CC BY
18Л.В. Ельмендеева, L.V. Elmendeeva,
кандидат юридических наук, доцент, Candidate of Law, Associate professor
кафедра государственного и Surgut State University of KHMAO-Yugra
муниципального права, Сургутский государственный
университет ХМАО-Югры elv62@bk.ru
Проблемы развития правоотношений в сфере муниципального управления лесами
Аннотация: актуальность статьи обусловлена важностью роли муниципальных образований в решении вопросов, связанных с охраной и использованием лесов на территориях поселений. В статье анализируются проблемы, препятствующие эффективному управлению лесами муниципальными образованиями, а также развитию правоотношений в соответствующей сфере. Предложены мероприятия, способствующие повышению эффективности участия органов местного самоуправления в сфере лесных отношений. Поставленные задачи были решены при помощи общенаучных и частно-научных методов. Автор делает выводы, что для реализации прав и обязанностей муниципальных образований в части осуществления полномочий в сфере лесных отношений необходимо решить ряд проблем, препятствующих эффективности муниципального управления лесами. Отмечается, что одним из значимых вопросов является неопределенность в обозначении объекта правовых отношений -Q в сфере муниципального управления лесами. Остается бессистемным законодательное регулирование m платы за использование муниципальных лесов, что приводит к неисполнению принципа платности ^ использования лесов. Установлено, что в настоящее время отсутствует целостный подход к вопросам муниципального управления лесами.
< Ключевые слова: лесное законодательство, городские леса, охрана, защита, использование, § воспроизводство городских лесов.
m
<
£ Problems in the development of relations
s in the sphere of municipal forest management
Abstract: the relevance of the article due to the importance of the role of municipalities in addressing s issues related to the protection and use of forests in the territories of settlements. The purpose of the article О is to analyze issues which prevent the effective management of municipal formations forests, to identify c actions to address these issues. The tasks were solved with the help of General scientific and private scientific methods. The author makes a conclusion that it is necessary to solve some problems hindering the g effectiveness of municipal forest management for the realization of rights and duties in municipalities at the m part of realization ofpowers forest relations. One of the significant problems is the uncertainty at designation □l of the legal relations object at the municipal management offorests. Haphazard remains legislative regulation c ofpayments for use municipal forests, which leads to the failure of the principle payment for the use offorests. It is established, that at present there is no holistic approach to the issues of community forest management.
46 The article considers the problems impeding the development of relations municipal management of forests.
_ Proposed activities which promote the effective participation of local authorities in the forest relations.
Keywords: forest law, urban forests, protection, use, reproduction of urban forests.
^ Как известно, лес наряду с ресурсным потенциалом все боль-
" ше приобретает экологическое, рекреационное значение, реализует роль глобальных легких планеты. Вместе с тем активная техногенная деградация лесов под воздействием выбросов предприятий, транспорта, лесные пожары, болезни леса и тому подобные негативные факторы несут угрозу лесным ресурсам, что особенно остро ощущается в поселениях, где проживает основная часть населения страны.
Устойчивое управление лесами — стратегически важная задача общества и один из основных принципов современного лесного законодательства. Последнее предусматривает достаточно эффективную систему государственного управления лесами, но наряду с этим имеет ряд недостатков правового механизма муниципального управления лесами, потенциал которого в современных условиях практически не реализован.
Населенные пункты имеют на своих территориях немалые площади §
земель, на которых расположены леса — 1,36 млн га [1]. Муниципальные л
образования в соответствии со ст. 4 Лесного кодекса Российской Федерации Ы
(далее — ЛК РФ) являются участниками лесных отношений. Охрана, защита р
и воспроизводство лесов осуществляются органами местного самоуправления в
в пределах полномочий, установленных ст. 84 ЛК РФ в отношении лесных |
участков, находящихся в муниципальной собственности. В то же время а
существует ряд проблем, препятствующих реализации прав и обязанностей а
муниципальных образований в части осуществления полномочий в указан- §
ной сфере, что приводит к недостаточно эффективному муниципальному §
управлению лесами, расположенными в населенных пунктах. е
В первую очередь следует отметить отсутствие четкого формулирования й
и неопределенность в обозначении объекта правовых отношений в сфере и
муниципального управления лесами. Действующее законодательство содер- е
жит различные понятия о территории, которая может быть подведомственна е
органам местного самоуправления в сфере лесных отношений. Используются у
такие понятия, как «лесной участок» (ст. 7 ЛК РФ), «лесные насаждения» 1
(ст. 16 ЛК РФ), «городские леса» (ст. 102 ЛК РФ), «лесные насаждения, п
расположенные на землях, находящихся в муниципальной собственности» ь
[2], «зеленые зоны», «лесопарковые зоны» (ст. 44 Федерального закона «Об о
охране окружающей среды» [3] (далее — Закон № 7-ФЗ)), «зеленый фонд» У
(ст. 61 Закона № 7-ФЗ), «леса, расположенные на землях, находящихся в а
муниципальной собственности» (ст. 62 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК е
РФ)), «земельные участки, занятые городскими лесами» (ст. 85 Земельного 1
кодекса РФ (далее — ЗК РФ)) и т. д. Необходимо отметить, что не всегда Л
установлено, в каких формах собственности эти объекты могут находиться о
и какими конкретно полномочиями наделены органы местного самоуправ- | ления по отношению к ним. Как справедливо отмечает Н.Г. Нарышева, «на
протяжении истории правового регулирования отношений в сфере исполь- 47
зования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов их правовое -
положение характеризовалось крайней неопределенностью. Действующее
законодательство в этом смысле не является исключением» [4, с. 7]. ^
В современных условиях, ввиду произошедшей реформы системы местного самоуправления и выделения нескольких видов органов местного
самоуправления, не применим термин «городские леса» к сельским поселе- |
ниям и муниципальным районам, населенные пункты которых фактически $
имеют на своих территориях леса и вправе осуществлять муниципальный а лесной контроль, установленный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее — Закон № 131-ФЗ).
51
Актуальность вопросов, связанных с охраной и использованием лесов в населенных пунктах, применением термина «городские леса», неоднократно обсуждалась на страницах правовых изданий [6, 7, 8], на парламентских слушаниях в Государственной Думе на тему: «Городские леса: охрана и использование. Правовое обеспечение» от 21 октября 2010 г. и других мероприятиях [9], при этом вносились поправки и изменения в нормативные правовые акты, в том числе и в ЛК РФ. Однако до настоящего времени целостный подход к вопросу о лесах, которые расположены в населенных пунктах, не определен.
Устойчивое развитие территорий на основе сбалансированного учета экологических, экономических, социальных факторов, а также норм территориального планирования и градостроительного зонирования отнесено к основным принципам градостроительной деятельности (ст. 2 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ)). В результате градостроительного зонирования определяются различные зоны жизнедеятельности населенного пункта, в том числе и зоны рекреационного назначения, занятые городскими лесами, скверами, парками (ст. 35 ГрК России). Приказом Госстроя РФ от 15 декабря 1999 г. № 153 утверждены правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах России [10], которые в настоящее время, учитывая ^ неопределенность лесного законодательства в отношении так называемых ^ городских лесов, являются основополагающим нормативным документом к для муниципальных образований при осуществлении охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в населенных пунктах. При этом ш правовые основы полномочий органов местного самоуправления в области лесных отношений, установленные ЛК РФ, практически не реализуются. ^ Отсутствие четкой системы регламентации правового статуса лесов, рас-<5 положенных на землях населенных пунктов и несистематизированное употребление в нормативных правовых актах различных терминов в отношении ^ лесов населенных пунктов приводит к малоэффективному муниципальному ^ управлению лесами, а нередко и полному его отсутствию. к Не урегулирован законодателем и вопрос платы за использование муни-т ципальных лесов. До 2012 г. бюджетное законодательство вообще не предав усматривало каких-либо платежей за использование леса, расположенного с в населенных пунктах. При этом лесное законодательство наделило органы местного самоуправления правом по установлению ставок оплаты за свои 48 леса, проведению аукционов или предоставлению лесных насаждений по — договорам купли-продажи.
Внесенные в 2012 г. дополнения в БК РФ [11] не решили проблемы ? реализации принципа платности использования лесов на территориях му° ниципальных образований. Бюджетным законодательством установлено, п что штрафы за нарушение лесного законодательства, регулирующего использование лесных участков, находящихся в муниципальной собственности (ст. 46 БК РФ), и плата за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности (ст. 62 БК РФ), подлежат зачислению в местные бюджеты. А поскольку нет четкого понятия объекта права муниципальных образований в сфере лесных отношений, то и в местные
бюджеты никаких платежей за лес не поступает. Более того, муниципальные образования не имеют достаточных оснований финансировать мероприятия по охране и защите лесов. Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов муниципальных образований осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. Однако ввиду отсутсвия лесных участков в собственности, расходные обязательства не являются для органов местного
самоуправления безусловно обязательными. §
Проблема частично решится в случае оформления права собственности л
на лесные участки муниципальными образованиями. Но все ли леса, рас- Ы
положенные в границах населенных пунктов, можно признать лесными р
участками? Остается также не решенным вопрос распоряжения лесом, в
расположенным на землях, находящихся в муниципальной собственности. |
Необходимо отметить, что «лес» и «лесные участки», а также «земли» и «зе- а
мельные участки» — это разные объекты правоотношений. Так, например, в а
соответствии со ст. 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, §
границы которого определяются в соответствии со ст. 67, 69 и 92 ЛК РФ, а §
земельным участком согласно ст. 11.1 ЗК РФ является часть земной поверх- е
ности, границы которой определены в соответствии с иными федеральны- й
ми законами. На лесном участке проводится процедура лесоустройства, а и
на земельном — землеустройства. Оформление прав собственности требует е
значительных средств, что особенно значимо в современных условиях дефи- е
цитов муниципальных бюджетов. Возникает правомерный вопрос: имеется у
ли необходимость оформления прав собственности на рассматриваемые 1
объекты органами местного самоуправления? Возможно, целесообразнее за- п
конодательно закрепить единое четкое понятие объекта права в отношении ь
лесов, расположенных на территориях муниципальных образований. о
Лесное законодательство регулирует лесные отношения. Имущественные У
отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, а
регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное е
не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами (ст. 3 ЛК РФ). В 1
случае, если в населенных пунктах леса располагаются на земельных участ- Л
ках, государственная собственность на которые не разграничена, применя- о
ются нормы, установленные п. 10. ст. 3 Федерального закона от 25 октября | 2001 г. № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» [12], в соответствии с которыми распоряжение такими земель- 49
ными участками осуществляется органами местного самоуправления муни- -
ципальных районов, городских округов.
В целях совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере ^
предлагается ввести в ЛК РФ понятие «муниципальные леса». ^
К муниципальным лесам предлагается отнести леса, расположенные на |
землях, находящихся в муниципальной собственности, а также на землях, |
государственная собственность на которые не разграничена. $
Одновременно необходимо внести изменения в иные нормативные право- а вые акты, заменив в них наименования, обозначающие леса, в отношении которых предполагается возникновение правоотношений, находящихся в компетенции органов местного самоуправления, на понятие «муниципальные
леса». В целях совершенствования формирования и исполнения муниципальных бюджетов, а также повышения эффективности муниципального управления лесами такие изменения в первую очередь необходимо внести в подп. 4 п. 1 ст. 46 и абз. 5 ч. 1 ст. 62 Бюджетного кодекса РФ.
с
о
с <
ш О ш
□£ с
Список литературы
1. Ежегодный доклад о состоянии и использовании лесов Российской Федерации за 2011 г. — URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=130281 (дата обращения: 14.03.2014).
2. Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Формы примерного договора купли-продажи лесных насаждений : приказ Рослесхоза от 26 июля 2011 г. № 318 // Российская газета. — 2011. — 14 окт.
3. Об охране окружающей среды : федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2002. — № 2, ст. 133.
4. Нарышева, Н.Г. Развитие законодательства о городских лесах // Экологическое право. — 2012. — № 1. — С. 7-14.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законо-
g дательства Рос. Федерации. — 2003. — № 40, ст. 3822.
^ 6. Кичигин, Н.В. Городские леса: режим охраны и использования // Журнал
к российского права. — 2011. — № 6. — С. 28-34.
m 7. Чередников, А.В. Правовой режим земель, занятых городскими лесами //
m Экологическое право. — 2012. — № 6. — С. 27-30.
□l 8. Долинина, Ю.Л. Правовое регулирование использования и охраны лесов //
Журнал российского права. — 2012. — № 2. — С. 136-144. < 9. Доклад Председателя Комитета Государственной Думы по природным
§= ресурсам, природопользованию и экологии на парламентских слушаниях от 20 ^ мая 2013 г. / В.И. Кашин. — URL: http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site. xp/052050050124055055057.html (дата обращения: 14.03.2014).
10. Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации : приказ Госстроя РФ от 15 декабря 1999 г. № 153 // Нормирование в строительстве и ЖКХ. — 2000. — № 1.
11. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон РФ от 3 декабря 2012 г. № 244-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2012. — № 50, ч. 5, ст. 6967.
12. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации : федеральный закон РФ от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ // Собр. законодательства Рос.
t Федерации. — 2001. — № 44, ст. 4148. о
^ References
п 1. Ezhegodnyj doklad o sostojanii i ispol'zovanii lesov Rossijskoj Federacii za 2011
g. — URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=130281 (data obrashhenija: 14.03.2014).
2. Ob utverzhdenii Porjadka podgotovki i zakljuchenija dogovora kupli-prodazhi lesnyh nasazhdenij, raspolozhennyh na zemljah, nahodjashhihsja v gosudarstvennoj ili municipal'noj sobstvennosti, i Formy primernogo dogovora kupli-prodazhi lesnyh nasazhdenij : prikaz Rosleshoza ot 26 ijulja 2011 g. № 318 // Rossijskaja gazeta. — 2011. — 14 okt.
50
3. Ob ohrane okruzhajushhej sredy : Federal'nyj zakon RF ot 10 janvarja 2002 g. № 7-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2002. — № 2, st. 133.
4. Narysheva, N.G. Razvitie zakonodatel'stva o gorodskih lesah // Jekologicheskoe pravo. — 2012. — № 1. — S. 7-14.
5. Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon RF ot 6 oktjabrja 2003 g. № 131-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2003. — № 40, st. 3822.
6. Kichigin, N.V. Gorodskie lesa: rezhim ohrany i ispol'zovanija // Zhurnal rossijskogo prava. — 2011. — № 6. — S. 28-34.
7. Cherednikov, A.V. Pravovoj rezhim zemel', zanjatyh gorodskimi lesami // Jekologicheskoe pravo. — 2012. — № 6. — S. 27-30.
8. Dolinina, Ju.L. Pravovoe regulirovanie ispol'zovanija i ohrany lesov // Zhurnal rossijskogo prava. — 2012. — № 2. — S. 136-144.
9. Doklad Predsedatelja Komiteta Gosudarstvennoj Dumy po prirodnym resursam, prirodopol'zovaniju i jekologii na parlamentskih slushanijah ot 20 maja 2013 g. / V.I. Kashin. — URL: http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site.xp/052050050124055055057. html (data obrashhenija: 14.03.2014).
10. Ob utverzhdenii Pravil sozdanija, ohrany i soderzhanija zelenyh nasazhdenij v gorodah Rossijskoj Federacii : prikaz Gosstroja RF ot 15 dekabrja 1999 g. № 153 // Normirovanie v stroitel'stve i ZhKH. — 2000. — № 1.
11. O vnesenii izmenenij v Bjudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon RF ot 3 dekabrja 2012 g. № 244-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2012. — № 50, ch. 5, st. 6967.
12. O vvedenii v dejstvie Zemel'nogo kodeksa Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon RF ot 25 oktjabrja 2001 g. № 137-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2001. — № 44, st. 4148.
К.А. Герасименко, K.A. Gerasimenko,
аспирант, Postgraduate student, кафедра гуманитарных дисциплин, Russian Customs Academy Российская таможенная академия
gkapub@gmail.com
Правовые основы таможенной политики России в условиях членства в ВТО и Таможенном союзе
Аннотация: актуальность статьи обусловлена важностью таможенной политики в обеспечении 51
национальной безопасности и необходимостью формирования эффективной нормативно-правовой -
основы ее функционирования. В статье производится анализ структуры нормативных правовых актов и международных договоров, формирующих правовую основу российской таможенной политики, дается оценка соответствия текущего состояния национального законодательства общепринятым международным требованиям. Заключается, что на современном этапе нормативно-правовая база таможенной политики не полностью соответствуют требованиям прозрачности, предсказуемости, транспарентности, и требуется проведение систематической работы как по устранению ошибок, несоответствий формулировок и терминологии, так и по сокращению количества национальных правовых актов. В то же время стоит избегать чрезмерной либерализации законодательства, т. к. в результате вступления России в ВТО запутанная система правовых актов играет роль нетарифного барьера, позволяющего отечественным товарам конкурировать с импортной продукцией.
Ключевые слова: нормативная база, таможенная политика, правовые основы, ВТО, Таможенный союз.
