CC BY
17
земельное и ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК 349.6:630
DOI: 10.12737/jrl.2021.066
Генезис прав и обязанностей граждан при использовании лесов
для собственных нужд
Ю. И. Шуплецова
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, ecology10@izak.ru, https://orcid.org/0000-0001-9099-8262
Аннотация. Автором представлен итог исследования вопросов истории развития законодательного регулирования прав и обязанностей граждан в области охраны и использования лесов. Леса являются одним из основных видов природных ресурсов России и мира и их сохранение в процессе использования — важнейшее направление развития лесного законодательства.
Основным объектом исследования являются отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Проанализированы нормы законов и иных нормативных правовых актов в целях выявления основных тенденций развития лесного законодательства на различных исторических этапах, а также пробелов в действующем лесном законодательстве. Показаны основные этапы развития регулирования прав и обязанностей граждан в сфере лесопользования начиная с ХVII в. и до настоящего времени. В качестве примеров рассмотрено законодательство зарубежных стран, регулирующее вопросы лесопользования граждан.
Использовались основные методы научного познания (сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, методы описания и интерпретации, теоретические методы формальной и диалектической логики), а также частнонаучные методы (юридико-догматический и метод толкования правовых норм).
Вывод: для решения вопросов реформирования современного лесного законодательства необходимо глубокое изучение истории его развития. Большое влияние на развитие лесного законодательства в части определения прав и обязанностей граждан оказало изменение подходов к регулированию использования лесов: от имущественного до экологического. Лесное законодательство России, изначально формировавшееся как законодательство об особом виде ценного государственного имущества, постепенно стало приобретать черты природо-ресурсного законодательства и в современном своем состоянии является частью экологического законодательства.
Ключевые слова: лес, лесное хозяйство, лесное право, лесное законодательство, лесопользование, право общего лесопользования, лесопользование граждан
Для цитирования. Шуплецова Ю. И. Генезис прав и обязанностей граждан при использовании лесов для собственных нужд // Журнал российского права. 2021. Т. 25. ,№ 5. С. 132— 145. DOI: 10.12737/jrl.2021.066
Genesis of the Rights and obligations of Citizens to use of Forests
for own Needs
Julia I. Shupletsova
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, ecology10@izak.ru, https://orcid.org/0000-0001-9099-8262
Abstract. The presented article is the result of the research undertaken by the author on the issues of the history of the development of legislative regulation of the rights and obligations of citizens in the
field of protection and use of forests. Forests are one of the main types of natural resources In Russia and the world, and despite the fact that they are a renewable natural resource; their preservation in the process of use is one of the most important directions in the development of forestry legislation.
The main object of the research is the legal norms that formed the basis of legal regulation of forest relations. The author analyzed the norms of laws and other regulatory legal acts in order to identify the main trends in the development of forest legislation at various historical stages, as well as gaps in the current forest legislation. The article shows the main stages in the development of legal regulation of the rights and obligations of citizens in the field of forest management from the 17th century to the present. As examples, the article examines the legislation of foreign countries, which regulates the issues of forest use of citizens.
In the course of writing the article, the main methods of scientific knowledge were used: comparative legal, comparative historical, methods of description and interpretation, theoretical methods of formal and dialectical logic, as well as private scientific methods: legal-dogmatic and the method of interpreting legal norms.
The article concludes that when addressing the issues of reforming modern forestry legislation, it is first necessary to deeply study the history of its development. The article also notes that a change in approaches to the regulation of forest use, from property to environmental, had a great influence on the development of forestry legislation in terms of determining the rights and obligations of citizens. In particular, the author notes that the forest legislation of Russia, originally formed as legislation on a special type of valuable state property, gradually began to acquire the features of natural resource legislation, and in its current state is part of environmental legislation.
Keywords: forest, forestry, forest law, forest legislation, forest use, the right of general forest use, forest use of citizens
For citation. Shupletsova J. I. Genesis of the Rights and Obligations of Citizens to Use of Forests for Own Needs. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 5, pp. 132—145. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.066
использование лесов гражданами для собственных нужд до начала XX в. Россия является одной из самых многолесных стран мира. Лесное законодательство России имеет давнюю историю, однако вопрос о начале его формирования является дискуссионным. Некоторые авторы говорят о наличии первых актов лесного законодательства уже в XVI в.1, однако в тот период леса охранялись прежде всего не как объект природы, а как вид имущества, принадлежащего в основном крупным землевладельцам, в том числе государству и церкви, ценный и необходимый для обеспечения экономических и политических задач развития страны, а также интересов казны, которые были связаны с пушным промыслом и налогами, получаемыми от него2.
1 Подробнее см.: Пуряева А. Ю., Пу-ряев А. С. Лесное право: учеб. пособие. М., 2009. 406 ^
2 См.: Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А.
Природоохранные акты: от Русской Правды
Исторически право на лес и его использование на Руси существовало отдельно от права на землю, поэтому обычной практикой была выдача от имени государства (князя) охранной грамоты, устанавливающей, что право осуществления «лесных пользований» (в первую очередь вырубки лесных насаждений) закреплялось за владельцем (собственником) лесной территории. Первой дошедшей до нас жалованной княжеской грамотой, отдельно упоминающей о лесе, в научной литературе называется грамота ярославского князя Федора Федоровича, сына князя Федора Васильевича, который в 1400 г. пожаловал Толгскому монастырю деревню Кукольцы «и с лесом, и с пожнями, куды топор ходил, куды коса ходила»3.
до Петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. С. 136—146.
3 Писаренко А. И., Страхов В. В. Лесное хозяйство России: от пользования — к управлению. М., 2004. 552 с.
Впервые отношение к лесам как особо ценному природному объекту, имеющему также важное экономическое значение, можно проследить с XVII в.4 Такой вывод подтверждается и нормативными актами, которые принимались в тот период. К ним могут быть отнесены указы царя Алексея Михайловича «О строгом сбережении засечных лесов», «О сбережении заповедного леса в Рязанском уезде», «О запрещении уничтожения лесов в истоках рек» (1629—1676 гг.), Указ Петра I «О ведении хозяйства в корабельных лесах, о севе лесов для флота» 1723 г., в которых необходимость сохранения лесов обосновывалась, скорее, существовавшими на тот момент в государстве экономическими и социальными проблемами, например, обеспечением развития отдельных регионов или обороноспособности страны5.
К тому же периоду относится начало закрепления в законодательстве прав отдельных категорий граждан при использовании лесов. Так, в Соборном уложении 1649 г. было закреплено право «служилым людям» свободно и бесплатно пользоваться поместными и вотчинными лесами «для дров и для всякого лесу, что надобно будет на становое строение». В засечных же и заповедных лесах их владельцам предписывалось «возити служилым людем» лес на «дрова и всякого леса на становое строение про себя, а не на продажу»6. Обязанности граждан в тот период времени устанавливались, как правило, в виде запрета на совершение определенных действий (напри-
4 См.: Молчанов Б. А. Человек и природа в традиционном правосознании народов северной России: монография. Архангельск, 1998. С. 22.
5 См.: Пуряева А. Ю. Государственное управление частными лесами в России в период с 1649 по 1917 г. // Экологическое право. 2011. № 4. С. 2—4.
6 Полное собрание законов Российской
империи. СПб., 1830. Т. I.
мер, порубки лесных насаждений) и ответственности за его нарушение.
В европейских государствах первые акты, регулирующие права и обязанности граждан при использовании лесов для собственных нужд, появились значительно раньше. Так, право на использование леса Грефенштайн (Федеральная земля Рейнланд-Пфальц, Германия) для заготовки дров местными жителями впервые упомянуто в документе 1362 г.7 Интересно, что данное право сохранилось до настоящего времени. Однако, поскольку за прошедшее время произошли существенные изменения в экологическом состоянии леса, в XXI в. появилась необходимость уточнить условия осуществления данного права. Требовалось уточнить, на заготовку какой именно древесины распространяется действие права, можно ли при заготовке использовать бензопилу, можно ли добираться на автомобилях по лесным дорогам к месту заготовки древесины, требуется ли каждый раз разрешение от управления лесным хозяйством и в какой именно части можно осуществлять данный вид лесопользования.
Первоначально об этом велись переговоры с местным управлением лесного хозяйства, но соглашение не было достигнуто. В ходе дальнейших переговоров на региональном уровне удалось обеспечить сохранение права граждан на пользование лесом Грефенштайн в долгосрочной перспективе. Заключенное в 2017 г. соглашение предусматривает, что права на заготовку дров сохраняются без ограничений для граждан, которые проживают на территории нескольких муниципалитетов, исторически входивших в область Грефенштайн. Они имеют право свободно и бесплатно рубить деревья и заготавливать дрова для личного пользования в необходи-
7 URL: https://www.rheinpfalz.de/startseite_ аг1лке1,^г%С3%А41еп81етег^о17гесМе-bleiben-bestehen-_arid,1013110.html.
мом для домашнего хозяйства количестве. Право заготовки дров распространяется на сухие деревья (за исключением дубов) толщиной до девяти сантиметров, срубленные обломки, оставшиеся после лесозаготовки, толщиной до трех сантиметров и ветровальную древесину, объем которой не превышает установленного в соглашении максимума. Граждане также имеют право приобретать древесные лесные отходы для собственных нужд на основании договора с местным управлением лесного хозяйства. Эти права распространяются на так называемую основную зону леса Грефен-штайн.
Для заготовки древесины в данном лесу (что, как правило, является нетипичным) можно использовать бензопилы при условии соблюдения обычно предъявляемых требований, таких как наличие разрешения (лицензии) на использование бензопилы, защитной одежды, шлема. Заготовку древесины можно проводить в любой рабочий день. Для расчистки леса можно использовать машины без специального разрешения.
Во избежание неправомерного использования леса общиной и администрацией муниципалитета составляются списки жителей, осуществляющих заготовку древесины, которые действительны в течение двух месяцев и могут быть представлены в качестве разрешения.
Что касается дальнейшего развития российского законодательства, закреплявшего права и обязанности граждан, то они во многом зависели от того, кому принадлежало право собственности на лес, поскольку помимо государственных лесов в России до 1917 г. было достаточно большое количество частных лесов, принадлежащих единоличным владельцам или нескольким лицам (обществам или учреждениям). При этом независимо от категории леса и количества его соб-
ственников достаточно серьезные ограничения при осуществлении лесопользования устанавливались не только для третьих лиц (для которых осуществление лесопользования в таких лесах было практически невозможно), но и для владельцев лесных земель.
В Инструкции обер-вальдмей-стеру, учрежденной Указом Петра I от 3 декабря 1723 г., почти 300 лет назад был заложен принцип рационального и неистощительного лесопользования. В частности, были введены запреты на вырубку лесов по берегам крупных рек, учреждены заповедные леса и засеки, рубить в которых запрещалось, введено ограничение на расчистку лесов. Также в Инструкцию вошли меры по защите лесов от поджогов (в том числе правила устройства костров, порядок выжигания травы, обязанности по тушению лесных пожаров и т. п.)8.
Инструкция имела большое значение для регулирования лесных отношений, поэтому ряд ее статей вошел в Устав о лесах 1802 г., разработанный по поручению Александра I. В развитие Устава о лесах в дальнейшем был издан ряд постановлений, таких как «О взыскании штрафа за безбилетный сплав строевого и дровяного леса» 1849 г., «О выдаче наград поимщикам порубщиков казенных лесов» 1849 г., «О мерах к сбережению лесов в Ставропольской губернии» 1857 г., «Об ограничении в Восточной Сибири свободного пользования казенным лесом для огнедействующих заводов» 1857 г. 15 мая 1867 г. был издан Закон «О мерах к сохранению частных лесов»9.
Отдельно следует сказать о такой категории лесов, как въезжие леса, право бесплатного пользования которыми устанавливалось для жителей определенной местно-
8 См.: Лесоводственные устои / [сост.: Ю. П. Дорошин и др.]. М., 2006. С. 35—36.
9 См.: Гайковский Ф. А. Лесное законоведение. СПб., 1895. С. 1.
сти10. После принятия Межевой инструкции 1766 г. установление новых въездов (т. е. предоставление права рубки иным лицам) было запрещено. В дальнейшем подобная практика была прекращена, а взамен ранее предоставленного права местным жителям выделялись в пользование отдельные лесные участки11.
К середине XIX в. частные собственники лесов, в первую очередь помещики, стали продавать леса под заготовку деловой древесины, что привело к истреблению лесов на значительных площадях, прежде всего в Центральной России. Происходившая таким образом замена лесов пашней приводила к ухудшению условий местного климата и развитию эрозии почв12.
Распространенная в северных губерниях России практика передачи лесных наделов крестьянам также не принесла пользы лесному хозяйству. Крестьянам стало невыгодно заботиться о лесе надлежащим образом, поскольку фактически им было запрещено рубить «сырой» лес на продажу. Лесопромышленникам и предпринимателям разрешено было продавать только сухостойный и валежный лес. Такое положение привело к тому, что крестьяне не видели в лесных наделах стабильный и прибыльный источник дохода, не считали переданный им лес своим, а себя полноправными собственниками13.
В то же время широко были распространены подлоги, при которых вместо разрешенного к продаже сухостоя и валежника продавался под вырубку спелый лес. Неразреши-
10 См.: Устав Лесной. Т. VIII. Ч. 1. Ст. 11—16.
11 См.: Энциклопедический словарь Русского библиографического института Гранат. Т. 11. Изд. 7. М., 1911.
12 См.: Писаренко А. И., Страхов В. Указ. соч.
13 См.: Лесное хозяйство (Свод трудов
местных комитетов 49 губерний Европей-
ской России) / сост. Д. С. Шилкин. СПб., 1904.
С. 12.
мой проблемой стали также многочисленные нарушения на частных лесных владениях, принадлежащих как помещикам, так и крестьянам, поскольку собственники были не в силах обеспечить надлежащую охрану лесных участков.
Кроме того, в соответствии с Законом от 7 апреля 1897 г. о лесных проступках14 дело о незаконных порубках возбуждалось только на основании заявления пострадавшей стороны — владельцев лесных участков, но «так как владельцами их состоят сами же крестьяне, то, разумеется, между ними не могло быть и вопроса об обоюдном преследовании за самовольные порубки»15. Аналогичная ситуация складывалась и с нарушением права выпаса на лесных землях скота.
В целом в отношении развития российского лесного законодательства в части установления прав и обязанностей граждан по использованию лесов для собственных нужд в период до 1917 г. следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением, что подходы к правовому регулированию данного вопроса переживали значительные колебания: «от строгих постановлений законодательства XVIII в. внезапно переходили к полной свободе частного ле-совладения, чтобы затем снова обратиться к системе умеренного охранения лесов путем закона»16.
Новые тенденции развития законодательства об использовании лесов для собственных нужд. Одним из первых декретов Советской власти стал Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах», которым всем гражданам РСФСР предоставлялось равное право на пользование лесом. При
14 См.: Практика закона 7 апреля 1897 года о лесных проступках // Вестник права. СПб., 1899. № 1 (Январь). С. 228—233.
15 Лесное хозяйство (Свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / сост. Д. С. Шилкин. С. 21.
16 Ведров С. П. О лесосохранении по русскому праву. СПб., 1878. С. 163—205.
этом каждый гражданин имел право получать топливо, строительную и поделочную древесину, участвовать в побочных лесных пользованиях, заявлять о необходимых мерах охраны лесов.
Декретом устанавливалось право граждан входить в лес для пребывания в нем, охоты, пчеловодства и т. п., а также производства общеполезных научных или технических исследований. Интересно отметить, что правила входа в леса, в том числе время, платность или бесплатность, регистрация и т. п., устанавливались органами Советской власти на местах.
В области использования лесов были установлены обязанности граждан по сохранению лесов от пожаров, потрав, нападения насекомых и др. и принятию мер по заботливому отношению к общенародному благу и к возможно бережному расходованию полученных лесных материалов (ст. 40 Декрета).
Исполнение этих и иных обязанностей предполагалось при личном участии граждан в работах по лесо-восстановлению, заготовке лесоматериалов для общественных нужд и т. д. Дети были обязаны участвовать в «праздниках древонасаждения», которые входили в учебную программу всех образовательных организаций.
Помимо указанных обязанностей граждане также могли привлекаться к временному исполнению общественных обязанностей и службе по охране лесов, уклонение от которых наказывалось «принятием мер воздействия» (ст. 42 Декрета).
Со временем отношение к использованию лесов менялось с появлением новых задач развития Советского государства. Например, в докладе о концессиях на заседании коммунистической фракции ВЦСПС 11 апреля 1921 г., называя лес и руду главными из наших ценностей, В. И. Ленин говорил о том, что «добавочным количеством
этих ценностей мы могли бы оплатить добавочное количество предметов, необходимых для жизни рабочих». Однако «для того, чтобы сохранить источники нашего сырья, мы должны добиться выполнения и соблюдения научно-технических правил. Например, если речь будет идти о сдаче леса, то надо предусмотреть чтобы правильно велось лесное хозяйство»17.
Таким образом, в этот период произошел поворот в сторону хозяйственного использования лесов. Например, в годы НЭПа бывшие хозяева лесопильных заводов получили возможность арендовать свои бывшие лесопилки и снова заниматься лесоразработками. Однако к 1927 г. таких мелких хозяев «задушили» налогами и заставили вернуть все государству18.
Первый Лесной кодекс РСФСР был утвержден 7 июля 1923 г. и введен в действие с 1 августа 1923 г.19 В Кодексе, в отличие от Декрета «О лесах», права и обязанности граждан в сфере лесопользования отдельно не устанавливались. Мертвый лес на топливо и постройки отпускался беднейшему трудовому населению (семьям красноармейцев, переселенцам, расселенцам и др.) в зависимости от их имущественного положения и степени нужды в лесе по удостоверениям о том волостных исполнительных комитетов (ст. 24 ЛК РСФСР 1923 г.). Прочим потребителям для собственных нужд лес отпускался только после удовлетворения потребностей государства и льготных категорий граждан.
Пастьба скота, сенокошение, охота, сбор орехов, лесной подстилки и мха, рыбная ловля в лесных озерах
17 Колданов В. Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М., 1992. С. 10.
18 См.: Селеев С. Борьба за дрова человека. Как расхищали леса после революции // Коммерсантъ. 2017. 18 нояб.
19 Кодекс утратил силу с 1 января 1979 г.
в связи с изданием Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 ноября 1978 г.
и речках, а равно добыча на территории лесничеств торфа, глины, песка и камня, т. е. так называемое побочное лесопользование, осуществлялось на основании различного рода инструктивных указаний на условиях (платно или бесплатно), устанавливавшихся региональными органами власти20.
В пришедшем на смену Кодексу 1923 г. Лесном кодексе РСФСР 1978 г. вопросы использования лесов гражданами для собственных нужд регулировались в зависимости от вида пользования. Так, сенокошение и пастьба скота на сельскохозяйственных угодьях, входящих в состав земель государственного лесного фонда, осуществлялись в соответствии с требованиями земельного законодательства Союза ССР и РСФСР с учетом интересов лесного хозяйства (ст. 46 ЛК РСФСР 1978 г.). Тогда как иные виды пользования допускались только по специальному разрешению — лесорубочному билету (ордеру) или лесному билету, формы которых утверждались в порядке, устанавливаемом Советом Министров СССР (ст. 49 ЛК РСФСР 1978 г.). Исключение составляло только право граждан свободно пребывать в лесах и собирать дикорастущие плоды, орехи, грибы, ягоды и т. п. (ст. 87 ЛК РСФСР 1978 г.). При этом о взимании платы за указанные виды лесопользования в Кодексе уже не упоминалось.
Также впервые в законодательстве России были систематизированы обязанности граждан при осуществлении ими лесопользования. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 87 Кодекса граждане были обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, не допускать поломок и порубок деревьев и кустарников, повреждений лесных культур, засорения лесов, разорения муравейников, гнездовий птиц и т. п.
20 Подробнее см.: Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса в СССР. М., 1959. 407 с.
Современное состояние лесного законодательства в части установления прав и обязанностей граждан при использовании лесов для собственных нужд. Описанные выше подходы к регулированию использования гражданами лесов для собственных нужд сохранялись в лесном законодательстве России вплоть до принятия действующего Лесного кодекса РФ 2006 г.21 Согласно его ст. 11 граждане имеют право беспрепятственно пребывать в лесах и собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы и другие пищевые лесные ресурсы, а также недревесные лесные ресурсы. Данная норма тесно связана с нормой ст. 221 ГК РФ, которая предусматривает возможность сбора ягод, ловли (отлова) рыбы и водных биологических ресурсов, сбора других общедоступных вещей и животных на определенной территории в соответствии с законом, общим разрешением собственника или местным обычаем.
Однако вопрос о правовой природе указанного права, получившего название «право общего лесопользования», не имеет однозначного ответа. Большинство авторов считают это право публичным лесным сервиту-том22 или практически публичным лесным сервитутом, не требующим получения специальных разрешительных документов23. Такая позиция, как правило, основывается на норме ст. 21 ЛК РФ 1997 г.24, называвшей публичным лесным серви-
21 Подробнее см.: Шуплецова Ю. И. Правовое регулирование лесных отношений в Российской Федерации: монография. М., 2018.
22 См., например: Малеина М. Н. Публичный лесной сервитут // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 6. С. 30—37.
23 См.: Пуряева А. Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007. С. 30.
24 Утратил силу с 1 января 2009 г. в связи
с принятием Федерального закона от 4 де-
кабря 2006 г. № 201-ФЗ.
тутом право граждан свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Другие авторы считают данное право не основанным на каких-либо вещных либо обязательственных правах граждан, а рассматривают его в качестве элемента закрепленного ст. 42 Конституции РФ права на благоприятную окружающую среду как право рекреационного природопользования25.
Не решая в данном исследовании задачу определения правовой природы общего лесопользования граждан, заметим, что фактически данное право состоит из двух «частей» — права свободного пребывания в лесах и права сбора общедоступных для сбора вещей (плодов, ягод, грибов и т. п.). При этом современное лесное законодательство, как видно из ст. 11 ЛК РФ, объединяет эти две части, фактически устанавливая единый правовой режим как для пребывания граждан в лесах, так и для сбора лесных ресурсов для собственных нужд.
Что касается осуществления природопользования на лесных участках, принадлежащих на праве частной собственности, то согласно высказанному в научной литературе мнению закрепленное в законе общее разрешение распространяется на все виды участков независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности и может считаться в таком случае публично-правовым обременением таких участков26. При этом следует иметь в виду, что «право граждан на доступ к природным ресурсам шире права общего природопользования, поскольку в него могут быть вклю-
25 См.: Васильева М. И. Пребывание граждан в лесах // Аграрное и земельное право. 2007. № 9. С. 111, 116.
26 См.: Васильева М. И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения) // Экологическое право. 2012. № 1. С. 20—25.
чены и такие виды природопользования, которые требуют получения разрешений и являются платны-ми»27, хотя возможность пребывания граждан в лесах как субъективное право, следующее непосредственно из закона, не связывается с получением предварительных разрешений и, соответственно, не требует внесения каких-либо платежей28.
Такая позиция полностью соответствует подходу, применяемому в ряде европейских государств ро-мано-германской правовой системы. Например, в федеральной земле Тироль (Австрия) на многих лесных участках установлены обременения в пользу собственников имущества, расположенного на этих участках, или обладателей иного специального права. Это ограничивает право собственника распоряжаться своим лесным участком. Однако в отношениях между бенефициарным собственником и собственником леса решающим является принцип взаимного ограничения прав: бенефициарный собственник может ограничивать лесовладельца в использовании лесного участка только в той степени, в какой это необходимо для надлежащего осуществления права использования имущества, находящегося на таком участке. В то же время лицо, имеющее право на имущество, должно мириться со всеми мерами, предпринятыми лесовла-дельцем, которые не затрудняют существенным образом или не ставят под угрозу осуществление права пользования.
Основными видами прав, при осуществлении которых устанавливаются ограничения использования лесов в вышеуказанном порядке, являются: право на выпас в лесу (при
27 Васильева М. И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (проблемы реализации) // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 40—49.
28 См.: Васильева М. И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения). С. 20—25.
условии сохранения леса и отсутствия угрозы его состоянию); право на заготовку древесины (в случае, если оно подпадает под действие Закона о лесных и пастбищных услугах).
Иные виды лесопользования, например заготовка недревесных лесных ресурсов (лиственная и хвойная подстилка), добыча и использование смолы и живицы, не получили большого распространения в Тироле, однако описанные выше ограничения могут быть установлены при осуществлении данных видов деятельности, а также в целях охоты.
В качестве особенности при установлении прав пользования лесом в Тироле можно указать так называемые частичные права на лес. Под этими правами понимаются исключительные права на использование древесины и подстилки, которые обычно принадлежат собственнику лесного участка, предоставляемые муниципалитету или сельскохозяйственному сообществу. Юридически частичные права на лес являются особой формой долевых прав на сельскохозяйственные общинные земли, которые регулируются Конституционным законом Тироля о земле 1996 г.29
Лицо, имеющее право на часть леса, несет ответственность за лес и, следовательно, за появление, восстановление, прореживание и использование растительности в лесу в рамках своего права на использование древесины и подстилки. По этой причине в каждом случае необходимо проверять, соблюдает ли лицо, имеющее право на часть леса, требования Федерального закона о лесах 1975 г.30, которые, как правило, распространяются только на собственников лесов.
29 URL: https://www.ris.bka.gv.at/ G eltendeFassung.wxe?Abfrage=LrT&G esetz esnummer=20000117.
30 URL: https://www.ris.bka.gv.at/
GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnor men&Gesetzesnummer=10010371.
Такая ситуация сложилась не во всех муниципалитетах Тироля, например, в районах Ландек и Китц-бюэль такого рода лесов нет. Поскольку частичные права на лес не всегда регистрируются в земельном реестре, информацию об этом можно получить у соответствующего лесного инспектора или в органе муниципального управления31.
В современном лесном законодательстве России обязанности граждан при осуществлении лесопользования для собственных нужд специальным образом не регулируются. Имеется только норма ч. 2 ст. 11 ЛК РФ, устанавливающая, что при пребывании в лесах граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами. Кроме того, ряд обязанностей граждан, как и в лесном законодательстве России XVII в., сформулирован в виде запрета на совершение определенных действий: осуществление заготовки и сбора грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов РФ, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с законодательством.
Право сбора и заготовки валежника. Право сбора валежной древесины было законодательно закреплено за гражданами одним из первых, поэтому на его примере можно наиболее показательно проследить тенденции развития системы прав граждан при использовании лесов для собственных нужд.
В законодательстве дореволюционной России не было точного определения валежника, однако, как отмечается в справочной литерату-
31 URL: https://www.tirol.gv.at/umwelt/ wald/wald-und-recht/nebennutzung/
ре32, к валежной относилась поваленная древесина, находящаяся не на корню и утратившая свои качества и, соответственно, ценность. Поскольку на такую древесину и на иные материалы, получаемые от уборки валежника, не всегда находили спрос и, следовательно, затраты на производство таких работ превышали возможный доход, уборка валежника не всегда производилась своевременно.
Кроме того, некоторые авторы полагали, что уборка валежника в ряде случаев может приносить вред окружающей среде, например, при проведении очистных вырубок в лесосеках, где находится молодой подрост, на нагорной, мелкой почве, особенно известкового качества, на пес-чано-глубокой почве, склонной к образованию летучих песков, а также в верховьях или речных источниках и около ключей, питающих реки и
пруды33.
В качестве рекомендации по решению проблемы уборки в лесах ва-лежной древесины высказывалось предложение открытия в таких лесах лесотехнических производств: смолокурения, углежжения, варки поташа и т. п., прибыль от которых будет покрывать затраты на уборку валежника. При этом практика разрешения на осуществление бесплатного сбора валежника в лесах допускалась только в особых исключительных случаях как лесоохрани-тельная мера для предупреждения или прекращения вреда, причиняемого лесу насекомыми, или как мера «вспомоществования бедствующему населению»34.
32 См.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: в 86 т. СПб., 1890—1907. Т. V. С. 402 (автор — В. Собичевский).
33 См.: Теплоухов А. Е. О пользе и вреде уборки вершинника, хвороста и другого сора в лесах // Лесной бюллетень. 2000. № 15 (напечатано по тексту: Лесной журнал. 1850. № 2. С. 13—14; № 3. С. 17—21).
34 Например, в неурожайном 1891 г. был
разрешен безденежный отпуск дров и хво-
Впервые термин «валежник» в послереволюционные годы можно встретить в постановлении ВСНХ РСФСР, Наркомзема РСФСР от 1 апреля 1922 г. «Правила пользования лесными сенокосами и пахотными угодьями, находящимися на приисковых землях»35. При этом право сбора валежника в отличие от подхода дореволюционного законодательства расценивалось, скорее, как льгота. Например, такое право Кодексом о льготах для военнослужащих и военнообязанных Рабоче-крестьянской Красной армии и их семей, утвержденным постановлением ЦИК СССР от 10 января 1931 г., предоставлялось единоличным хозяйствам, в состав которых входят военнослужащие кадрового рядового и начальствующего состава (кроме долгосрочноот-пускных). Справедливости ради отметим, что в ряде случаев сбор валежника и в дореволюционной России рассматривался как льгота в тех регионах, «где отопление изб вершинником и пнями от срубленных деревьев почитается за роскошь», а «крестьянам из ближайших сосновых лесов отпускаются для топлива шишки, счетом возов по числу печей»36.
На отдельных территориях, например в заповедниках, такой вид пользования «безусловно воспрещался» (постановление СНК РСФСР от 23 апреля 1928 г. «О государственном Крымском заповеднике») или же допускался только «в целях санитарной защиты лесонасаждений» (постановление Совмина СССР от 17 мая 1948 г. № 1603 «О закреплении лесов за заповедниками и контроле за ведением лесного хозяйства в них»).
роста из валежного леса в казенных дачах крестьянам двадцати губерний (см.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. V. С. 402).
35 Утратило силу в связи с изданием приказа Рослесхоза от 28 апреля 2012 г. № 177.
36 Теплоухов А. Е. Указ. соч.
В дальнейшем очистка лесов от валежной древесины устанавливается для различных категорий лесопользователей в качестве обязанности (например, постановление Совмина СССР от 25 февраля 1955 г. № 317 «Об улучшении ведения хозяйства в колхозных лесах», Типовые правила пожарной безопасности для школ, школ-интернатов, детских домов, дошкольных и других учебно-воспитательных учреждений Министерства просвещения СССР, утвержденные Минпросом СССР 3 января 1969 г., Правила ремонта и содержания железнодорожных путей предприятий промышленного железнодорожного транспорта Министерства автомобильного транспорта РСФСР, утвержденные и введенные в действие Минавто-трансом РСФСР 22 апреля 1974 г. № 154-ц).
Подобный подход сохраняется и в настоящее время (например, постановление Правительства РФ от 12 октября 2006 г. № 611 «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог», приказ Минтруда России от 23 сентября 2020 г. № 644н «Об утверждении Правил по охране труда в лесозаготовительном, деревообрабатывающем производствах и при выполнении лесохозяйствен-ных работ» и т. д.). Большое значение уборке валежника придается при проведении профилактики возникновения различных особо опасных заболеваний (например, постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 17 ноября 2015 г. № 78 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3310-15 "Профилактика инфекций, передающихся иксодовыми клещами"», от 18 декабря 2013 г. № 67 «Об утверждении СП 3.1.7.3148-13 "Профилактика Крымской геморрагической лихорадки"», от 9 октября 2013 г. № 52 «Об утверждении СП 3.1.7.3107-13 "Профилактика лихорадки Западного Нила"»).
В то же время в связи с нерешенной до настоящего времени проблемой уборки лесов от валежной древесины Федеральным законом от 18 апреля 2018 г. № 77-ФЗ «О внесении изменения в статью 32 Лесного кодекса Российской Федерации» гражданам предоставлено право сбора валежника для собственных нужд наряду с другими видами недревесных лесных ресурсов. Обратим внимание на то, что с принятием указанного Закона так и не были решены проблемы ни с реализацией предоставленного права, ни с очисткой лесов от погибшей древесины. Уникальность развития ситуации заключается еще и в том, что Советом Федерации Федерального Собрания РФ была выпущена специальная памятка, разъясняющая порядок сбора валежника37. В этой памятке сформулировано отсутствующее в законодательстве понятие собственных нужд граждан: потребности граждан и членов их семей в лесных ресурсах, предусматривающие конечное использование лесных ресурсов внутри семьи. Несмотря на то что подобное письмо не является по своей природе нормативным правовым актом, следует отметить его как показатель актуальности и настоятельной необходимости разрешения комплекса проблем, связанных со сбором валежника.
В отличие от Российской Федерации, в которой на высоком уровне решается вопрос о возможности сбора валежника, во Франции право сбора валежника и сухостоя в государственных лесах предоставляется любым лицам. Однако использование при этом любых инструментов и приспособлений наказывается штрафом, предусмотренным Уголовным кодексом Франции. При
37 См. письмо СФ ФС РФ от 14 февраля
2020 г. № 3.7-23/350 «О направлении па-
мятки для граждан, осуществляющих заготовку и сбор валежника для собственных нужд».
этом заготовка дров, как правило, осуществляется гражданами не самостоятельно, а через муниципальные органы, которые заключают договоры с организациями, осуществляющими рубку древесины, а затем распределяют полученные дрова между жителями соответствующего муниципального образования.
Интересным представляется также то, что во Франции при использовании государственных лесов для собственных нужд особо выделяется право выпаса скота. Кроме того, отдельно законодательством регулируются права на заготовку желудей и выпас свиней в местах произрастания дубов, а также устанавливается право использования лесов для выращивания сельскохозяйственных культур38. При этом сбор или заготовка грибов, плодов, семян или иных лесных ресурсов в государственных лесах запрещается и наказывается штрафом, если объем заготовки превышает пять литров.
Пребывание граждан в лесах во Франции тоже в значительной степени ограничивается. Например, прогулки, катание на велосипедах, бег и другие подобные действия должны осуществляться только по проложенным тропам, чтобы исключить возможность повреждения лесного подроста или не попасть в зону лесных работ. Во многих лесах запрещено передвижение на лошадях вне специально установленных маршрутов. Национальным лесным управлением Министерства сельского хозяйства и продовольствия Франции была разработана хартия пешеходов «Я люблю лес, вместе защитим его»39, в которой изложены основные права и обязанности граждан, использующих леса в рекреационных целях. Особым об-
38 См.: Лесной кодекс Франции 2016 г. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/ texte_ lc/LEGITEXT000025244092/2016-03-19/
39 URL: https://agriculture.gouv.fr/quels-sont-les-gestes-citoyens-en-foret.
разом выделяются обязанности и ограничения,связанные с охраной лесов от пожаров, в частности, запрещено разжигать огонь или бар-бекю, выбрасывать сигареты, необходимо оставлять лесные дороги доступными для экстренных служб, размещать туристические лагеря и стоянки только в разрешенных местах, а также соблюдать ограничения доступа в леса в периоды высокого пожарного риска40.
выводы. Сложившаяся система прав и обязанностей граждан при использовании лесов для собственных нужд имеет глубокие исторические корни. Аналогичные подходы к правовому регулированию и тенденции развития законодательства41 прослеживаются как в исторической ретроспективе, так и при проведении сравнительно-правового анализа законодательства России и зарубежных государств.
В настоящее время право общего лесопользования граждан юридически представляет собой, с одной стороны, некое право, основанное на общем разрешении собственника лесных участков, прежде всего в лице государства, с другой стороны — часть конституционного права на благоприятную окружающую среду. В то же время по отношению к владельцу лесного участка данное право является не чем иным, как ограничением его права на владение, пользование и распоряжение принадлежащей ему территорией.
Заметим, что в законодательстве не установлен закрытый перечень обязанностей граждан в исследуемой сфере (что, впрочем, вряд ли представляется возможным), при этом часть этих обязанностей, как показало проведенное исследование,
40 URL: http://www1.onf.fr/activites_ nature/sommaire / sortir_en_foret/superprom eneur/20160229-140433-214510/@@index.html.
41 Подробнее см.: Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. 7-е изд. М., 2015. 537 с.
исторически устанавливается в виде запрета на совершение определенных действий (порубки лесных насаждений, сбора и заготовки запрещенных для сбора лесных ресурсов и т. п.).
Полагаем, что приведенную выше оценку С. П. Ведрова42 о том, что за-
42 См.: Ведров С. П. Указ. соч. С. 163—205.
конодатель при регулировании лесных отношений бросается из крайности в крайность — от полного запрета до полного разрешения, с равной долей справедливости можно распространить не только на подходы к регулированию лесных отношений в XVII — XIX вв., но и к развитию всего лесного законодательства вплоть до настоящего времени.
Список литературы
Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А. Природоохранные акты: от Русской Правды до Петровских времен // Государство и право. 1996. № 8.
Васильева М. И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (проблемы реализации) // Журнал российского права. 2012. № 8.
Васильева М. И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения) // Экологическое право. 2012. № 1.
Васильева М. И. Пребывание граждан в лесах // Аграрное и земельное право. 2007. № 9.
Ведров С. П. О лесосохранении по русскому праву. СПб., 1878.
Гайковский Ф. А. Лесное законоведение. СПб., 1895.
Колданов В. Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М., 1992.
Лесное хозяйство (Свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / сост. Д. С. Шилкин. СПб., 1904.
Лесоводственные устои / [сост.: Ю. П. Дорошин и др.]. М., 2006.
Малеина М. Н. Публичный лесной сервитут // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 6.
Молчанов Б. А. Человек и природа в традиционном правосознании народов северной России: монография. Архангельск, 1998.
Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. 7-е изд. М., 2015.
Писаренко А. И., Страхов В. В. Лесное хозяйство России: от пользования — к управлению. М., 2004.
Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. I.
Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса в СССР. М., 1959.
Практика закона 7 апреля 1897 года о лесных проступках // Вестник права. СПб., 1899. № 1 (Январь).
Пуряева А. Ю. Государственное управление частными лесами в России в период с 1649 по 1917 г. // Экологическое право. 2011. № 4.
Пуряева А. Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007.
Пуряева А. Ю., Пуряев А. С. Лесное право: учеб. пособие. М., 2009.
Селеев С. Борьба за дрова человека. Как расхищали леса после революции // Коммерсантъ. 2017. 18 нояб.
Теплоухов А. Е. О пользе и вреде уборки вершинника, хвороста и другого сора в лесах // Лесной бюллетень. 2000. № 15 (напечатано по тексту: Лесной журнал. 1850. № 2).
Шуплецова Ю. И. Правовое регулирование лесных отношений в Российской Федерации: монография. М., 2018.
Энциклопедический словарь Русского библиографического института Гранат. Т. 11. Изд. 7. М., 1911.
References
Bulgakov M. B., Yalbulganov A. A. Prirodookhrannye akty: ot Russkoy Pravdy do Petrovskikh vremen. State and Law, 1996, no. 8.
Encyclopedic Dictionary of the Russian Bibliographic Institute Granate. Vol. 11. 7th ed. Moscow, 1911. (In Russ.)
Forestry (Code of works of local committees of 49 provinces of European Russia). Ed. by D. S. Shilkin. St. Petersburg, 1904. (In Russ.)
Gaykovskiy F. A. Forest jurisprudence. St. Petersburg, 1895. (In Russ.) Koldanov V. Ya. Essays on the history of Soviet forestry a. Moscow, 1992. (In Russ.) Maleina M. N. Public Forest Easement. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika, 2011, no. 6, pp. 30—37. (In Russ.)
Molchanov B. A. Man and nature in the traditional legal consciousness of the peoples of northern Russia. Arkhangel'sk, 1998. (In Russ.)
Pisarenko A. I., Strakhov V. V. Forestry In Russia: from use to management. Moscow, 2004. (In Russ.)
Polyanskaya G. N. State ownership of forests in the USSR. Moscow, 1959. (In Russ.) Practice of the 7 April 1897 Forest Offenses Act. Vestnik prava, St. Petersburg, 1899, no. 1 (January).
Puryaeva A. Yu. Commentary on the Forest Code of the Russian Federation (itemized). Moscow, 2007. (In Russ.)
Puryaeva A. Yu. State management of private forests In Russia during the period from 1649 to 1917. Ekologicheskoe pravo, 2011, no. 4, pp. 2—4. (In Russ.)
Puryaeva A. Yu., Puryaev A. S. Forest law. Moscow, 2009. (In Russ.)
Scientific Concept of Development of the Russian Legislation. Ed. by T. Y. Khabrieva, Yu. A. Tikhomirov. 7th ed. Moscow, 2015. 544 p. (In Russ.)
Seleev S. Fight for the firewood of man. How forests were plundered after the revolution. Kommersant, 2017, November 18. (In Russ.)
Shupletsova Yu. I. Legal regulation of forest relation in the Russian Federation. Moscow, 2018. 216 p. (In Russ.).
Silvicultural foundations. Ed. by Yu.P. Doroshin et al. Moscow, 2006. (In Russ.) Teploukhov A. E. On the benefits and dangers of cleaning the top, brushwood and other litter in the forests. Lesnoy byulleten', 2000, no. 15. (In Russ.)
Vasil'eva M. I. Stay of citizen in forests (freedom and restrictions). Ekologicheskoe pravo, 2012, no. 1, pp. 20—25. (In Russ.)
Vasil'eva M. I. Stay of citizen in forests. Agrarnoe i zemel'noe pravo, 2007, no. 9. (In Russ.) Vasilieva M. I. Right of Citizens to Access to Natural Resources (Problems of Implementation). Journal of Russian Law, 2012, no. 8, pp. 40—49. (In Russ.)
Vedrov S. P. On forest conservation under Russian law. St. Petersburg, 1878. (In Russ.)
Информация об авторе
Юлия Игоревна Шуплецова, ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук. ResearcherID: G-4965-2019
