialni hromady yak os-novnyi element mistsevoho samovriaduvannia" [Territorial com-
munities as the main element of local self-government]. Naukovyi visnyk Mizhnarodnoho humanitarnoho universytetu. Seriia : Ekono-mika i menedzhment, no. 29 (2018): 63-67.
Pavliuk, A. P. "Formuvannia obiednanykh terytorialnykh hromad: stan, problemni pytannia ta shliakhy yikh vyrishennia. Analitychna zapyska" [Formation of united territorial communities: state, problem issues and ways of their solution. Analytical note]. Natsionalnyi instytut stratehichnykh doslidzhen. http://www.niss. gov.ua/content/articles/files/terutor_gromad-86ead.pdf
Prokopenko, L. L. "Dosvid reformuvannia mistsevoho uprav-linnia v krainakh Yevropeiskoho Soiuzu" [The experience of reforming local government in the European Union]. Aspekty publichnoho upravlinnia, no. 4 (2015): 93-101.
"Stvorennia obiednanykh terytorialnykh hromad v Ukraini 2015-2017. Analitychna dopovid" [Creation of united territorial communities in Ukraine for 2015-2017. Analytical report]. HO «Lab-oratoriia zakonodavchykh initsiatyv», USAID, Fond Skhidna Yevro-
pa. 2018. http://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2018/04/ Detsentralizatsiya-v-Ukrai-ni-2014-2017-rr.pdf
Sarnetska, Ya. A. "Dosvid Polshchi u fiskalnii detsentralizatsii ta perspektyvy yoho vykorystannia v Ukraini" [Polish experience in fiscal decentralization and prospects of its use in Ukraine]. Biznes Inform, no. 12 (2017): 60-64.
Stefaniuk, M., and Szreniawski, J. "Glowne reformy admin-istracyjne w Polsce w latach 1989-2009". Wydawnictwo Uniwer-sytetu Wroclawskiego. 2011. http://www.wuwr.com.pl/online-texts/show/m-stefaniuk-j-szreniawski-glowne-reformy-adminis-tracyjne-w-polsce-w-latach-1989-2009-22.html
Stehnei, M. I., Lintur, I. V., and Holubka, Ya. "Finansove zabez-pechennia mistsevykh biudzhetiv v umovakh administratyvno-terytorialnoi reformy" [Financial support of local budgets in the conditions of administrative-territorial reform]. Naukovyi visnyk Khersonskoho derzhavnoho universytetu. Seriia : Ekonomichni nauky, no. 17 (1) (2016): 93-95.
<
O ^
LU <
_Q
<
< O
S
I 0 I
s
LU
