Как леса «Едят» города? о комплексе проблем подготовки и реализации стратегических и градостроительных документов территорий при их столкновении с нормами лесного кодекса РФ и путях их разрешения Текст научной статьи по специальности «Право»

DOI 10.24411/2227-7315-2020-10094 УДК 349.44

А.Е. Гузий

КАК ЛЕСА «ЕДЯТ» ГОРОДА? О КОМПЛЕКСЕ ПРОБЛЕМ ПОДГОТОВКИ И РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ ТЕРРИТОРИЙ ПРИ ИХ СТОЛКНОВЕНИИ С НОРМАМИ ЛЕСНОГО КОДЕКСА РФ И ПУТЯХ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ

Введение: в 2018 г. Президентом РФ поставлены задачи по улучшению инфраструктуры РФ, выраженные в национальных проектах. Фундаментом для их реализации служат документы территориального планирования муниципальных образований, определяющие местоположение каждого из видов объектов, а также служащие основой для бюджетного планирования. Между тем 70% территории страны покрыто лесной растительностью, что создает противоречия градостроительного и лесного законодательства. Как указано в результате анализа практики, Рослес-хозом любая территория лесного фонда, попадающая в границы земель населенных пунктов, определяется как «городской лес», в соответствии с законодательством он уменьшению не подлежит. Исходя из этого, большинство городов, расположенных g в границах лесов не могут реализовать национальные проекты, что указывает на л. отсутствие в законодательстве баланса интересов устойчивого развития лесов и 3 устойчивогоразвития населенных пунктов. Цель: определить перечень коллизий норм g земельного, градостроительного и лесного законодательства при определении право-i вого статуса «городского леса» на территории поселения, предложить возможные | пути гармонизации возникающих правоотношений. Методологическая основа: при | условии небольшой научной освещенности проблемы используется системный метод ° толкования норм права в целях определения их взаимодействия между собой, а также | метод телеологического толкования норм, позволяющий уловить волю законодателя. | Результаты: автором определяются причины неверного толкования Рослесхозом ® ряда норм Лесного кодекса РФ при его системном сравнении с иными нормативными § правовыми актами, а также предлагается перечень изменений в федеральное зако-£ нодательство, способных урегулировать лесо-градостроительные правоотношения. | Выводы: изученная нормативная правовая база и практика ее применения свидетель° ствует об отсутствии системного регулирования правоотношений в сфере управ° ления городским лесом, ввиду чего становится возможным так называемое «ручное § управление» федерального администратора. Между тем системное толкование всей § базы законодательства в силу ряда причин свидетельствует об ущербности такого 1 механизма. Институт подлежит комплексной реформе, в ходе которой субъекты £ лесоградостроительных отношений ab ovo установят все юридические факты и про-

© Гузий Артемий Евгеньевич,2020

Ведущий юрист 2 категории отдела градостроительных исследований методического обеспечения общества с ограниченной ответственностью (Институт территориального планирования «Град»); e-mal: artemy.guzy@yandex.ru

© Guziy Artemiy Evgenievich,2020

Leading Lawyer, Category 2,Urban Research and Methodological Support Department (Institute of Territorial 266 Planning «Grad»)

ведут все юридические процедуры, необходимые для качественного исполнения задач, возложенные на них Президентом РФ в «майских указах».

Ключевые слова: городской лес, лес населенного пункта, земли лесного фонда, лесничество, земли населенных пунктов, виды разрешенного использования лесов, зеленая зона, зеленый фонд, лесопарковый зеленый пояс, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, Рослесхоз, национальные проекты, документы территориального планирования муниципального уровня.

A.E. Guziy

HOW DO FORESTS "EAT" CITIES?

ABOUT THE COMPLEX OF POBLEMS OF PREPARATION AND IMPLEMENTATION OF STRATEGIC AND URBAN PLANNING DOCUMENTS OF TERRITORIES IN THEIR COLLISION WITH THE NORMS OF THE FOREST CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION AND WAYS TO RESOLVE THEM

Background: in 2018, the President of the Russian Federation set tasks for improving the infrastructure of the Russian Federation, which were described in the national projects. The basis for their implementation on the territory of the country are documents of territorial planning of municipalities that determine the location of objects, as well as serving as the basis for budget planning. 70 % of the country's territory is covered with forest, which creates contradictions between Urban planning and Forest legislation.Forestry Agency defines any forest territory that falls within the boundaries of the lands of localities as an «urban forest».«Urban forest» in accordance with the law is not subject to reduction. As a result, most cities located within the borders of forests cannot implement national projects. This indicates that the legislation does not balance the interests of sustainable development of forests and sustainable development of human settlements. Objective: to determine the list of conflicts of land, urban planning and forest legislation in determining the legal status of «urban forest» on the territory of the settlement, and suggest possible ways to harmonize emerging legal relations. Methodology: in low light scientific problem the author used the systematic method of interpretation of the law in order to determine their interaction among themselves and the method of teleological interpretation of the norms that capture the will of the legislator, and later as he broke her present practice. Results: the author defines the reasons of misinterpretation by the FFA of several provisions of the Forest code of the Russian Federation in its systemic interpretation with other regulations, and also proposed a list of amendments to Federal legislation, is able to harmonize the current regulation of forest and town-planning relations. Conclusions: the studied normative legal base and practice of its application testifies to the absence of systematic regulation of legal relations in the field of urban forest management, which makes it possible to use the so-called "manual management" of the Federal land administrator, based on a literal interpretation of the sphere of management entrusted to his supervision. However, a systematic interpretation of the entire legal framework for a number of reasons indicates that such a mechanism is flawed. The Institute is subject to a comprehensive reform, during which the subjects of ab ovo forestry relations will establish all the legal facts and conduct all the legal procedures necessary for the quality performance of the tasks assigned to them by the President of the Russian Federation in the "May decrees

Key-words: urban forest, locality forest, Forest Fund lands, forestry, locality lands, types of permitted forest use, green zone, green Fund, forest Park green belt, Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug-Yugra, Federal Forestry Agency, national projects, municipal level territorial planning documents.

По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году, на 1 января 2016 г. площадь земель лесного фонда составила 1 126,3 млн га. В целом лесопокрыты-ми землями, включенными в состав других категорий земель занято 53,8 млн га. В 2015 г. сокращение их площади вследствие перевода (в основном из земель сельскохозяйственного назначения) в лесной фонд составило 3 278,7 тыс. га. Лесные площади и лесные насаждения, не входящие в лесной фонд, занимали в 2015 г. 897 млн га, из них лесные площади составили 870,7 млн га [1, с. 1], что составляет почти 70% всех лесных запасов мира. Параллельно с этим развиваются и города. Все больше разрастаясь и занимая новые территории, города оказываются в тисках земель лесного фонда. В этом столкновении биосферы и техносферы при отсутствии должного регулирования может возникать целый спектр правовых проблем.

Городской округ Нягань — муниципальное образование центральной части Ханты-Мансийского автономного округа. Территория муниципального образования составляет 94 101 га, территория населенного пункта 92 832 га. К слову, размер Севастополя — 86 400 га, Казани — 51 580 га, Омска — 57 300 га, Краснодара — 33 930 га. Население г. Нягани на 2019 г. составило 58 335 человек1. Таким образом, г. Нягань по территории сопоставима с отдельным субъектом федерации и в полтора раза больше городов-миллионников.

Существенную часть территории города (80%) составляют лесные участки. Согласно п. 11 ч. 1 ст. 16 закона о местном самоуправлении2, к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа. При этом существует приказ Рослесхоза от 21 июня 2019 г. № 791 об определении количества лесничеств на части земель населенных пунктов муниципального образования г. Нягань, занятых городскими лесами и установлении их границ, установивший Няганское городское лесничество площадью 5 960,5 га.

Учитывая низкий объем собственных доходов бюджета, составляющих 5 105 302, 4 руб.3! 14 августа 2019 г. Администрацией г. Нягань сделан запрос в Федеральное агентство лесного хозяйства (далее — Рослесхоз) о возможности существенного уменьшения границы населенного пункта до реальных границ города (около 20 тыс. га) путем исключения участков, занятых лесами, 3 сентября 2019 г. получен ответ Рослесхоза о невозможности оформления подобных действий, т.к., согласно данным Государственного лесного реестра РФ, в г. Нягань зарегистрировано 78 813 га городских лесов, которые в соответствии с лесным законодательством уменьшению не подлежат4.

Проблема городских лесов возникла и в правоотношениях иного субъекта местного самоуправления в г. Сургут, в нем после кадастровых работ не досчитались 60 га городских лесов5! Город в целях восстановления указанного количества леса принял решение отказаться от дачных участков и от ряда инвестплощадок.

В г. Урай Ханты-Мансийского автономного округа (население 40 292 чел.) расположено 45 401 га городских лесов. Генеральный план г. Урай, утвержденный решением Думы г. Урай от 26 сентября 2013 г. № 55 предусмотрел в результате

1 URL:https://www.gks.ru (дата обращения: 19.02.2020).

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

3 URL: http://www.admnyagan.ru/ (дата обращения: 17.02.2020).

4 См. ч. 3 ст. 116 ЛК РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50,ст. 5278.

5 Развитию Сургута мешают леса. Решено отказаться от дачных участков и инвестплощадок. 268 URL: https://news.rambler.ru/ (дата обращения: 17.02.2020).

изменения границ населенного пункта уменьшение площади до 2 617 га. Указанный документ признан недействительным в изучаемой части6.

Тем же временем в г. Тольятти и г. Самаре Общественная палата Самарской области ищет механизмы передачи городских лесов из федеральной в муниципальную собственность, пытаясь выполнить решение суда7! а Ленинский районный суд г. Владивостока признает постановление городской администрации об отверждении лесохозяйственного регламента городских лесов8 не действующим ввиду отсутствия установленных границ городских лесов9.

Такое количество различий в практике по всей стране не могло не актуализировать вопрос правового статуса городского леса.

Лесное законодательство не разъясняет нам полной картины правового статуса, указывая лишь на некоторые аспекты их регулирования: городские леса — это вид защитного леса (ч. 2 ст. 111 ЛК РФ), они располагаются на землях населенных пунктов (ч. 1 ст. 116 ЛК РФ), в них запрещено использование химических токсинов, а также нельзя охотится, вести сельское хозяйство, добывать полезные ископаемые и строить (ч. 2 ст. 116 ЛК РФ), их уменьшение невозможно (ч. 3 ст. 116 ЛК РФ), лесохозяйственные регламенты таких лесов устанавливаются органами местного самоуправления (ч. 3 ст. 87 ЛК РФ).

В Земельном кодексе РФ (далее — ЗК РФ), с самого его вступления в силу присутствует норма, согласно которой земельные участки в составе рекреационных зон, в т.ч. земельные участки, занятые городскими лесами, используются для отдыха граждан и туризма (ч. 9 ст. 85).

Проблема подогревается и по другой причине, так, 7 мая 2018 г. Президентом РФ издан Указ, определяющий стратегические цели национальной политики страны до 2024 г.10|Вся система государственного управления страны ныне выстроена в целях обеспечения поставленных главой государства задач. Согласно национальной программе «Жилье и комфортная городская среда» критерием эффективности программы становится строительство нового жилья11. Таким образом региональные и местные нормативы градостроительного проектирования ведут к улучшению и других программ обеспечения людей объектами здравоохранения, образования, культуры, дорожной и инженерной сети. Все это по замыслу должно привести к качественному скачку уровня жизни населения РФ.

6 См.: Решение арбитражного суда Ханты-Манскийского автономного округа по делу № А75- 3' 5766/2018 от 26 октября 2018 г. URL: Шрв^/каа.агЬйг.гиДдата обращения: 17.02.2020). Д

7 Городские леса: тупики законодательства. URL: https://www.oprf.ru/ (дата обращения: ч 17.02.2020). К

8 См.: Владивосток. 2017. 14 июня. й.

9 См.: Решение Ленинского районного суда г. Владивостока от 13 февраля 2019 г. № 2а- | 1183/2019 О признании недействующим постановления администрации г. Владивостока от 9 е июня 2017 г. № 1457 «Об утверждении лесохозяйственного регламента Городского Владивосток- 1 ского лесничества». URL: https://sudact.ru/regular/doc/zWX9Qpapwwgj/?regular-txt=&regular- • case_doc=2%D0%B0-1183%2F2019+&regular-lawchunkinfo=&regular-date_from=&regular- 3 date_to=&regular-workflow_stage=&regular-area=&regular-court=%D0%9B%D0%B5%D0% 1 BD%D0%B8%D0%BD%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9+%D1%80%D0%B0%D0%B9%D0 ) %BE% D0%BD%D0%BD% D1% 8B% D0%B9+%D1% 81%D1% 83%D0%B4+% D0%B3.+% D0%92 22 %D0%BB%D0%B0%D0%B4%D0%B8%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%BE%D0%BA ¡3 %D0%B0+% 28% D0% 9F% D1% 80% D0%B8% D0% BC%D0%BE% D1% 80%D1%81%D0%BA% D0 %B8%D0%B9+%D0%BA%D1%80%D0%B0%D0%B9%29&regular-judge=&_=1582784924822

(дата обращения: 17.02.2020).

10 См.: Указ Президента РФ от 7мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://kremlin.ru/acts/ bank/43027 (дата обращения: 22.02.2020).

11 См.: Паспорт национального проекта «Жилье и комфортная городская среда» (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам).

URL: http://static.government.ru/ (дата обращения: 20.02.2020). 269

Успешная реализация национальных проектов гарантируется путем подготовки качественных документов территориального планирования муниципального уровня регулирования12 объекту «президентского прорыва». Под качественными документами территориального планирования понимают соответствующие законодательству РФ и субъектов РФ, вышестоящим документам территориального планирования, и основанные на выводах о развитии территории, сформулированных документами стратегического планирования.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 19, п. 3 ч. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ) в составе схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения или городского округа должна отражаться граница населенных пунктов, входящих в состав соответствующего муниципального образования.

Исходя из требований законодательства, присланный проект документа согласовывается в части включения в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда13! Не дает четких критериев согласования и Положение1^ о порядке проведения данной административной процедуры, оставляя определение некоего стандарта представляемой базы дискретным полномочием самих проверяющих.

Ответственным органом государственной власти по согласованию схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов является Рослесхоз15.

На сегодня научная литература ни по экологическому праву [2], ни по лесному праву [3] не дает системного ответа о природе городского леса. Авторами в большинстве случаев либо цитируется, либо перефразируется уже имеющееся в законодательстве понимание правовой природы данного понятия.

Разделяет данное мнение и Д.Б. Чураков, указывая, что основным субъектом рассматриваемых правоотношений Лесной кодекс (далее — ЛК) определил органы местного самоуправления. Однако во многом перечень и содержание их прав и обязанностей по охране, защите и использованию городских лесов, а также приданию им надлежащего статуса не определены надлежащим образом. В действующем законодательстве нет императивных норм, регламентирующих обязанность органов местного самоуправления по проведению инвентаризации, лесоустройства, по постановке на кадастровый учет, регистрации права собственности на такие леса и созданию лесничеств и лесопарков [4].

Между тем, Кичигиным Н.В. еще в 2011 г. была отмечена острая необходимость урегулирования образовавшегося конфликта между градостроительным и лесным законодательством [5].

Это можно назвать серьезным упущением юриспруденции, т.к. диссертации о городских лесах в географических и сельскохозяйственных науках опубликованы еще в 2004 г., когда само понятие городского леса имело иную юридическую природу16.

I 12 Под данным термином автором понимаются документы, указанные в ч. 1 ст. 18 ГрК РФ, а

ш именно: схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы

поселений и генеральные планы городских округов.

13 См. п. 2 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1 (ч. 1), ст. 16.

14 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. 7 нояб.

15 См.: п. 5.4.3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 40,ст. 5068.

16 См., например: Александров Р.Ю. Оптимизация геоэкологического мониторинга городских лесов: реф. на соискание канд. географ. наук. М., 2004; Иванов С.С. Геоэкологическая оценка и управление рекреационными территориями под городскими лесами: на примере города

270 Красноярска: реф. на соискание канд. географ. наук, Красноярск, 2012; Сухорукое А.С. Обо-

Доказательственной базой в этом случае выступили нормативно-правовые акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также сложившая в результате их применения судебная и административная практика.

Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий17. Сами земли предназначены для застройки и развития населенных пунктов18.

Между тем, границы лесничеств — это границы земель лесного фонда1ЧПод лесничеством в ЛК РФ понимаются территориальные единицы управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, создаваемые на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности и землях населенных пунктов, на которых расположены леса.

Выходит коллизия, т.к. на территории населенного пункта, границы которого отделяют его земли от земель иных категорий, могут находиться леса, в т.ч. городские, что ведет к возникновению обязанности создания лесничества, границы которого, в свою очередь, отделяют земли лесного фонда от земель иных категорий. Итоговый статус лесов на такой территории юридически не определить иначе, как через суд20.

Такая коллизия имеет определенные последствия, ведь городской лес — это вид защищаемого, на который распространяются правила статей 110-119 ЛК РФ21! Однако он — городской, а значит, находится в границах населенного пункта и на него должны распространяться нормы ст. 120-123 ЛК РФ22.

Косвенно вторую позицию подтверждает законодательство об изменении категории земель, предусматривающее возможность перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами или земельных участков в составе таких земель, в земли населенных пунктов путем установления или изменения границы населенного пункта23! При этом согласно ч. 6.1 ст. 36 ГрК РФ, до установления градостроительных регламентов в отношении земельных участков, включенных в границы населенных пунктов из земель лесного фонда, такие земельные участки используются с учетом ограничений, установленных при использовании городских лесов в соответствии с лесным законодательством.

Неясной видится и природа собственности лесов населенного пункта. Исходя из формулировок законодательства — земли лесного фонда находятся в федеральной собственности24! Законодатель не останавливается и на этом, установив ст. 8 ЛК РФ, что находятся в федеральной собственности лишь лесные участки земель лесного фонда. Между тем, анализ ст. 84 ЛК РФ показал, что полномочия органов местного самоуправления распространяются на леса в муниципальной собственности. Согласно ч. 1.1 ст. 84 ЛКРФ, органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесни-

снование типов культур сосны обыкновенной для городских лесов Москвы: реф. на соискание )

канд. сел-хоз. наук, М., 2008. URL:https://www.dissercat.com/ (дата обращения: 22.02.2020). 2

17 См. ч. 2 ст. 83 ЛК РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147. S

18 См.: ч. 1 ст. 83 ЛК РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147. °

19 См.: ч. 4 ст. 6.1 ЛК РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50, ст. 5278.

20 См., например: Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-2431/2014 от 23 октября 2014 г. URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 22.02.2020).

21 См. ч. 2 ст. 10 ЛК РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50, ст. 5278.

22 См. ч. 2 ст. 6.1 ЛК РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50., ст. 5278.

23 См. п. 2 ч. 1 ст. 11 ФЗ от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52 (ч. 1), ст. 5276.

24 См. ст. 3 ЛК РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50, ст. 5279. 271

честв, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса. Это единственное полномочие, не привязанное к собственности.

Таким образом, обязанности населенных пунктов в области лесопользования делятся в зависимости от:

собственности (ч. 1 ст. 84 ЛК РФ), куда входят стандартные для права собственности правомочия и обязанности по принципу «собственник платит»;

фактического наличия на территории лесов, куда входит разработка лесохо-зяйственного регламента (ч. 1.1 ст. 84 ЛК РФ).

Изучение закона о местном самоуправлении показало, что согласно п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16 обязанностью муниципалитета является организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа25.

Таким образом, перед нами два варианта развития событий:

1. Существует противоречие лесного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.

2. При установлении статуса городского леса Рослесхоз обязан передавать лес в собственность муниципалитета. Однако такой механизм отсутствует.

Отдельно остановимся на природе лесного участка. В основе понятия земель лесного фонда выделяются как лесные, так и не лесные земли. Где-то они поделены на лесные участки, представляющие собой соответствующие земельному законодательству земельные участки в границах лесничеств. Таким образом, становится очевидным, что лесной участок — вид земельного участка, расположенный в границах лесничеств. Образование их происходит либо путем предо-

0 ставления проектной документации лесного участка (п. 2 ч. 1 ст. 11.3 ЗК РФ), а ? также схемы расположения земельного участка (ч. 2 ст. 11.3 ЗК РФ), либо путем 3 утверждения межевого плана лесного участка в целях размещения линейного | объекта (ч. 2.1 ст. 11.3 ЗК РФ).

| Следует отличать понятие лесного участка и участка леса. Лесной участок —

| это земельный участок, оформленный в соответствии с вышеуказанным зако-» нодательством. А участок леса, как категория, в ЛК РФ используется лишь к особо защитным участкам лесов (ст. 119 ЛК РФ), т.е. в тех случаях, когда лес й может пониматься как часть экологической системы, а не природный ресурс.

1 Хотя, на наш взгляд, уместно это понятие и к участкам леса, где лесные участ-

2 ки не образованы, но присутствует лес. Косвенно это подтверждается тем, что § собственность муниципалитета возможна лишь на лесной участок; участок леса | при этом по умолчанию будет относиться к землям лесного фонда, а значит будет | федеральной собственностью.

° Более подробно остановимся на праве собственности на лесной участок. Со-

° гласно ч. 2 ст. 3 ЛК РФ, имущественные отношения, связанные с оборотом лесных

о

° участков регулируются гражданским, земельным законодательством, если иное § не установлено лесным законодательством или иными федеральными законами. | Исходя из п. 3 ст. 209 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ), владение,

§ пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

25 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 272 2003. № 40, ст. 3822.

Согласно п. 2 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ, земельные участки из состава земель лесного фонда, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте.

В соответствии с ч. 1 ст. 19 ЗК РФ, имущество может оказаться в муниципальной собственности через распределение в соответствии с законодательством, при дальнейшем разграничении прав на землю, при приобретении имущества в соответствии с гражданским законодательством либо путем безвозмездной передачи в муниципальную собственность из федеральной.

Первые два основания в отношении лесов работать не могут, т.к. общее правило указывает, что леса находятся в федеральной собственности. Остается приобретение в соответствии с гражданским законодательством, однако такие правоотношения, например, по купле-продаже леса между федерацией и муниципалитетом кажутся сложно моделируемыми (в т.ч. ввиду ограниченности оборота объекта правоотношения). Наиболее вероятным механизмом по ЗК РФ видится безвозмездная передача — последний из указанных способов.

Часть 1.1 ст. 19 ЗК РФ устанавливает, что, если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него — собственностью городского округа, городского или сельского поселения.

Параллельно ему существует порядок передачи федеральных лесных участков, расположенных на территориях муниципальных образований, устанавливается гл. У.5 ЗК РФ. В соответствии с ней передача осуществляется по заявлению главы муниципального образования, в случае, если генеральные планы (схемы территориального планирования) и правила землепользования и застройки утверждены в установленном порядке.

Таким образом, обязанности собственника лесного участка у муниципалитета могут возникнуть лишь при явно выраженном в заявлении согласии. Если его нет — в его обязанности входит лишь готовить регламент.

Однако этого не происходит при отказе Рослесхоза от лесного участка, который, по их мнению, должен становиться городским лесом по самому факту расположения в границах населенного пункта. Кроме того, муниципалитет заведомо обречен на обход законной процедуры передачи земельного участка с лесом, т.к. не подавая заявления о передаче права собственности, он все равно получит участок, не выражая такого согласия, в силу прямого указания на то в ЗК РФ. И хотя практических примеров такой процедуры нами обнаружено не было, сама конструкция законодательства такое правомочие создает.

Намного сложнее дела обстоят с обратным порядком возврата леса в собственность страны. Исходя из законодательства, изменение границы населенного пункта является юридическим основанием перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию26. После производства указанных действий населенному пункту остается лишь уведомить орган кадастрового учета об изменении границ, который исключает их из состава земель населенных пунктов. Далее в собственности муниципалитета эти лесные участки быть не могут, т.к. земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Но и передать их муниципалитет не может, потому как отсутствует сколько-нибудь легитимная процедура проведения таких действий. В итоге — лес бесхозен.

26 См. ч. 1. ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52 (ч. 1), ст. 5276. 273

Как было указано ранее, на муниципалитет возлагается обязанность по организации мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа. Аналогичная норма содержится в законе об охране окружающей среды27. Однако сама по себе категория «организации мероприятий» должна читаться в системном понимании28! в т.ч. сквозь призму ЛК РФ, где все обязанности органа местного самоуправления установлены. К аналогичным выводам приходят и суды29.

Все леса Российской Федерации делятся в соответствии с ЛК РФ на категории. Схема видов и подвидов лесов указана в схеме.

Природный объект, имеющий особо ценное значение, и в отношении которого устанавливается особый правовой

режим использования, охраны, защиты,

воспроизводства. Виды:

1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;

2) леса, расположенные в водоохранных зонах;

3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов;

4) ценные леса;

5) городские леса.

Природный объект, подлежащий освоению

Природный объект, в котором в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины, за исключением

заготовки древесины гражданами для

собственных нужд.

Внутри каждой из категорий лесов могут выделяться особо защитные участки.

Категории лесов в Российской Федерации (ст. 12, 110—119 ЛК РФ)

27 См. ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.

28 Близкий по смыслу принцип мы обнаруживаем и в работе КС РФ. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 3, ст. 429.

29 См., например: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июня 2019 г. № 14-АПА19-5 «Об оставлении без изменения решения Воронежского областного суда от 28 февраля 2019 г., которым отказано в удовлетворении заявления об оспаривании в части Положения о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа «Город Воронеж» (утв. решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 г. № 762-III). URL: https://vsrf.ru/lk/practice/ cases/10320361#10320361 (дата обращения: 21.02.2020).

В зависимости от установленной категории определяется общий перечень видов разрешенного использования леса на территории. Полный перечень представлен в ч. 1 ст. 25 ЛК РФ.

Проектирование и установление категории леса закреплено за Рослесхозом30. При этом за субъектом Российской Федерации устанавливается принятие решений об отнесении лесов к лесам, расположенным в лесопарковых зонах, лесам, расположенным в зеленых зонах31.

Отметим, что современным законодательством, помимо леса, определяется еще три термина, имеющих близкое к природе леса, как экологической системы, значение: зеленые зоны, зеленый фонд, лесопарковый зеленый пояс.

Сравнительная характеристика понятий приведена в таблице.

Сравнительная характеристика правовых режимов зеленых насаждений в законодательстве

Признак Зеленая зона Зеленый фонд Лесопарковый зеленый пояс Городской лес

Регулирование ГОСТ 17.5.3.01781 Приказ Госстроя РФ2 ФЗ «Об охране окружающей среды»3 Лесной кодекс РФ

Виды Лесопарковая и лесохозяй-ственные части - озелененные территории общего пользования; - территории, используемые для рекреации всего населения города; - озелененные территории ограниченного пользования; - озелененные территории специального назначения4 Х Х

Расположение За чертой города На землях населенных пунктов Леса, расположенные на границах земель населенных пунктов и создающие с лесами за границами населенного пункта единую экосистему На землях населенных пунктов

Нормирование Га/1000 чел. Деревьев и кустарников на 1 га в зависимости от местности Х Х

Орган регулирования Органы субъекта РФ Органы местного самоуправления Законодательный орган субъекта РФ Рослесхоз

Возможность изменения В рамках нормирования В рамках нормирования Решение об упразднении, об изменении площади принимаются в том же порядке, что и решение о создании и о его площади. При этом изменение границ, которое может привести к уменьшению его площади, не допускается Изменение границ земель, на которых располагаются городские леса, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается

30 См.: п. 26, 39 ст. 81 ЛК РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50, ст. 5278.

31 См. п. 1.1. ч. 1 ст. 82 ЛК РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50, ст. 5278. 275

1 См.: ГОСТ 17.5.3.01-78. Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Земли. Состав и размер зеленых зон городов (утв. и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 16 марта 1978 г. № 701). М.: Изд-во стандартов, 1993.

2 См. ч. 1 ст. 61 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.

3 См.: ч. 1 ст. 62.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.

4 См.: Приказ Госстроя РФ от 15 декабря № 153 «Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации» // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2000. № 1.

Отдельно остановимся на последнем условии. Актуальным видится вопрос регулирования такой нормы во времени, ведь весь лесопарковый пояс в границах муниципалитета под такой статус уже внесен. А значит вынесен оттуда быть не может. И если два других статуса дают городу возможность маневра в пределах нормы, то чтобы обойти норму об уменьшении лесопаркового зеленого пояса, градостроителю придется либо отказаться от развития города, либо рекомендовать объединение муниципалитетов с целью изыскания новых территорий.

Аналогичную проблему мы видим в городских лесах. Как говорилось ранее, ч. 3 ст. 116 ЛК РФ, установлен запрет уменьшения площади городских лесов. Юридическая ловушка заключена в том, что согласно п. 39, 40.1 ст. 81 ЛК РФ, принятие решений об отнесении лесов к защитным лесам, установлении и изменении границ земель, на которых располагаются защитные леса, а также установление особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов, расположенных на землях населенных пунктов, относится к компетенции федерального органа Рослесхоза.

Позиция федерального органа в этом однозначна и состоит в установлении юридического равенства между понятиями лесов населенного пункта и городского леса, что не есть правда. Системный анализ норм ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 10, п. 3 ч. 2 ст. 23, ст. 122 ЛК РФ подсказывает, что позиция законодателя состоит в разведении таких понятий. Например, ч. 2 ст. 6 ЛК РФ не может применяться, если происходит уравнивание понятий городского леса и леса населенного пункта ввиду наличия ч. 2 ст. 10 ЛК РФ, т.к. они становятся противоречащими друг другу. Пунктом 3 ч. 2 ст. 23 ЛК РФ указывается, что лесничества создаются на землях населенных пунктов, на которых расположены леса (а не городские леса, как это сделано в ч. 1.1 ст. 84 ЛК РФ, ч. 3 ст. 87 ЛК РФ). Кроме того, 28 декабря 2018 г.32 законодательство было дополнено нормой, в соответствии с которой на землях населенных пунктов могут располагаться леса, в т.ч. городские леса и другие защитные леса.

Таким образом, путем системного толкования норм, ч. 1 ст. 116 ЛК РФ должна трактоваться правоприменителем как «городские леса могут находиться только на землях населенных пунктов», а не как «на территории населенных пунктов могут находиться только городские леса».

Интересно, что законодатель в пояснительной записке к разбираемому законопроекту опустил факт появления новых норм гл. 18 ЛК РФ, остановившись лишь на лесах земель обороны и безопасности33, лишив возможности осознания природы предложенных поправок.

32 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 53 (ч. I), ст. 8464

33 См.: пояснительная записка к законопроекту № 140177-7 «О внесении изменений в Лесной 276 кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в

Между тем, изучив, например, лесной план Ханты-Мансийского автономного округа (г. Югры), обнаруживаем, что и тут используется термин «леса на землях населенных пунктов»34! Проблема, обозначенная законодателем еще в 2010 г.35, разрешилась.

А вот правоприменители эти термины не разводят до сих пор. Зайдя на сайт Департамента недропользования и природных ресурсов ХМАО-Югры, в блоке об исполнении п. 2 «б»36 видим: «Леса, расположенные на землях населенных пунктов на основании Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года № 122 «Об утверждении Лесоустроительной инструкции», относятся к городским лесам»37.- При этом сама инструкция вступила в силу еще до поправок 28 декабря 2018 г. и до сих пор не приведена к действующей редакции ЛК РФ, ссылаясь на ст. 102, утратившую силу. Здесь же указано, что последнее опубликование файла к поручению 2 «б» на момент обращения к ресурсу зафиксировано 26 декабря 2019 г. по состоянию на 1 декабря 2019 г. Документ продолжает работать, несмотря на изменившееся законодательство!

В методических рекомендациях Рослесхоза (от 2017 г.) мы встречаем: «Так как нормы Лесного кодекса Российской Федерации содержат прямой запрет на осуществление в защитных лесах деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями, в т.ч. на размещение объектов капитального строительства, то включение участков земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в границы населенных пунктов под жилищное строительство противоречит лесному законодательству и несовместимо с целевым назначением защитных лесов. Аналогичная позиция подтверждается определением Верховного суда Российской Федерации от 20 мая 2015 г. № 49-АПГ15-5.

Кроме того, согласно ч. 6 ст. 105 ЛК РФ изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается. Таким образом, включение лесных участков в границы населенных пунктов, которое может привести к изменению границ лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов, и, как следствие, к уменьшению их площади, является незаконным»38.

Указанная игра норм в любом из случаев толкования была бы достойна описания в сиквеле Дж. Р.Р. Толкиена, как описание борьбы, например, людей с

части совершенствования правового регулирования отношений, связанных с обеспечением й

сохранения лесов на землях лесного фонда и землях иных категорий». URL: https://sozd.duma. а

gov.ru/bill/140177-7 (дата обращения: 21.02.2020). |

34 URL: https://depprirod.admhmao.ru/upload/medialibrary/eb4/Lesnoy-plan-2019_2028.pdf | (дата обращения: 22.02.2020). и

35 Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии провел парламентские 3 слушания на тему «Городские леса: охрана и использование. Правовое обеспечение» (21 октября 1 2010 года). URL: http://duma.gov.ru/news/4893/ (дата обращения: 25.02.2020). )

36 Под пунктом 2 «б» понимается обеспечение установления границ лесов, расположенных 2 на землях населённых пунктов, и внесение в Единый государственный реестр недвижимости S (в том числе в реестр границ) сведений о таких лесах. URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/ ° orders/53629 (дата обращения: 25.02.2020).

37 Информация по исполнению Перечня поручений Президента Российской Федерации от 28 декабря 2016 г. № Пр-2563, подготовленного по итогам пленарного заседания Общероссийского народного фронта «Форум действий», состоявшегося 22 ноября 2016 года. URL: https:// depprirod.admhmao.ru/informatsiya-po-ispolneniyu-ukazov-prezidenta-rf/2019/2505869/2019 (дата обращения: 25.02.2020).

38 См.: письмо Рослесхоза от 30января 2017 г. № А13-03-31/1037 «О подготовке рекомендаций». URL: https://depprirod.admhmao.ru/ (дата обращения: 22.02.2020). 277

эльфами, но никак не в нормах Лесного кодекса РФ, регулирующего отношения, а не создающего их конфликт.

Видимой причиной такого пренебрежения к предписанному КС РФ принципу системного толкования Рослесхозом видится наработанная практика регулирования вопросов еще при действовавшем ранее ЛК РФ 1997 г.39! где ст. 10 понятия лесов городского поселения и городского леса синонимизировались. В эту же норму позднее внеслись изменения, выделившие леса сельских поселений (сельские леса).

Статья 131 ЛК РФ 1997 г. устанавливала, что использование лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляется в соответствии с требованиями лесоустройства, а в случае, если лесоустройство не проводилось, использование таких лесов осуществляется по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, а ст. 133 ЛК РФ не устанавливала запрета на уменьшение городского леса.

Этот механизм позволял достигать баланса интересов градостроительной и лесоустроительной документации, что содействовало принципу устойчивого развития.

Между тем новый кодекс установил за городским лесом статус защитного леса. Его проектирование осуществляется при проведении процедур лесоустройства. Однако в законе, помимо городского леса, оставались зеленые зоны, от которых в 2009 г. отпачковались лесопарки. И вот, в декабре 2018 г. все три категории объединились под одну категорию «городского леса», уменьшать который недо-пустимо40.

Муниципалитету даже права не дали определить степень озелененности территории, просто навязав волю законодателя и не давая возможности отрегулировать объем лесного фонда на вверенной территории, что привело к уницикации любых видов лесной растительности в статусе «городской лес». Он же не подлежит ЛК РФ ни нормированию, ни уменьшению, а устанавливается федеральным Рослесхозом. Отсюда более 70 тыс. га городских лесов в Нягани, более 40 тыс. га в Урае. И сделать с ним, кроме как содержать, ничего нельзя.

Все нормы, рассмотренные нами путем системного метода, как раз допускали возможность определения территорий развития и территорий природы. Однако вопрос оказался недоурегулированным, т.к. статус городской лес (как вид защитного) федеральный орган устанавливает сам, не согласуя свое решение с местным самоуправлением.

Обратим внимание, что механизм разворачивается с точностью до наоборот в случае, когда речь идет о Москве, которая при расширении получила право решением исполнительного органа государственной власти установить на территории бывших земель лесного фонда зоны зеленого фонда, на которые не распространяется режим защитного леса41! Автором учитывается, что Москва по своему устройству является субъектом РФ, однако, с точки зрения градострои-

39 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 5, ст. 610.

40 Обратим особое внимание на тот факт, что «зеленый фонд», как понятие, остались. Однако Рослесхоз посчитал необходимым синонимизировать их с понятием «городской лес».

41 См. ст. 4.5 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006.

278 № 50, ст. 5279.

тельного законодательства, природа столицы в данных правоотношениях ничем не отличается от любого другого поселения страны.

Отметим, что выше описана история двадцатилетия развития законодательства о лесе. Но города не стояли на месте, расширяясь и застраиваясь. И сегодня, когда Президентом РФ поставлена задача обеспечения благополучия нации, когда слово «прорыв» и его производные за последние три года в Посланиях использовались более пяти десятков раз; когда Президентом РФ ежегодно повторяется: «Чтобы обеспечить прорывное развитие, вывести на новый уровень образование и здравоохранение, качество городской среды и инфраструктуры, в ближайшие шесть лет нам потребуется направить на эти цели значительные дополнительные финансовые ресурсы»42 — населенным пунктам просто негде строить, т.к. более 70% территории покрывают леса.

И, даже если происходит попытка расширения границ в целях дальнейшей застройки Рослесхозом, данная территория по законному правомочию (п. 39 ст. 81 ЛК РФ) относится к городскому лесу, уменьшать который нельзя.

Между тем согласно Приказу Министерства экономического развития РФ43 (п. 133) в перечне функциональных зон документов территориального планирования выделяется сразу несколько юридически обособленных территорий: зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады скверы, бульвары, городские леса), лесопарковая зона, зона лесов. Встает вопрос о правовом статусе каждой зоны для Рослесхоза. Если это городской лес, то почему действует отдельная зона лесов.

Это в очередной раз указывает на желание законодателя разграничить понятия леса и городского леса.

В завершении хочется обратить внимание на п. 6 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ. В России действительно установлен приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель, занятых защитными лесами, ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Однако это не отменяет презумпции, согласно которой, установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий, что сейчас и происходит на практике.

Завершая статью о правовой природе городских лесов в стране, хочется обратить внимание на первостепенно необходимые изменения в законодательстве, способные гармонизировать существующие правоотношения в области лесных отношении при пересечении их с градостроительными решениями:

1. На уровне федерации разграничить понятия зеленой зоны, зеленого фонда, лесопаркового зеленого пояса и городского леса.

2. Установить «лесную» амнистию населенным пунктам, в процессе которой каждый орган местного самоуправления вправе рассчитать необходимое количество территорий городских лесов и определить оставшуюся территорию под развитие города.

42 См.: Послание Президента Федеральному Собранию от 1 марта 2018 года. URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/56957 (дата обращения: 21.02.2020).

43 См.: Приказ Минэкономразвития России от 9 января 2018 г. № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 г. № 793».

URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.02.2020). 279

3. На уровне федерации нормировать городской лес населенного пункта, как это сделано со всеми зелеными насаждениями в других нормативных правовых актах.

4. Устранить противоречие земельного и лесного законодательства, указав, что создание лесничеств на территориях населенных пунктов, где есть леса, не влечет изменения категории земель населенных пунктов в границах такой территории.

5. Определить полномочие Рослесхоза по постановке леса в качестве городского на территории муниципального образования лишь по заявлению самого муниципалитета (или выражения согласия в любой иной форме).

6. Запретить передачу лесных участков Рослесхозом путем отказа от права собственности на них.

7. Во избежание оставления леса бесхозным, установить реверсивный порядок перевода земли из муниципальной собственности — в федеральную, в случае исключения его из границ населенного пункта.

Изученная ситуация, как никогда, напоминает случившуюся в Англии XV в. ситуацию «шерстяного бума», приносившего государству такое количество финансов, что все крестьяне сгонялись со своих пашен, а на их месте организовывался выпас овец. Та история получила название «Как овцы съели людей». В нашем случае лес «ест» города. Только вот прибыли от этого никто не получает.

Библиографический список

1. Шуплецова Ю.И. Правовое регулирование лесных отношений в Российской Федерации. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2018. 216 с.

0 2. Экологическое право: учебник / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. М.: ° Проспект, 2017. С. 284-298.

3. Агешкина НА, Бевзюк ЕА., Бирюкова ТА, Егоров В.Ю., Копьёв А.В., Слепенкова ОА, ~ Сорокина ЮВ,, Хлыстун Ю.В., Шишелова СА. Научно-практический комментарий к Лесного му кодексу Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ. Изд: Гарант, 2016. 368 с. | 4. Чураков Д.Б. Особенности правовой охраны городских лесов и насаждений, не

S отнесенных к лесам // Законность. 2018. № 7. С. 17-19.

го 11

J 5. Кичигин Н.В. Городские леса: режим охраны и использования // Журнал россий-

§ ского права. 2011. № 6. С. 28-34.

у

ч

| References

1. Shupletsova Yu.I. Legal Regulation of Forest Relations in the Russian Federation:

1 monograph. M.: IZISP, CONTRACT, 2018. 216 p.

ш

| 2. Environmental law: textbook / resp. ed. N.G. Zhavoronkova, I.O. Krasnova. Moscow:

I Prospect, 2017 . P. 284-298.

J 3. Ageshkina NA., Bevzyuk EA., Biryukova TA., Egorov VYu, KopyovA.V., Slepenkova OA,

| SorokinaYuV, KhlistunYuV, Shishelova SA. Scientific and Practical Commentary on the Forest

I Code of the Russian Federation of December 4, 2006 No. 200-FL. Publisher: Garant, 2016. 368 p.

<3 4. Churakov D.B. Features of the Legal Protection of Urban Forests and Plantations

I Not Assigned to Forests // Legality. 2018. No. 7. P. 17-19.

£ 5. Kichigin N.V. Urban Forests: Protection and Use Regime // Journal of Russian Law. 2011. No. 6. P. 28-34.