CC BY
4DOI 10.47643/1815-1329_2023_11_125
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ГОРОДСКИХ ЛЕСОВ В РАЗНЫХ СТРАНАХ МИРА Comparative analysis of legislation in the field of urban forest protection
in different countries of the world
КИСЬКОВА Юлия Юрьевна,
аспирант кафедры земельного права
ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству». Россия, 105064, г. Москва, ул. Казакова, д. 15. E-mail: ulia02224@gmail.com; Научны й руководитель:
КОНОКОТИН Дмитрий Николаевич,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного права ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству». Россия, 105064, г. Москва, ул. Казакова, д. 15. E-mail: ulia02224@gmail.com;
KISKOVA Yulia Yurievna,
postgraduate student of the Department of Land Law
Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "State University of Land Management". 15 Kazakova str., Moscow, 105064, Russia. E-mail: ulia02224@gmail.com; Scientific supervisor:
KONOKOTIN Dmitry Nikolaevich,
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Land Law
Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "State University of Land Management".
15 Kazakova str., Moscow, 105064, Russia.
E-mail: ulia02224@gmail.com
Краткая аннотация. В статье рассмотрены нормы законодательства Бразилии, Канады, Новой Зеландии и США о городских лесах. Проведен сравнительный анализ основных современных проблем правого регулирования городских лесов в указанных государствах. Выявлены общие подходы к законодательному регулированию в области охраны городских лесов во всех исследуемых странах. Установлена закономерность между выбранным способом законодательного регулирования охраны городских лесов и уменьшением площади городских лесов. На примере рассматриваемых государств выявлена неспособность органов местного управления в силу различного множества причин выполнять все возложенные на них функции по управлению и охране городских лесов. На основе проведенного в настоящей статье анализа автор предлагает пути дальнейшего развития законодательства в области рационального использования и охраны городских лесов для их системного развития и сохранения в условиях современной урбанизации.
Abstract. The article considers the norms of the legislation of Brazil, Canada, New Zealand and the USA on urban forests. A comparative analysis of the main modern problems of legal regulation of urban forests in these states is carried out. Common approaches to legislative regulation in the field of urban forest protection in all the studied countries have been identified. A pattern has been established between the chosen method of legislative regulation of the protection of urban forests and the reduction of the area of urban forests. On the example of the States under consideration, the inability of local government bodies, due to a variety of reasons, to perform all the functions assigned to them for the management and protection of urban forests has been revealed. Based on the analysis carried out in this article, the author suggests ways to further develop legislation in the field of rational use and protection of urban forests for their systemic development and conservation in the conditions of modern urbanization.
Ключевые слова: городской лес, законодательство, органы местного самоуправления, охрана городских лесов, законодательство США, законодательство Канады, сравнительный анализ.
Keywords: urban forest, legislation, local governments, protection of urban forests, US legislation, Canadian legislation, comparative analysis.
Для цитирования: Киськова Ю.Ю., Конокотин Д.Н. Сравнительный анализ законодательства в области охраны городских лесов в разных странах мира // Аграрное и земельное право. 2023. № 11(227). С. 125-128. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_11_125.
For citation: Kiskova Yu.Yu., Konokotin D.N. Comparative analysis of legislation in the field of urban forest protection in different countries of the world// Agrarian and Land Law. 2023. No. 11(227). pp. 125-128. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_11_125.
Статья поступила в редакцию: 16.10.2023
Проблема рационального использования и охраны городских лесов становится актуальной по всему миру. Активная урбанизация, рост городов, проблемы с экологией как в крупных мегаполисах, так и в малых населенных пунктах, а также увеличивающаяся плотность населения вкупе с уменьшающимся количеством зеленых зон в населенных пунктах - все это заставляет правительства многих государств не просто задуматься о необходимости четкого определения такого понятия, как «городской лес», но и о создании отдельного законодательства, регулирующего его сохранение и процесс эксплуатации. При условии, что в Российской Федерации в настоящее время в лесном законодательстве не существует отдельного правового регулирования в отношении городских лесов, представляется необходимым в случае его будущего формирования учесть уже накопившийся небольшой опыт других государств.
Бразилия - одно из немногих государств помимо Российской Федерации, где леса составляют больше 40% его территории [1]. Леса Амазонки считаются «легкими» нашей планеты, и их сохранении в эпоху климатического кризиса представляется крайне необходимым. При этом темпы современной урбанизации приводят к тому, что города постепенно поглощают территории лесов, а это, в свою очередь, приводит их к деградации и истощению. В связи с этим Бразилия стала одной из немногих стран, где право граждан на экологическую сбалансированную окружающую среду зафиксировано в Конституции государства совместно с тем, кто городские комплексы и объекты ландшафтной ценности являются
частью бразильского культурного наследия. Большая детализация данного вопроса произведена в Лесном кодексе Бразилии 2012 года, где указано, что мэрии для защиты городских зеленых зон и для их управления могут требовать наличия таких зон в жилых зонах, на земельных участках, где расположена коммерческая собственность, а также при создании общественной инфраструктуры в городах[2]. Как и в законодательстве Российской Федерации, в Бразилии нет четкого регламентирования необходимости разработки локальных нормативно-правовых актов в рассматриваемой нами области. В связи с этим отдельного законодательства, регулирующего процесс создания, управления и охраны городских лесов в муниципалитетах в Бразилии так и не разработано. Как следствие, при отсутствии подобного правового регулирования существует серьезный риск неравномерного распределения городских лесов в черте населенных пунктов, а также невозможности выработать у жителей городов и руководства муниципалитетов соответствующего разумного отношения к сохранению таких зеленых зон. И хотя город Белен, столица штата Пара, ввел в действие муниципальный закон № 8909 от 29 марта 2012 года, результатом которого стало Техническое руководство для городского лесоводства в Белене [3], существенно повлиявшее на сохранность и развитие городских лесов в данном населенном пункте, другие муниципалитеты подобного законодательства не разработали или ограничились незначительным количеством правовых императивов. Таким образом, в настоящее время в Бразилии, как и в большинстве других государств, прослеживается недостаточность четкого и стройного правового регулирования в создании, управлении и охране городских лесов в черте населенных пунктов, что приводит к их планомерной деградации.
Третьей после Российской Федерации и Бразилии страной по соотношению площади лесных насаждений с общей площадью государства является Канада [1]. Так как более 75% канадцев проживает в городских районах, а сами города по общемировой тенденции продолжают расти, городские леса играют большую роль в обычной жизни людей. При этом четкого правого регулирования городских лесов на федеральном уровне не прослеживается. Вместо этого в Канаде разрабатываются планы по управлению городскими лесами (UFMP). Эти планы направлены на техническое обслуживание, улучшение пологого покрова, увеличение разнообразия древесных пород и образовательные программы, без акцента на экономической или экологической составляющей городских лесов. В таких условиях UFMP «является официальным муниципальным документом, утвержденным городским советом, который воплощает его цели и задачи в действия, обеспечивает подотчетность и имеет практическое значение»[4].
Рассмотрим законодательство провинции Онтарио - самой населенной провинции и второй по площади после Квебека. Хотя в Онтарио и созданы незначительные и достаточно разрозненные нормативные правовые акты в области управления городскими лесами, а само понятие четко закреплено на законодательном уровне в отличии от всех остальных провинций Канады, участие федеральных органов власти в нем минимизировано. Муниципалитеты также не наделяются значительными полномочиями в отношении городских лесов.
Понятие «городской лес» закреплено в Онтарио в Законе о профессиональных лесничих и звучит следующим образом: «городские леса означают леса, расположенные в городской среде, включая прибрежные районы, овраги и водно-болотные угодья. Этот закон признает городские леса сферой деятельности профессиональных лесничих, которая определяется как "предоставление услуг, связанных с развитием, управлением, сохранением и устойчивостью лесов и городских лесопарков, где эти услуги требуют знаний, профессиональной подготовки и опыта...". Таким образом, законодатель провинции Онтарио приравнивает городские леса к естественным лесам в части наличия специальных знаний о них и необходимости схожих методов управления.
Муниципальный закон 2001 года определяет полномочия муниципальных органов власти, включая многочисленные положения, касающиеся городских лесов. На основании данного нормативного правового акта муниципалитеты могут принимать подзаконные акты, которые "запрещают или регулируют уничтожение или причинение вреда деревьям", включая государственные или частные деревья.
При этом принятие таких подзаконных актов не всегда становится гарантом сохранения городских лесов. Так, муниципалитет нижнего уровня может не взять на себя обязательства по охране лесных участков в черте населенного пункта в связи с отсутствием соответствующих ресурсов. Принятие и обеспечение соблюдения подзаконных актов зависит от финансирования и политической воли. Следовательно, полезность такого законотворчества для рационального использования и охраны городских лесов остается достаточно сомнительной.
Еще одним крупным нормативным правовым актом, оказывающим влияние на городские леса в провинции Онтарио, является Закон о планировании. Его роль в сфере городского лесного хозяйства заключается прежде всего в его применении к зонированию земель, что примечательно в свете проблем развития и урбанизации в небольших муниципалитетах. Закон призван содействовать "устойчивому экономическому развитию в здоровой природной среде" и учитывать "вопросы, представляющие интерес для провинции, в решениях по планированию провинций и муниципалитетов" [5].
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в Канаде на примере одной из крупнейших провинций Онтарио рациональное использование и охрана городских лесов должны находиться в ведении муниципалитетов, однако при этом законодательство не наделяет такие муниципалитеты полномочиями по комплексному и последовательному управлению городскими лесами. Как следствие, городские леса хоть и имеют определение на законодательном уровне, но их общая значимость не закреплена, порядок их охраны и рационального использования также, как и во многих других государствах, четко не определен.
Отдельный интерес вызывает одно из самых старейших в мире законодательств в области управления городскими лесами - законодательство Соединенных Штатов Америки. США стали одним из первых государств, озаботившихся сохранением зеленых зон в черте городов и разработавших для этого специальные нормативные правовые акты. Так, в 1896 году законодательное собрание Массачусетса приняло первый закон об охране деревьев, который дал толчок к разработке таких же законов на всей территории Новой Англии. Данные нормативные правовые акты стали самыми ранними и самыми дальновидными законами в США в области рационального использования и охраны городских лесов.
Следующим серьезным шагом в законодательном регулирование положения городских лесов стал ряд постановления о городских лесах, вышедший спустя почти 100 лет, в 1980-е годы. Эти нормативные правовые акты были направлены на создание более благоприятной окружающей среды в городе, а также на гармонию между бурно развивающимся городом с его увеличивающимися темпами новой застройки и зелеными зонами. Приоритетным направлением стала защита городских лесов во время строительных работ. Разработка такого законодательства была полностью отдана органам местного самоуправления. Однако к настоящему времени такой подход к правовому регулированию охраны городских лесов показал неспособность на практике обеспечить сохранность деревьев в городской среде. На основе анализа городских экосистем American Forests, проведенного в начале 2000-х годов в десяти городах, установлено, что в результате застройки городских и пригородных районов по всей территории США было потеряно 634 407 719 деревьев. Причиной тому стало не только недостаточно структурированное и проработанное законодательство, но и неспособность муниципалитетов интегрировать деревья и другие элементы зеленой инфраструктуры в свои повседневные процессы планирования и принятия решений. Нестабильные и недоработанные программы в области городских лесов усугубляются еще и большими темпами урбанизации, когда пригороды крупных городов разрастаются с большой скоростью, на которую местный законодатель не всегда способен и успевает реагировать. [6]
Рассматривая современное законодательство США в области рационального использования и охраны городских лесов, надо в первую очередь определить общую иерархию законодательной системы управления городскими лесами. Министерство сельского хозяйства Соединенных Штатов (USDA) управляет Лесной службой США (USFS), которая, в свою очередь, посредством государственных лесохозяйственных агентств занимается созданием Программы городского и общинного лесоводства по всей территории США. При этом к участию в таких программах привлекаются все заинтересованные лица. Именно USFS разработало и согласовало стратегический план для всех городских лесов, в котором приоритетным вопросом стало их сохранение в условиях глобальной урбанизации. Полномочия и обязанности по поднятым USFS вопросам были отданы местным муниципалитетам. При этом отдельного финансирования на реализацию таких полномочий органам местной власти предоставлено не было.
Практика применения программ городского и общинного лесоводства показала слабые стороны такого подхода к нормативному регулированию управления городскими лесами. Во-первых, муниципалитеты с меньшим финансированием не способны были реализовывать рассматриваемые программы или же осуществляли минимальное количество из возможных полномочий. Во-вторых, только 1/6 часть от всех органов местного управления, принявших программы городского и общинного лесоводства, управляли своими городскими лесами в соответствии с оптимальными требованиями разработанных USFS стандартов. В основном, должный уровень управления городскими лесами показывали крупные муниципалитеты, имеющие большое население и высокий уровень финансирования. В-третьих, отсутствие императивных норм в части применения отдельных положения по рациональному использованию и охране городских лесов на уровне Министерства сельского хозяйства США привело к тому, что управление городскими лесами стало строиться по собственному усмотрению органом местного самоуправления с учетом предлагаемых USFS программ, но не на основании их. Например, некоторые муниципалитеты осуществляли управление городскими лесами через парки или департаменты общественных работ, а в иных муниципалитетах отсутствовало лицо, ответственное за надзор за городским лесным хозяйством[7].
Таким образом, в США несмотря на то, что законодательство о городских лесах имеет самую длинную историю и берет свое начало два века назад, оно все равно имеет такие же системные ошибки, как и законодательство многих других стран. Явственно прослеживается проблема в рациональном использовании и сохранении городских лесов, которая вытекает из отсутствия системного подхода в области правового регулирования городских лесов и единого законодательного стандарта, являющегося обязательным для всех органов местного самоуправления на территории Соединенных Штатов.
Отдельно следует отметить, что не всегда отсутствие четкого законодательного регулирования ведет к деградации городских лесов. На примере Новой Зеландии, где зеленые зоны в черте населенных пунктов долгое время сохраняются в достаточных и приемлемых размерах для качественного состояния окружающей среды, отсутствует действующий нормативный правовой акт, разработанный с целью управления и охраны городских лесов. В рассматриваемом государстве, как и в исследуемых выше, ответственность за городские леса полностью возложена на местные советы. При этом какого-либо единого закона или политики, регулирующей рациональное использование и охрану городских лесов, в Новой Зеландии нет.
Согласно законодательству центрального правительства Новой Зеландии охрана окружающей среды регулируется Законом об управлении ресурсами. Этот закон основан на установлении приоритетов в практике устойчивого управления и направлен на регулирование инфраструктуры и землепользования. Однако данный нормативный правовой акт не дает четкого регламентирования деятельности в рассматриваемой в настоящей статье отрасли на территории всего государства. Вместо этого Закон об управлении ресурсами возлагает все полномочия и ответственность на местные советы и регионы в рамках их юрисдикции [8].
Представляется необходимым обратить внимание, что сохранность городских лесов при описанном выше законодательном подходе в Новой Зеландии представляется скорее исключением, чем правилом. Причина сохранения зеленых зон в черте населенных пунктов может крыться в меньших темпах урбанизации, чем в США, Канаде, Российской Федерации или Бразилии. На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что отсутствие систематического и централизованного законодательного регулирования рационального использовании и охраны городских лесов может не иметь негативных последствий для городских лесов только при снижении темпов увеличения количества и размеров населенных пунктов, что в настоящий момент является невозможным в крупных европейских, американских и азиатских государствах.
Таким образом, изучив и проанализировав данный в настоящей статье материал, мы пришли к следующим выводам. Современное общество по всему миру заинтересовано в создании благоприятной окружающей среды для жителей городов. При этом высокие темпы урбанизации приводят к планомерную сокращению площади городских лесов. Крупные государства в настоящее время не разработали четкого систематического и единого подхода к законодательному регулированию рационального использования и охраны городских лесов. Вместо этого все или большинство полномочий в данной области отданы органам местного самоуправления, которые, как видно из практического опыта, не справляются в возложенными на них задачами, что приводит к сокращению площади городских лесов. Из этого можно сделать вывод, что только системное изменение подхода к сохранению городских лесов, в том числе при условии разработки на уровне правительств нормативных правовых актов, являющихся обязательными к исполнению всеми органами местного самоуправления, способно привести к изменению нынешнего положения дел по сокращению площади городских лесов, а также к максимально полезному их использованию для сохранения благоприятной окружающей среды в черте населенных пунктов.
Библиография:
1. https://nonews.co/directory/lists/countries/forest-area
2. Vieira, Thiago Almeida; Panagopoulos, Thomas (January 2020). "Urban Forestry in Brazilian Amazonia". Sustainability. 12 (8): 3235. doi:10.3390/su12083235. ISSN 2071-1050
3. Porto, L.P.M.; Brasil, H.M.S. Manual de Orientagao Técnica da Arborizagao Urbana de Belém: Guia para Planejamento, Implantagao e Manutengao da Arborizagao em Logradouros Públicos; UFRA: Belém, Brasil, 2013. [Google Scholar]
4. Ordóñez, Camilo; Duinker, Peter N. (August 2013). "An analysis of urban forest management plans in Canada: Implications for urban forest management". Landscape and Urban Planning. 116: 36-47. doi:10.1016/j.landurbplan.2013.04.007.
5. Wirtz Z. et al. What makes urban forest governance successful?-A study among Canadian experts //Urban Forestry & Urban Greening. - 2021. - Т. 58. - С. 126901.
6. John Barker E., Andy Kenney W. Urban forest management in small Ontario municipalities //The Forestry Chronicle. - 2012. - Т. 88. - №. 2. - С. 118-123.
7. Doroski D. A., Ashton M. S., Duguid M. C. The future urban forest-A survey of tree planting programs in the Northeastern United States //Urban Forestry & Urban Greening. - 2020. - Т. 55. - С. 126816.
8. Fong S. J. Effective governance of New Zealand's urban forest: governance and legislation. - 2019.
References:
1. https://nonews.co/directory/lists/countries/forest-area
2. Vieira, Thiago Almeida; Panagopoulos, Thomas (January 2020). "Urban Forestry in Brazilian Amazonia". Sustainability. 12 (8): 3235. doi:10.3390/su12083235. ISSN
2071-1050
3. Porto, L.P.M.; Brasil, H.M.S. Manual de Orientagao Técnica da Arborizagao Urbana de Belém: Guia para Planejamento, Implantagao e Manutengao da Arborizagao em Logradouros Públicos; UFRA: Belém, Brasil, 2013. [Google Scholar]
4. Ordóñez, Camilo; Duinker, Peter N. (August 2013). "An analysis of urban forest management plans in Canada: Implications for urban forest management". Landscape and Urban Planning. 116: 36-47. doi:10.1016/j.landurbplan.2013.04.007.
5. Wirtz Z. et al. What makes urban forest governance successful?-A study among Canadian experts //Urban Forestry & Urban Greening. - 2021. - Vol. 58. - p.
126901.
6. John Barker E., Andy Kenney W. Urban forest management in small Ontario municipalities //The Forestry Chronicle. - 2012. - Vol. 88. - No. 2. - pp. 118-123.
7. Doroski D. A., Ashton M. S., Duguid M. C. The future urban forest-A survey of tree planting programs in the Northeastern United States //Urban Forestry & Urban Greening. - 2020. - vol. 55. - p. 126816.
8. Fong S. J. Effective governance of New Zealand's urban forest: governance and legislation. - 2019.
