CC BY
46
И.В. Герасимова
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПЕРЕСЕЛЕНЧЕСКОЙ ПРОГРАММЫ П.А. СТОЛЫПИНА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ ПО ОКАЗАНИЮ
СОДЕЙСТВИЯ ДОБРОВОЛЬНОМУ ПЕРЕСЕЛЕНИЮ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ, ПРОЖИВАЮЩИХ ЗА РУБЕЖОМ
COMPARATIVE ANALYSIS OF THE RESETTLEMENT PROGRAM, P.A.
STOLYPIN AND THE STATE PROGRAM TO ASSIST THE VOLUNTARY RESETTLEMENT TO THE RUSSIAN FEDERATION OF COMPATRIOTS LIVING
ABROAD
Аннотация. В данной статье проводится сравнительный анализ переселенческой программы П.А. Столыпина и Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом*.
В работе показан исторический опыт переселенческой политики, осуществляемой П.А. Столыпиным, который возможно применить к Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, с учетом экономического развития страны
Автор акцентирует внимание на целях данных программ и эффективность процесса переселения с учетом поставленных задач.
Abstract. This article presents a comparative analysis of the resettlement program, P.A. Stolypin and the State program to assist the voluntary resettlement to the Russian Federation of compatriots living abroad.
The research shows the historical experience of migration policy, carried out by P.A. Stolypin, who may apply to the State program to assist the voluntary resettlement to the Russian Federation of compatriots living abroad, taking into account the country's economic development.
The author focuses on the goals of these programs and the effectiveness of the resettlement process, taking into account the tasks.
Ключевые слова. Миграционная политика, миграционные процессы, программно-целевой метод, переселение, соотечественники, государственное управление, переселение крестьян, реформы.
Keywords. Migration policy, migration processes, the program-target method, resettlement, compatriots, public administration, resettlement of peasants, reforms.
Данный анализ проведен на основе записки председателя Совета министров Российской империи П. А. Столыпина и главнокомандующего землеустройством и
земледелием России А.В. Кривошеина о поездке в Сибирь и Поволжье в 1910 году .
В исследование будут включены, прежде всего, экономические аспекты, на основе которых будут сделаны сопоставления и соответствующие выводы, которые можно будет учитывать при совершенствовании существующей в настоящее время Государственной программы.
В конце XIX столетия Россия оставалась по-прежнему преимущественно аграрной страной (75% населения было занято в сельском хозяйстве). Однако еще С.Ю. Витте видел возможный подъем Российской империи и экономический рост лишь в постепенной индустриализации страны. Определенные меры по укреплению позиций капитализма были направлены и на сельское хозяйство. Впоследствии указанные меры были продолжены П.А. Столыпиным. Основные из них - это: ликвидация общины, развитие товарно-капиталистического крестьянского хозяйства [4, с.196].
C 1905 года важным элементом торгово-промышленной политики царского
правительства становятся отказ от приоритетности промышленного развития страны и усиление внимания к аграрному сектору экономики. Этот период российской истории связан с новой попыткой осуществления экономических реформ, главным идеологом которых был Петр Аркадьевич Столыпин [4, с.197].
Существует различные точки зрения по поводу проведения аграрной программы П.А. Столыпина. Многие публицисты и историки считают, что данный опыт неудачен, так как был направлен на сохранение помещичьего землевладения [3]. Другие, выражают мнение о том, что результативность данной программы нельзя однозначно оценивать, так как реформатору не хватило времени для ее осуществления. Реформу прервали чрезвычайные обстоятельства: Первая мировая война и Революция 1917 года, а также смерть П.А. Столыпина.
Автор будет придерживаться той точки зрения, что аграрная реформа была просто необходимо в начале XX века, в связи с чем, основной акцент будет сделан на ход ее реализации и организацию самого процесса переселения.
Следует обратить внимание, что это именно целевая программа, так как имеет определенный набор комплексных мероприятий, направленных на достижение конкретных поставленных целей.
П.А. Столыпина можно назвать не только реформатором, но и экономистом, который смог рассчитать различные экономические показатели, способствовавшие эффективности предложенной им программы переселения крестьян. Итак, из указанной выше записки следует, что процесс переселения крестьян, который планировал П.А. Столыпин в своей программе, включал следующие составляющие: готовность потенциального крестьянина к переселению, проработку жилищного вопроса, сам процесс переселения (включая переселенческие кредиты и льготные тарифы), анализ территории вселения, и, конечно, приживаемость новоселов на новом месте вселения.
Данный процесс напоминает три стадии миграционного процесса, которые четко определил в своей работе выдающийся российский демограф, социолог и экономист профессор Л.Л. Рыбаковский [6]. Концепция трехстадийности миграционного перехода применима и к программе переселения крестьян П.А. Столыпина и к Государственной программе. Однако следует отметить, что в существующей Государственной программе есть значительные недостатки именно на третьей стадии данного процесса - приживаемость новоселов (или мигрантов) на новом месте.
Кроме того, не следует забывать, что все стадии такого миграционного перехода взаимосвязаны и взаимозависимы.
П.А. Столыпин понимал, что переселение дело сложное и суровое, сопряженное с неизбежными жертвами и лишениями, и требующее непрестанных забот и помощи со стороны государственной власти [7, с.506].
Как следует из записки, процессу переселения предшествовала тщательная проработка вопроса переселения, начиная еще с 1881 года (а, как известно, сама программа переселения была запущена лишь в 1906 году). Это говорит о значимости, запланированности и стратегической необходимости заселения малонаселенных территорий Российской Федерации. В настоящее время Российская Федерация также имеет проблему слабозаселенных территорий, однако характер решения вопроса носит не продуманный характер, а скорее спонтанный и некомплексный.
Так, например, в конце XIX - начале XX веков процесс переселения носил первоочередной характер при обсуждении государственных вопросов среди руководителей страны. Подтверждением этого стало образование Переселенческой комиссии при Государственной Думе, анализ земельных запасов Сибири и их качества, изучение движения переселенцев, а также улучшение его условий [5, с.110-111].
** Далее - «записка».
Одним словом, можно сказать, что была сделана тщательная подготовительная работа. Все это, конечно дало положительные результаты. Например, за 15 лет сразу прибыло около 3 миллионов переселенцев, из них более полутора миллионов в одно трехлетие 19071909 годов [5, с.507]. А если мы сравним, сколько прибыло по Государственной программе, то результаты не столь утешительные - за пять лет действия Государственной программы на территорию Российской Федерации прибыло около 65 тысяч участников с членами семей.
Что касается перевозки переселенцев, из записки можно сделать выводы о постепенном улучшении ее условий. Были введены в обращение специальные новые переселенческие вагоны пассажирского типа, скорость переселенческих поездов была увеличена, введены определенные расписания, число остановочных переселенческих пунктов увеличено вдвое, для переселенцев были предусмотрены вагоны-кухни, прачечные и т.п. Кроме того, главным аспектом в процессе переселения было, как сократить время переезда и как сберечь денежные средства переселенческой семьи, чтобы не обессилить ее в пути, еще до прихода на новые места.
В настоящее время для переселенцев, прибывающих по Государственной программе, таких условий не создается, поэтому наши соотечественники, еще не приехавшие на территорию Российской Федерации, чувствуют себя ненужными нашему государству [5, с.508-509].
П.А. Столыпин понимал, что железные дороги, даже и частные, не могут быть приравнены к предприятиям исключительно частного характера. Они неизбежно участвуют и в выгодах, и в расходах общегосударственного характера. Это действительно правильное замечание, так как в настоящее время государственных дорог не существует. Пример этому - ОАО «РЖД». Это государственная монополия, и единственным ее учредителем, согласно Уставу, является Российская Федерация [8]. Однако, несмотря на это, указанное открытое акционерное общество является коммерческой организацией, что, естественно, приводит к рынку несовершенной конкуренции и установлению произвольных цен на данном рынке. В результате происходит неэффективное использование и распределение всех видов ресурсов.
Следует акцентировать внимание на том, что кроме железнодорожного переезда, был затронут вопрос речной перевозки переселенцев. Однако государству было не выгодно полностью брать на себя расходы по водной перевозке. Выходом из данной ситуации послужило заключение договоров с частными пароходовладельческими компаниями, делая выгоды предпринимателем путем приплат по переселенческой смете [7, с.511-512].
Еще во времена П. А. Столыпина понимали, что строительство дорог и судов, организация переезда является важнейшим государственным делом для Российской империи. Громадные российские реки должны быть использованы как могучие артерии заселения, а железные дороги - как дешевые пути сообщения. О чем в настоящее время сказать очень сложно, так как тарифы на все виды транспорта несоразмерны с условиями переезда и необоснованно высокие.
П.А. Столыпин как стратегически мыслящий политик и экономист понимал, что земли, находящиеся в Сибири и за Уралом разные по плодородности, а, следовательно, необходимо было сделать так, чтобы переселенцы прибывали не только на плодородные земли. Аналогичную ситуацию нам представляется возможным наблюдать и в настоящее время. Большая часть переселенцев в рамках Государственной программы прибывает в центральные регионы Российской Федерации (например, Калужская, Липецкая области), либо в приграничные и достаточно развитые регионы такие, как Калининградская область. Исходя из этого, можно сказать одно, что процесс переселения должен носить естественный характер, но одновременно с контролирующей и стимулирующей ролью государства. В те районы, которые менее плодородны, необходимо привлекать лучшими условиями водворения и хозяйства, например, особыми правительственными льготами. А районы, которые приносят хороший урожай и климат благотворный, необходимо особо контролировать
государством, так как именно туда направляется большая часть переселенцев. Это основные выводы, сделанные П. А. Столыпиным в ходе его поездки. Несомненно, они применимы и к настоящему времени, только акцентируя внимание не на плодородность земель, а на саму организацию процесса переселения.
Автор соглашается с теми выводами, что необходимо стремиться к упорядочению процесса переселения, но нельзя начинать это упорядочение с внешней регламентации выхода и движения переселенцев. Вопросы движения - вопросы производные, необходимо идти глубже. Прежде всего, государство должно преследовать одну цель - желательное привлечение переселенцев в те местности, куда это необходимо, создав им хорошие условия для жизни и ведения хозяйства [7, с.514-515].
Еще в период П. А. Столыпина успешность переселенческого дела, по его мнению, зависела главным образом от условий заселения. Это составляющая остается важнейшей и в настоящее время. Однако, переселенцы, прибывшие по Государственной программе, попадают в печальную ситуацию. Мало того, что они имеют жилищные проблемы, так еще и не всегда в скором порядке решается вопрос с постановкой их на миграционный учет. Однако следует подчеркнуть, что в настоящее время данная проблема решается и прорабатывается соответствующими ведомствами.
Автор отмечает, что переселенческая программа П.А. Столыпина была спланированной и организованной на высоком уровне. Так, основные вопросы, связанные с переселением, решало, в первую очередь, государство, конечно, не без помощи местных властей. Вопросы, касающиеся Государственной программы, несмотря на то, что она имеет статус государственный, по большей части возложены на региональные и местные власти. Возможно, это тоже является одним из элементов пробуксовки Государственной программы.
Так, например, во времена реформ П.А. Столыпина по инициативе государства были созданы специальные землеустроительные комиссии, деятельность которых состояла:
1) в содействии крестьянам при покупке ими земель с помощью Крестьянского
банка;
2) в распределении казенных земель, назначаемых для увеличения
крестьянского землевладения путем продажи их крестьянам;
3) в участии в сдаче в аренду казенных земель из числа обращенных для увеличения крестьянского землевладения, но не проданных крестьянам;
4) в содействии переселению крестьян на казенные земли Азиатской России;
5) в содействии селениям и отдельным домохозяевам к улучшению условий землевладения и порядков землепользования, и
6) в содействии крестьянам и смежным владельцам к заключению добровольных сделок об упразднении чересполосности и общности угодий и об отмене сервитутов, а также к осуществлению сих сделок [2].
Да, это очень важный шаг на пути к повышению эффективности переселенческого движения. Перенося данный опыт в современные условия развития страны, можно сказать, что аналогом таких комиссий можно считать временные группы и представительства с представителями, которые организуют работу с соотечественниками за рубежом. Однако основная функция таких групп и представительств лежит в разъяснительной работе среди потенциальных переселенцев. Представляется возможным сделать вывод, что такая работа является успешной и эффективной.
По мнению автора, самый продуманный блок в реализации Государственной программы - информационный. Это, в свою очередь, является положительным моментом. Однако, чтобы Государственная программа работала еще более эффективно, необходимо анализировать и экономический блок.
Прежде всего, необходимо провести мониторинг тех регионов, которые
действительно нуждаются в значительном притоке населения. Это, территории Сибири и Дальнего Востока. Как видно, данные территории являлись проблемными не только в период реформ П.А. Столыпина, но и в настоящее время.
Наиболее действенным регулированием в условиях инновационной экономики является программное. Стоит отметить, что в 2011 году результативность Государственной программы повысилась. Удалось значительно увеличить динамику переселения на Дальний Восток и в Сибирь - стратегически важные регионы страны, обозначенные руководством государства в качестве приоритетных для приема соотечественников. Это связано с тем, что там создаются все необходимые условия для приема соотечественников: решаются жилищные проблемы с помощью построения временных городков для переселенцев, есть рабочие места с достойной оплатой труда.
Анализируя некоторые статистические показатели, можно сделать следующие выводы. В 2011 году количество переселившихся в субъекты Дальневосточного федерального округа и Сибирского федерального округа (далее - «СФО») соотечественников по сравнению с 2010 годом увеличилось в 4,5 и в 3 раза соответственно. При этом СФО вышел на второе место по числу принятых в 2011 году переселенцев.
Автор акцентирует внимание на том, что в 2012 году необходимо, не снижая темпов по переселению, сконцентрировать усилия на повышении качественных показателей Государственной программы, привлекая квалифицированных специалистов, предпринимателей, сельхозпроизводителей, особенно в регионы Дальнего Востока и Забайкалье [1].
Кроме того, наиболее приоритетными направлениями в области совершенствования Государственной программы должны быть следующие:
- решение жилищной проблемы путем выдачи кредита переселенцам на более льготных условиях или получение ипотечного кредита по минимальной ставке;
- продолжение информационной работы в целях ее популяризации за пределами Российской Федерации и на ее территории;
- развитие «компактного» переселения соотечественников в сельскую местность;
- выполнение комплекса мероприятий по стимулированию переселения в субъекты Дальневосточного и Сибирского федеральных округов;
- стимулирование субъектов Российской Федерации к модернизации региональных программ переселения с точки зрения повышения привлекательности регионов для участников Государственной программы и членов их семей;
- продолжить работу над проектами указа Президента Российской Федерации «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», содержащего новую редакцию Государственной программы, и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный проект Указа направлен на совершенствование механизма оказания содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В частности, проекты нормативных правовых актов продлевают срок действия Государственной программы, устанавливают переходный период реализации Государственной программы, определяют срок действия свидетельства участника Государственной программы, снимают ограничения на участие соотечественников в Государственной программе в зависимости от рода деятельности.
Проведенное исследование показало, что цели Государственной программы и переселения крестьян в рамках аграрной реформы были разные. Так основным моментом в реформе П.А. Столыпина было разрушение крестьянской общины и постепенная индустриализация сельского хозяйства. А главной целью Государственной программы является оказание содействия соотечественникам, уже принявшим осознанное решение вернуться в Россию, в переезде и обустройстве на территории выбранного субъекта Российской Федерации. При этом Государственная программа
является новаторским для России проектом, поскольку в ней впервые заложен механизм привлечения людей на добровольной основе в отдельные трудонедостаточные регионы страны из-за рубежа. В этом отличие Государственной программы и от переселения, осуществляемого в рамках аграрной реформы, проводимой в начале XX века по инициативе П.А. Столыпина, и от мероприятий по привлечению людей в Сибирь, на Дальний Восток, в Казахстан и на иные территории страны в советскую эпоху. В частности, если ранее акцент делался на перемещение граждан одной страны внутри страны, то Государственная программа рассчитана на привлечение людей из-за рубежа.
Литература
1. Данные ведомственной статистической отчетности Федеральной миграционной службы.
2. РГИА. Ф. 1276. Оп. 2. Д. 400. Л. 14-23.
3. Аврех А. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России // Коммунист. - 1991. -№1. - С. 48-49.
4. Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. История России. - М.: ИНФРА, 1997.
5. Рощин Ю.В. Миграция населения в судьбе России. - М.: Авангард, 2008.
6. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Три стадии миграционного процесса (Очерки теории и методов исследования). - М.: Аспект Пресс, 2001.
7. Столыпин П.А. Грани таланта политика. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.
8. [Электр. ресурс]: к«р://ёос.Г2ё.т/18ур/риЬНс/ёос?8ТШСТтЕ_ГО=704& 1ауег_1ё=5104&геГегегЬауегИ=5103&1ё=3932#4587.
