CC BY
73
УДК 347.73(470+571):336.14:340.5
Д. И. Яковлев
Сравнительный анализ бюджетно-процессуальных стадий в РФ и иностранных государствах: проблемы их реализации в посткризисных условиях
Эта статья содержит анализ стадий составления бюджета в Российской Федерации и их реализации в современных условиях.
This article contains an analysis of stages of the budget process in Russian Federation and its realization in the modern conditions.
Ключевые слова: финансовый кризис, финансовая система, бюджет, государственный бюджет, налог.
Key words: financial crisis, financial system, budget, state budget, tax.
В настоящее время финансовый кризис поразил все ведущие мировые финансовые системы. Многие экономисты и юристы, занимающиеся проблемами финансового права, в средствах массовой информации высказывают иногда полярные точки зрения о причинах мирового финансового кризиса. На наш взгляд, указанное явление необходимо воспринимать как факт, который уже произошел, с которым надо бороться и осуществлять все возможное для недопущения в будущем повторения этих негативных последствий для финансовых систем многих государств.
Главным звеном финансовой системы любого государства является бюджетная система в целом и бюджет, в частности, от которого во многом зависит стабильность финансовой системы в целом. В связи с этим практически значимым представляется сравнительно-правовой анализ бюджетного процесса в Российской Федерации и зарубежных государствах, имеющих значительный положительный опыт функционирования бюджетной системы.
Большинство зарубежных конституций прямо закрепляют положение, в соответствии с которым все доходы и расходы государства должны быть включены в бюджет и утверждены парламентом путем принятия
© Яковлев Д. И., 2013
соответствующего закона. Однако Конституция РФ содержит лишь общие положения о необходимости утверждения бюджета федеральным законом. Так например, в ст. 106 утверждается, что федеральный бюджет принимается в форме федерального закона.
Сравнение конституций ряда государств дает право полагать, что высшему законодательному органу власти принадлежит решающая роль в сфере федерального бюджетного процесса (в странах с федеративным государственным устройством), а также значительные права в вопросах установления общегосударственных налогов, являющихся основными источниками доходов федерального бюджета.
В ряде государств, в число которых входит и Россия, процесс составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета (в странах с федеративным государственным устройством) или государственного бюджета (в странах с унитарной системой государственного устройства) более длительный и жесткий, чем процедура принятия других законов. Это связано с тем, что законам о бюджете придается важное значение ввиду воздействия через них на любые сферы развития государства.
В парламентах большинства стран (США, Франция, Италия, Германия) проект бюджета после внесения на рассмотрение направляется в специализированную Комиссию по бюджету, в России - в Комитет по бюджету. Однако особенности рассмотрения проекта бюджета такими специализированными комиссиями Конституцией, как правило, не регламентируются.
Финансовыми законами многих государств устанавливаются строго ограниченные сроки прохождения проекта бюджета в парламентских чтениях. Например, согласно ст. 47 Конституции Франции, высший законодательный орган (Национальное собрание) должен принять бюджет в первом чтении в течение 40 дней. Однако существующая в РФ и в других странах практика показала, что не всегда закон о бюджете принимается в срок. В данном случае многими конституциями и иными законами предусматривается специальная процедура, которая может быть выражена в принятии парламентом специальных законов о временном исполнении бюджета (Австрия, Италия); о временном продлении действия бюджета предшествующего года (Германия); о временном введении бюджета в действие правительственным актом (Франция); об издании специального федерального закона о финансировании расходов (Россия).
Представляет интерес еще одна характерная особенность бюджетного процесса, выраженная во взаимоотношениях верхней и нижней палат
231
парламента. В странах с англосаксонской системой права финансовые законопроекты вносятся, как правило, только в нижнюю палату парламента (США, Канада, Великобритания). В большинстве государств с континентальной системой права (Россия, Франция) закон о бюджете первоначально утверждается нижней палатой парламента, а затем передается для утверждения в верхнюю палату.
Анализ ряда конституционных и иных законодательных положений многих государств позволяет сделать вывод о главенствующей роли нижней палаты в бюджетном процессе. Так, в США Сенат может лишь предлагать поправки к законопроектам финансового характера, либо соглашаться на их внесение. Во Франции Национальное собрание, являясь нижней палатой парламента, обладает гораздо большими полномочиями в сфере принятия бюджета, чем верхняя палата - Сенат. В случае разногласий между палатами решающая роль принадлежит нижней палате. В Германии принятие закона о бюджете не предполагает обязательного одобрения его верхней палатой -Бундесратом, хотя указанный закон и подлежит рассмотрению.
Россия относится к числу государств, где в бюджетном процессе нижняя палата парламента обладает существенной прерогативой перед верхней палатой. Однако, несмотря на все ограничения Совета Федерации, не следует говорить о полном бесправии его в бюджетном процессе. Верхняя палата парламента наделена правом участвовать в согласительной комиссии, которая образуется в результате отклонения Государственной думой проекта закона о федеральном бюджете в первом, либо во втором чтении. Помимо этого Совет Федерации через «сенаторов» участвует в рассмотрении проекта закона о федеральном бюджете, внося определенные коррективы и обеспечивая финансовые интересы всех субъектов РФ.
Недостатком некоторых бюджетно-процессуальных норм, определяющих порядок рассмотрения и утверждения бюджетов, являются слишком неопределенные гипотезы некоторых из них. В основном это относится к правилам, регулирующим процедуры разрешения разногласий, возникающих в процессе рассмотрения бюджетов. Важнейшей проблемой является отсутствие в действующем бюджетном законодательстве оснований отклонения проекта бюджета в том или ином чтении и передачи его в согласительную комиссию. Данный недостаток - следствие неопределенности компетенции представительных органов в области корректировки бюджетных показателей (нет определенности в том, когда законодатель должен самостоятельно вносить изменения в бюджетные проектировки, а когда необходимо отклонить проект бюджета и использовать согласительные процедуры). Восполнение обоих названных
232
пробелов должно быть взаимоувязано путем внесения в БК РФ соответствующих дополнений.
Особое содержание обозначенная проблема приобретает применительно к отклонению проектов бюджетов в первом чтении. Действующие в настоящее время процессуальные нормы предусматривают возможность использования для разрешения разногласий на данном этапе не одной, а трех процедур: 1) передачи проекта бюджета в согласительную комиссию; 2) возвращения его для доработки в Правительство РФ 3) постановки вопроса о доверии Правительству РФ (ст. 202 БК РФ). В данном случае неопределенность гипотез соответствующих бюджетнопроцессуальных норм касается не только оснований отклонения проекта бюджета, но и критериев, по которым депутаты должны выбрать определенную процедуру разрешения возникших разногласий.
Анализируя иные ситуации, при которых возможно создание согласительных комиссий в действующем бюджетном процессе, можно сделать вывод, что ни процедура согласования между Государственной думой, Советом Федерации, Правительством РФ при отклонении проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, ни согласование, обязательное в результате отклонения проекта закона о федеральном бюджете, Президентом РФ детально не регламентируются. Также ни в одной статье БК РФ не указывается, сколько представителей должна предоставить каждая сторона при образовании согласительной комиссии; не определяется вид документа, создаваемый в результате вынесения решения согласительной комиссией.
Обращает на себя внимание и отсутствие в бюджетнопроцессуальном законодательстве ответственности за нарушение правил по составлению, рассмотрению и утверждению федерального бюджета.
Российское бюджетное законодательство далеко от совершенства, для полноценного функционирования всей бюджетной системы необходимо существенным образом дополнить БК РФ, который является основополагающим нормативным актом в бюджетной сфере. Думается, что в основу изменения российского бюджетного законодательства должны быть положены: 1) иностранное законодательство в данной сфере; 2) мнение ведущих российских ученых, занимающихся проблемами российского финансового права.
Только совместными усилиями, используя весь мировой опыт, Россия сможет развивать собственную экономику, преодолевая посткризисные негативные явления.
