CC BY
53
УДК 336.1
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ анализ формул расчета налогового потенциала
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ © О. И. Сафин
Башкирский государственный университет Россия, Республика Башкортостан, 450076 г. Уфа, ул. К. Маркса, 3/4.
Тел/факс: +7 (347) 229 96 06.
Email: ef_dekanat@mail.ru
Статья посвящена сравнительному анализу формул расчета налогового потенциала муниципальных образований, применяемых в Алтайском крае, являющимся дотационным регионом, и в Калужской области, являющейся регионом-донором. Применение формул для расчета финансовой помощи из вышестоящий в нижестоящие бюджеты осуществляется в России с начала 2000-х гг., а внедрение происходило по нормативных актам регионов, что определило разнообразие в конструкции формул. Анализ показал некорректную трактовку понятия налогового потенциала в Алтайском крае, что отражается на формулах расчета. Кроме того, в нормативных актах вместо формализованного вида применяется словесное описание формул расчета, не способствующее траспарентности всего процесса распределения дотаций. Рекомендации вытекают из выявленных недостатков.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, трансферты, дотации, субсидии, субвенции, формулы расчета трансфертов, бюджетная обеспеченность.
Применение математических формул в расчете дотаций от вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты началось в России в начале 2000-х гг. в рамках проводимых в то время реформ бюджетной системы и в частности реформы межбюджетных отношений [1]. Межбюджетные отношения заключаются в распределении источников налоговых поступлений между бюджетами федерального, регионального и местного уровней, а также в распределении из вышестоящего бюджета, например из федерального бюджета, в бюджеты регионов различных видов финансовой помощи: дотаций, субвенций и субсидий [2-3].
В этой статье мы обсудим только дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, распределяемые из бюджета региона в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Вообще применение формул в расчете дотаций в отношениях бюджетов регионов и с местными бюджетами началось после 2005 года, когда начался второй этап реформ бюджетной системы РФ, на внутрирегиональном уровне [3]. На первом этапе эти формулы были внедрены на уровне отношений федерального и региональных бюджетов. И те, и другие формулы построены на одних и тех же принципах: расчет бюджетной обеспеченности, расчет налогового потенциала и коэффициентов сложившихся бюджетных расходов и др. [3-6].
Однако конкретная конструкция формул отличалась в каких-то деталях как между формулами двух уровней бюджетной системы, так и в формулах, применяемых в разных регионах. Это было связано с тем, что формулы в регионах внедрялись местными органами властями на основе разработок специалистов соответствующих регионов, как правило. При этом возникло не только определенное разнообразие конструкций формул расчета дотаций, но также были допущены ошибки в их разра-
ботке, связанные с неверным пониманием на местах принципов межбюджетных отношений, либо ошибки технического характера.
Например, в формуле расчета дотаций, внедренной в Республике Башкортостан постановлением Правительства республики от 2005 г. [7], оказались ошибки четырех видов: ошибки учета временных параметров [8], ошибки, связанные с отсутствием учета неналоговых доходов [9], необоснованная сложность и запутанность формул на уровне регион - муниципалитеты [10] и на уровне муниципальный район - поселения [11].
В этой статье мы проведем сопоставительный анализ формул расчета дотаций, применяемых в двух других регионах Российской Федерации: регионе с высоким уровнем дотационности из федерального бюджета (Алтайский край) и регионе -доноре (Калужская область), следуя подходу меж-странового анализа [12].
Документом, регламентирующим межбюджетные отношения в Алтайском крае, является закон Алтайского края от 3 ноября 2005 г. № 90-ЗС «О краевом фонде финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов» с поправками от 11 февраля 2008 г. [13]. Как и в Республике Башкортостан, в Алтайском крае при расчете бюджетных дотаций из регионального бюджета в муниципальный учитывается налоговый потенциал муниципалитета. Согласно нормативным документам, налоговый потенциал рассчитывается по следующей формуле:
Hn,=SUM НП
(1)
где НЦ - налоговый потенциал ]-го муниципального района, городского округа; НП - налоговый потенциал ]-го муниципального района, городского округа по ьму налогу.
1262
ЭКОНОМИКА
Т.е. формула представляет собой сумму налоговых потенциалов по каждому налогу |-го муниципалитета:
НЦ =НПндФЛj +НПзнj+НПниФЛj +НПенвд , (2)
где НПНдФЛ| - налоговый потенциал j-го муниципального района по налогу на доход физических лиц;
НПЗН - налоговый потенциал j-го муниципального района по земельному налогу;
НПНИФД| - налоговый потенциал j-го муниципального района по налогу на имущество физических лиц;
НПенцд - налоговый потенциал j -го муниципального района по единому налогу на вмененный доход.
Далее в тексте закона указывается, что «...Налоговый потенциал ... рассчитывается в соответствии со статьями 61, 61.1 и 61.2 БК РФ по каждому отдельному налогу по единым ставкам, предусмотренным налоговым законодательством, без учета потерь от дополнительных налоговых льгот, предоставленных представительными органами муниципальных образований». При этом формула расчета налогового потенциала по каждому налогу в законе отсутствует. Между тем в статьях 61, 61.1 и 61.2 БК РФ, на которые ссылается региональный закон, приводится список государственных пошлин, налогов и сборов, а также норматив отчислений от федеральных региональных налогов в бюджет муниципального района, но в тексте статей нет формул для расчета налогового потенциала или рекомендаций по их составлению.
Тот факт, что при расчете налогового потенциала муниципалитета не учитываются потери от дополнительных налоговых льгот, которые может предоставить муниципальный орган, отрицательно сказывается на объективной оценке бюджетной обеспеченности данного муниципалитета. Т.е. у муниципальных властей нет стимула предоставлять льготы на своем уровне в области налогообложения, так как в этом случае последует снижение налоговых поступлений в местный бюджет, а при расчете дотационной помощи из регионального бюджета компенсации за предоставленные льготы не последует.
Можно сделать вывод о том, что формула расчета налогового потенциала в Алтайском крае отсутствует, и остается непонятным, на основании каких данных рассчитывается бюджетная обеспеченность муниципалитетов, являющаяся основанием для выработки политики выравнивания между местными бюджетами.
В Калужской области межбюджетные отношения регламентирует Закон Калужской области от 27.06.2005 № 79-ОЗ (ред. от 18.11.2013) «О межбюджетных отношениях в Калужской области» [14].
Первое, что привлекает внимание в этом законе, это определение налогового потенциала. Ав-
торы закона посчитали, что «налоговый потенциал (НП) - это возможные налоговые поступления на душу населения». Однако это определение, по существу, отличается от общепринятого в экономической науке. Согласно [15], налоговый потенциал -это налоговые сборы при средних ставках и полной собираемости налогов с определенной территории. Ближе всего в законе о межбюджетных отношениях в Калужской области понятию налогового потенциала соответствует определение, которое авторы назвали налоговый ресурс: «Налоговый ресурс (НР) - потенциально возможные налоговые поступления в бюджет муниципального района (городского округа), исчисленные по налоговой базе базового периода». В связи с этим в дальнейшем нашем анализе заменим термин «налоговый ресурс» на «налоговый потенциал», а термин «налоговый потенциал» на «налоговый потенциал на душу населения».
Для оценки налогового потенциала в Калужской области были выбраны следующие налоги:
1) Налог на доход физических лиц.
2) Единый налог на вмененный доход.
3) Налог на имущество организаций.
4) Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения.
Тогда, с учетом произведенной нами замены определений, налоговый потенциал муниципалите-таI можно представить в виде формулы:
НШ=НПндфЛ| +НПЕНВД|+НПНИО] +НПу, (3)
где НЦ - налоговый потенциал муниципалитета |
НПНдФД| - налоговый потенциал муниципалитета | по налогу на доход физических лиц;
НПЕНВД| - налоговый потенциал муниципалитета | по единому налогу на вмененный доход;
НПНЩ| - налоговый потенциал муниципалитета | по налогу на имущество организаций;
НПУ| - налоговый потенциал муниципалитета I на налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения.
Стоит отметить несколько интересных моментов в формуле (3):
1) Калужская область, пользуясь пунктом 1 статьи 58 Бюджетного кодекса РФ, установила норматив отчислений от налога на имущество организаций в муниципальные бюджеты своего региона.
2) При расчете налогового потенциала не используется величина возможных поступлений от земельного налога и налога на имущество физических лиц.
Учитывая промышленную развитость региона, наличие крупных производственных объединений, передача части налога на имущество организаций на местный уровень является большим вкладом в самообеспечние муниципальных бюджетов.
Отказ от использования земельного налога и налога на имущество физических лиц при расчете налогового потенциала, скорее всего, связан с небольшой долей данных налогов в местном бюджете. Кроме того, данный факт служит хорошим стимулом для муниципальных властей для наращивания налоговой базы по вышеуказанным налогам.
Проанализируем методику расчета налогового потенциала по налогу на доходы физических лиц. В Приложении №1 к методике определения и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Калужской области сказано, что налоговый потенциал по НДФЛ определяется следующим образом: «...средневзвешенный за базовый период фонд оплаты труда, умноженный на репрезентативную налоговую ставку и на норматив отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов), установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации, и на единый норматив отчислений, установленный законодательством Калужской области, и на коэффициент текущей ситуации по конкретному муниципальному району (городскому округу)» [14]. Представим данное словесное определение в виде формулы:
НПнД'^=НБфОТср*Тхндфл реп*НРф*Нрег*Ктсщ, (4)
где НБфотср - средневзвешенный за базовый период фонд оплаты труда;
Тхндфл реп - репрезентативная налоговая ставка по НДФЛ;
НРФ - норматив отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов), установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации;
Нрег - единый норматив отчислений, установленный законодательством Калужской области;
Ктсщ - коэффициент текущей ситуации по конкретному муниципальному району (городскому округу).
Коэффициенты НБфотср, Тхндфл реп, Ктсщ, приведенные в формуле (4), рассчитываются по следующим формулам:
НБндфлср = (Днцфл1*НБндфлн)+(Днцфл* НБндфл), (5)
где НБндфлн - налоговая база по НДФЛ за отчетный финансовый год, предыдущий последнему отчетному финансовому году по >тому муниципальному району (городскому округу);
НБндФЛi - налоговая база по НДФЛ за последний отчетный финансовый год по >тому муниципальному району (городскому округу);
Дндфл1 ; Дндфл - удельный вес налоговой базы в базовом периоде по репрезентативной группе налогов в целом по области.
Тхндфл реп= НДФЛпрог/ФОТпрог, (6)
где НДФЛпрог - сумма прогноза налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год в целом по области;
ФОТпрог - сумма прогноза фонда оплаты труда на очередной финансовый год в целом по области.
Ктсд^Г/ТяПОО, (7)
где Tij, Tij-i - поступления НДФЛ в консолидированный бюджет области по плательщикам i-го муниципального района (городского округа) за 7 месяцев текущего финансового года и соответствующего периода предыдущего финансового года.
Подставим полученные значения из формул (5), (6) и (7) в формулу (4) для того, чтобы вывести окончательную формулу расчета налогового потенциала по НДФЛ:
НПндэд=((Дндфл1 *НБндфлн)+(Дндфл*НБндфл1)) *
(НДФЛпрог/ФОТпрог)*Нрф* *Нрег*(Ту/Ту-1*100) (8)
В формуле (4) интерес вызывает введенный коэффициент Ктсщ, который представляет собой отношение поступившего НДФЛ за 7 месяцев в текущем году к поступившему НДФЛ в предыдущем году. Т.е. происходит корректировка значения налогового потенциала в зависимости от размера поступлений в текущем году.
В заключение можно сделать следующие выводы и предложения:
1) В Алтайском крае, по существу, отсутствует формула расчета налогового потенциала муниципалитета в классическом понимании, а та, которая используется, оценивает не налоговый потенциал, а другие параметры, искажая стимулирующую составляющую дотаций. Представляется целесообразным следовать теории общественных финансов как в терминологии, так в содержательном отношении.
2) Эффективное использование инструментов бюджетной политики позволило руководству Калужской области снизить дотационность муниципальных бюджетов.
3) Применение словесного описания формул вместо формализованного в региональной нормативной базе затрудняет для специалистов и особенно широкой общественности понять экономический смысл расчетов, что важно для обеспечения эффективности самого формульно-обоснованного подхода в плане создания бюджетных стимулов экономического роста на территориях региона.
Исследование выполнено при финансовой поддержке гранта РФФИ №13-06-00329
ЛИТЕРАТУРА
1. Martinez-Vazquez J. Russia's Transition to a New Federalism. World Bank Institute. Washington, DC. 2001. 98 p.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998
1264
ЭКОНОМИКА
№145-ФЗ (действующая редакция от 28.06.2014).
3. Зулькарнай И. У. Формализация межбюджетных отношений в Республике Башкортостан // Финансы и кредит. 10. 2004. №7. С. 56-63.
4. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / Под ред. М. Д. Сильва, Г. В. Курляндской. М.: Весь Мир, 2006.
5. Bird R. M. Transfers and Incentives in Intergovernmental 11. Fiscal Relations. URL: http://www.cmi.no/publications/ file/871-intergovernmental-fiscal-relations-in-developing.pdf
6. Ahmad E. Intergovernmental transfers - an international perspective // An international comparison of grants. Cheltenham: 12. Edward Elgar. 1997. P. 1-17.
7. Постановление Правительства РБ №»196 «О мерах по реализации Закона Республики Башкортостан «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан» от 13. 7 сентября 2005 года.
8. Зулькарнай И. У. Проблемы временной привязки исходных данных при расчете налогового потенциала муници- 14. пальных образований в Республике Башкортостан // Экономический анализ: теория и практика. 2006. №12. С. 46-48.
9. Зулькарнай И. У. Проблемы учета неналоговых источни- 15. ков при расчете бюджетной обеспеченности муниципаль-
ных образований // Экономический анализ: теория и практика. 2006. №11. С. 37-43.
Зулькарнай И. У. Расчет налогового потенциала муниципальных районов и городских округов в Республике Башкортостан: проблемы операбельности и прозрачности применяемых формул // Финансы и кредит. 2006. №10. С. 16-22.
Зулькарнай И. У. Расчет налогового потенциала поселений в Республике Башкортостан: проблемы операбельно-сти и прозрачности применяемых формул // Финансы и кредит. 2006. №14. С. 59-64.
Jun Ma. Intergovernmental Fiscal Transfer: A Comparison of Nine Countries (Cases of the United States, Canada, the United Kingdom, Australia, Germany, Japan, Korea, India, and Indonesia). World Bank Institute. 1997.
Закон Алтайского края №°90-ЗС «О краевом фонде финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов» от 3 ноября 2005 года.
Закон Калужской области от 27.06.2005 №79-ОЗ (ред. от 18.11.2013) «О межбюджетных отношениях в Калужской области».
Поролло Е. В., Казаков В. В.. Налоговая политика и ее влияние на общественное развитие.
Поступила в редакцию 10.12.2014 г.
ISSN 1998-4812
BecTHHK EamKHpcKoro yHHBepcHTeTa. 2014. T. 19. №4
1265
COMPARATIVE ANALYSIS OF FISCAL POTENTIAL FORMULA OF LOCAL GOVERNMENTS
© O. I. Safin
Bashkir State University 3/4 Karl Marx St., 450054 Ufa, Republic of Bashkortostan, Russia.
Phone: +7 (347) 229 96 06.
Email: ef_dekanat@mail.ru
Fiscal capacity formula is a part of formula-based approach for allocation of financial support from the federal government to regional governments and from regional governments to local governments that was introduced in Russia in 2000th during reforms of the budget system. The main idea of formula-based approach is to make allocation of transfers transparent and introduce incentives for subnational governments to develop economy. Now it is very topical to understand how much this goal got due to dropping oil prices whereas oil and gas feed the Russian budget finance system. The article is devoted to comparative analysis of fiscal capacity formula for local governments of two regions. The first region is the Altai krai that receives donations from the federal budget. The second region is the Kaluga region that is a donor region. Each region developed their own formula based on general recommendations from the center. Finally, there were difference in design of formula across regions. Each element of the formula has been compared with definitions in public economics theory that unfortunately is not taught at most Russian universities that affect in negative way the use of the formula-based approach in Russia. The analysis revealed incorrect usage of fiscal capacity definition in the Altai krai that is different from the standard understanding. In addition, the normative acts use verbal description of the formula instead of formal one. This does not help transparency of the whole process of counting transfers. First, it is necessary to move from verbal explanation of formula to mathematical form. Second, fiscal capacity has to be used only in the original definition that comes from the theory of public economics.
Keywords: fiscal federalism, intergovernmental fiscal relations, transfers, donation, subsidies, subventions, formula of transfers, fiscal capacity.
Published in Russian. Do not hesitate to contact us at bulletin_bsu@mail.ru if you need translation of the article.
REFERENCES
1. Martinez-Vazquez J. Russia's Transition to a New Federalism. World Bank Institute. Washington, DPp. 2001.
2. Byudzhetnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 31.07.1998 No. 145-FZ (deistvuyushchaya redaktsiya ot 28.06.2014).
3. Zul'karnai I. U. Finansy i kredit. 2004. No. 7. Pp. 56-63.
4. Razvitie byudzhetnogo federalizma: mezhdunarodnyi opyt i rossiiskaya praktika [Development of Fiscal Federalism: International Experience and Russian Practice]. Ed. M. D. Sil'va, G. V. Kurlyandskoi. Moscow: Ves' Mir, 2006.
5. Bird R. M. Transfers and Incentives in Intergovernmental Fiscal Relations. URL: http://www.cmi.no/publications/file/871-intergovernmental-fiscal-relations-in-developing.pdf
6. Ahmad E. An international comparison of grants. Cheltenham: Edward Elgar. 1997. Pp. 1-17.
7. Postanovlenie Pravitel'stva RB No. 196 «O merakh po realizatsii Zakona Respubliki Bashkortostan «O mezhbyudzhetnykh otnosheni-yakh v Respublike Bashkortostan» ot 7 sentyabrya 2005 goda.
8. Zul'karnai I. U. Ekonomicheskii analiz: teoriya i praktika. 2006. No. 12. Pp. 46-48.
9. Zul'karnai I. U. Ekonomicheskii analiz: teoriya i praktika. 2006. No. 11. Pp. 37-43.
10. Zul'karnai I. U. Finansy i kredit. 2006. No. 10. Pp. 16-22.
11. Zul'karnai I. U. Finansy i kredit. 2006. No. 14. Pp. 59-64.
12. Jun Ma. Intergovernmental Fiscal Transfer: A Comparison of Nine Countries (Cases of the United States, Canada, the United Kingdom, Australia, Germany, Japan, Korea, India, and Indonesia). World Bank Institute. 1997.
13. Zakon Altaiskogo kraya No. 90-ZS «O kraevom fonde finansovoi podderzhki munitsipal'nykh raionov, gorodskikh okrugov» ot 3 noy-abrya 2005 goda.
14. Zakon Kaluzhskoi oblasti ot 27.06.2005 No. 79-OZ (red. ot 18.11.2013) «O mezhbyudzhetnykh otnosheniyakh v Kaluzhskoi oblasti».
15. Porollo E. V., Kazakov V. V.. Nalogovaya politika i ee vliyanie na obshchestvennoe razvitie.
Received 10.12.2014.
