CC BY
175
УДК 347 ББК 67.410.1
А.А. Саркисянц
СПОСОБЫ УСТРАНЕНИЯ ПРОБЕЛОВ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ
Аннотаци. Проблема пробельности права является одной из актуальных в правовой действительности. Наличие пробелов в законе нужно воспринимать как данность. В то же время законодателю необходимо стараться решать наиболее важные правовые вопросы уже при принятии нормативных правовых актов. Если же определенный вопрос не был решен непосредственно при создании закона, то оперативность восполнения правовых лакун является необходимой составляющей для полноценной реализации поставленных перед законом целей.
Ключевые слова: пробелы в праве, общественные отношения, Конституция, законы, нормативные акты, законотворческая инициатива, Конституционный Суд, нормативно-правовой акт, законодательство.
A.A. Sarkisyants REMEDY GAPS IN CIVIL LAW
Annotation. The problem omissionship law is one of the actual legal validity. The presence of gaps in the law need to be taken for granted. At the same time, the legislator should try to solve the most important legal questions have when adopting normative legal acts. If a particular issue has not been addressed directly in the creation of the law, responsiveness fill legal gaps is a necessary component for the full realization of the purposes of the law.
Keywords: gaps in law, public relations, the Constitution, laws, regulations, legislative initiative, the Constitutional Court, the legal act of legislation.
Несмотря на относительно небольшое время развития современного российского законодательства, в нём можно выделить два этапа:
1. 1991 - 1992 гг. - период так называемого «указного права». В соответствии с Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы»[18] проекты президентских указов, издаваемых в целях оперативного регулирования хода экономической реформы и находящихся в противоречии с действующими законами, представлялись на утверждение в Парламент и, в случае их неотклонения в семидневный срок, вступали в силу, тем самым приобретая силу большую, чем закон [8]. Такой способ законодательного регулирования был оправдан. Резкая смена политического и экономического курсов, предоставление свободы хозяйственной деятельности предприятиям, появление многих, ранее неизвестных экономических и социальных отношений требовали оперативного вмешательства и хотя бы минимального правового регулирования.
2. С 1993 г. - формирование и становление российской системы законодательства. Конституция Российской Федерации чётко разграничила компетенцию между федеральным центром и субъектами Федерации. В то же время началась работа по подготовке и принятию кодифицированных актов, регулирующих отношения по различным отраслям права. Были приняты федеральные законы, детализирующие положения кодексов, постановления Правительства и указы Президента, направленные на их реализацию. Таким образом, можно говорить о формировании достаточно хорошо работающей системы российского законодательства.
Гражданское законодательство в России представляет собой чёткую, иерархированную структуру нормативных актов. Согласно п. «о» ст. 71 Конституции оно находится в исключительном ведении Российской Федерации. «Первым среди равных», центральным, стержневым в ряду источников современного гражданского права является Гражданский кодекс РФ [19]. Данный документ состоит из четырёх частей, каждая из которых, ввиду сложности и многообразия регулируемых общественных отношений, принималась отдельными федеральными законами. В настоящий момент все части ГК вступили в силу. Выбранная форма основного источника гражданского права является наиболее прогрессивной с точки зрения построения эффективной системы законодательства. Как пишет А.С. Пиголкин, «кодификация законодательства - это способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм» [19].
В связи с широчайшим объёмом общественных отношений, регулируемых рассматриваемой отраслью права, включить все нормы в ГК не представляется возможным. Поэтому вопросы, требующие специфической, более детальной регламентации, урегулированы федеральными законами. Например, Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. «Об обществах с ограниченной ответст-
венностью» [21] согласно п. 1 ст. 1 определяет «правовое положение общества с ограниченной ответственностью, права и обязанности его участников, порядок создания, реорганизации и ликвидации общества». Во исполнение положений ГК и федеральных законов могут приниматься подзаконные нормативные акты: постановления Правительства и указы Президента. В некоторых случаях возможно издание ведомственных нормативных актов, которые теперь могут существовать только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Несмотря на ясное конституционное закрепление компетенции РФ в сфере гражданского законодательства, в России по-прежнему сохраняются некоторые элементы двухуровневой системы гражданского права. Пунктом 2 ст. 76 Конституции субъектам Федерации предоставлено право принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения, многие из которых исторически близки гражданскому праву. Указанные нормативно-правовые акты могут содержать гражданско-правовые по сути нормы [14].
В связи с изложенным единственным способом устранения пробелов в современной системе российского гражданского права является принятие новых нормативно-правовых актов или внесение изменений и поправок в действующие, то есть осуществление правотворческого процесса.
Правотворческая деятельность - это важнейшая из правовых форм осуществления функций государства, заключается она в подготовке и издании нормативно-правовых актов. Ведущая роль её заключается в том, что без системы законов выполнение государством своих функций практически невозможно. Осуществление этой деятельности должно происходить на строго научной основе. А.Г. Хабибулин поддерживает эту точку зрения: «Эволюция мирового сообщества, ситуация в России требуют современных, научно-обоснованных методов осуществления государством своих функций в управлении обществом, его участия в развитии всех сфер жизни общества» [22].
Выполняя законодательную деятельность, творцы права должны учитывать мнение, высказанное В.И. Акимовым: «Нельзя не согласиться с тем, что пробелы обнаруживаются только в сфере регулируемых правом отношений. Неверно, однако, считать критерием их выявления правовые принципы. Рамки правового регулирования общественных отношений предопределяются не принципами права, а природой этих отношений, целями и задачами, стоящими перед государством и обществом» [1].
В обществе всегда существуют отношения, составляющие правосвободное пространство в социологическом смысле. Некоторые из них по своей природе технически допускают правовое регулирование [6]. При необходимости такие отношения могут и должны быть урегулированы правом.
Правотворчество - сложный, многоступенчатый, затратный процесс, и чтобы он был эффективным, при обнаружении пробела в праве законодателю, по мнению В.В. Лазарева, необходимо решить следующие вопросы [13]:
а) не является ли предполагаемая потребность в правовом регулировании мнимой, навеянной ложными оценками исходной ситуации?
б) является ли потребность в нормах права реальной, то есть обеспеченной существующими социально-экономическими условиями жизни?
в) не имеется ли норм, так или иначе регулирующих данные общественные отношения и, следовательно, исключающих наличие пробела?
г) не является ли «молчание права» квалифицированным, то есть не проявил ли законодатель отрицательной воли на регулирование данных событий и фактов посредством права?
Законотворческий процесс ввиду его особой важности осуществляется в строго регламентированных специальными законами рамках путём последовательного прохождения чётко зафиксированных стадий. Для федеральных законов такой порядок установлен Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Известные учёные-правоведы Н.И. Матузов и А.В. Малько выделяют следующие стадии законотворческого процесса (для федеральных законов) [15]:
- законодательная инициатива - на этой стадии происходит внесение законопроекта в законодательный орган - Государственную Думу. Это может сделать любой субъект: физическое или юридическое лицо, общественное движение и т.д., но обязательному рассмотрению подлежат лишь законопроекты, внесённые официальными субъектами законотворческой инициативы;
- обсуждение законопроекта; цель данной стадии - довести законопроект до высокого уровня качества, устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты;
- принятие закона; эта стадия распадается на особые составляющие, подстадии, которые также чётко регламентированы: три чтения в Государственной Думе, рассмотрение законопроекта в Совете Федерации, подписание Президентом;
- опубликование закона в официальных источниках.
Процедура принятия прочих нормативно-правовых актов на федеральном уровне, таких, как постановления Правительства, указы Президента, ведомственные акты и распоряжения, законодательно не урегулирована, что на практике иногда порождает затягивание процесса правотворчества указанных субъектов.
Несмотря на достаточно чёткую регламентацию процедуры принятия федеральных законов, в Российской Федерации существуют некоторые проблемы с нормотворческим процессом, обусловленные федеративным устройством государства. Например, ст. 106 Конституции устанавливает перечень федеральных законов, обязательных к рассмотрению в Совете Федерации, но не определяет сроков. Конституционный Суд в Постановлении от 23 марта 1995 г. «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» указал, что в четырнадцатидневный срок, предусмотренный п. 4 ст. 105 Конституции, Совет Федерации должен только начать рассмотрение такого закона, но не обязан его одобрить либо отклонить. Таким образом, СФ может затягивать законодательный процесс по указанным вопросам на неопределённое время [16].
Затягивание процесса правотворчества происходит и в Государственной Думе. На основную проблему законотворчества в Государственной Думе обращает внимание А.И. Абрамова: «Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта» [2]. Отсутствие таких сроков очень тормозит принятие важных для общества, но невыгодных определённым политическим силам законов, -достаточно вспомнить долгие «мытарства» Федерального закона от 25 июля 2002 г. «Об альтернативной гражданской службе».
В свете постоянного усложнения общественных отношений и нарастания числа нормативно-правовых актов очень важным при их подготовке является соблюдение юридической техники. Под этим понимают совокупность (систему) соответствующих средств, приёмов, методов и правил подготовки и изложения правовых актов. По мнению А.В. Калмыковой, «основными правилами законодательной (юридической) техники являются: единство содержания правовой нормы и формы её выражения; логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте; отсутствие внутренних противоречий; максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность и доступность языка нормативных актов; точность и определённость формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве» [1].
Несоблюдение правил юридической техники приводит к возникновению пробелов в праве, неясностей, неточностей, снижению эффективности законодательства, снижению доверия к системе права и законотворческим органам в целом. Для повышения качества подготовки студентов-юристов в данном вопросе Ю.Г. Арзамасов предлагает ввести в их учебный план новый курс -«Нормографию», цель которого - изучить «должные правила, приёмы, средства, методики подготовки нормативных актов различных видов» [5]. Необходимо отметить, что данная точка зрения не является новой в российской гражданско-правовой доктрине: известный учёный А.А. Ушаков занимался исследованием указанной проблемы и предложил способы и методы её решения ещё во второй половине прошлого века [20].
Неоценимую помощь законодателям в подготовке нормативно-правовых актов могут оказать учёные. Доктрина обычно не рассматривается в романо-германской правовой семье в качестве официального источника права, но она может и должна служить вспомогательным, дополнительным инструментом повышения эффективности законодательной системы.
Преимуществом гражданского права как науки является то, что его предметом является «как действующее гражданское законодательство и практика его применения, так и история его развития и опыт гражданско-правового развития в зарубежных странах» [9]. Как правило, учёные являются более компетентными в своей области исследований, чем законодатели, более глубоко изучают и понимают сущность рассматриваемых явлений, практику их проявления и правового регулирования и могут предложить законодателям наиболее оптимальный путь нормотворчества.
К сожалению, выводы учёных практически не используются в процессе законотворчества, законодатель не обращает внимания на предложения и исследования учёных, несмотря на детальную проработку ими изучаемых вопросов. Правоведами проводится огромная работа по анализу существующей нормативной базы и способам возможного правового регулирования общественных отношений, они исследуют уже принятые и вступившие в силу правовые акты, оценивают их полноту и эффективность.
Приведём лишь несколько примеров:
1. Доктор юридических наук К.И. Скловский [4], судья Конституционного Суда, доктор юридических наук Г.А. Гаджиев [7], адвокат И.В. Аксюк [3] в своих работах обращают внимание коллег, правоприменителей и творцов права на вопрос о защите добросовестного владельца иму-
щества в гражданском праве, отмечая неудовлетворительное в целом юридическое регулирование владения в российском законодательстве, которое, по своей сути, должно выступать самостоятельным объектом защиты.
2. А.Н. Диденко, изучив тему нарушений строительного законодательства, пришёл к выводу о том что, что нужно «разработать и принять специальный закон, именуя его как ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушения законодательства о строительстве» [10]. В своей работе учёный указал на наиболее типичные нарушения строительного законодательства, высказал конкретные предложения по содержанию предполагаемого закона и мерам ответственности юридических лиц за несоблюдение норм права в данной отрасли.
3. В.Н. Литовкин, анализируя вступивший в действие Жилищный кодекс от 29 декабря 2004 г. [11], резко отрицательно оценивает его: «Кодекс неадекватен реалиям действительности и представляет полный отрыв от неё». В своей статье он указывает на то, что в некоторых вопросах, таких, как отмена приватизации, введение третьего правотворческого уровня (правовые акты органов местного самоуправления), передача вопросов обеспечения жильём в муниципалитеты, Жилищный кодекс противоречит не только ГК, но и Конституции.
4. Рассматривая Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», несомненно прогрессивный и нужный российскому обществу, доктора юридических наук Л.А. Нудненко и Н.Ю. Хаманева указывают на некоторые его недостатки и вносят конкретные предложения по расширению перечня обязательств государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц по рассмотрению обращений граждан [17].
5. Проанализировав российское земельное законодательство, Г.Н. Эйриян отметила, что «традиционным для отечественного законодателя стало «фрагментарное» регулирование земельных отношений, в том числе и сделок» [23]. Детально изучив указанную проблему, она предложила включить в Земельный кодекс от 25 октября 2001 г. специальную статью, содержащую «Общие требования, предъявляемые к сделкам с земельными участками».
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Абрамова, А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования/ А.И. Абрамова // Журнал российского права. - 20012. - № 2. - С. 18.
2. Акимов, В.И. Понятие пробела в праве/ В.И. Акимов // Известия высших учебных заведений серия «Правоведение». - 1969. - № 3. - С. 110.
3. Аксюк, И.В. Добросовестное приобретение как основание возникновения права собственности на недвижимость/ И.В. Аксюк // Журнал российского права. - 2012. - № 3. - С. 67-72.
4. Актуальные проблемы права собственности (обзор) // Журнал российского права. - 2011. - № 12. - С. 25.
5. Арзамасов, Ю.Г. Тенденции развития юридических наук. Становление новой науки - нормографии / Ю.Г. Арзамасов // Государство и право. - 2012. - № 10. - С. 102.
6. Бондарев, А.С. Правовая антикультура в правовом пространстве общества / А.С. Бондарев. - Пермь, 2011. С. 10-11.
7. Гаджиев, Г.А. Конституционные основы современного права собственности/ Г.А. Гаджиев // Журнал российского права. - 2011. - № 12. - С. 37.
8. Гражданское право. В 4 т. Т. 1: Общая часть: учеб. для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» / В.С. Ем и др./ отв. ред. - Е.А. Суханов. М.: Издательство БЕК, 2012. С. 65.
9. Гражданское право: В 2 т. Т. I: Учебник / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство БЕК, 2012. С. 77-78.
10. Диденко, А.Н. Административная ответственность юридических лиц в области строительства/ А.Н. Диденко // Юридическая наука в современном мире: фундаментальные и прикладные проблемы: сб. науч. тр. юрид. ф-та.Ч. II - Перм. ун-т. - Пермь, 2010. С. 90
11. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с послед. изм. и доп. от 31 декабря 2014 г.) // Российская газета. - 2005. - № 1; Российская газета. - 2015. - № 1.
12. Калмыкова, А.В. О соблюдении правил законодательной техники в проектах технических регламентов, принимаемых в форме федерального закона/ А.В. Калмыкова // Журнал российского права. - 2011. - № 9. - С. 28.
13. Лазарев, В.В. Государство и право / В.В. Лазарев. - М., 2014. - С.56
14. Лачуев, К.Г. Гражданское законодательство России в условиях федерализма/ К.Г. Лачуев // Журнал российского права. - 2011. - №7. - С. 142-151.
15. Матузов, Н.И. Право / Н.И. Матузов, А.В. Малько. - М., С. 305-306.
16. Нечаева, Т.В. Совершенствование процедур участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе / Т.В. Нечаева // Журнал российского права. - 2011. - №10. - С. 57.
17. Нудненко, Л.А., Хаманева, Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки/ Л.А. Нуденко, Н.Ю. Хаманева // Государство и право. - 2012. - №3. - С. 5-12.
18. Постановление ВС РСФСР от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР- 1991. - № 44. ст. 1456.
19. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2013. - С. 44.
20. Ушаков, А.А. Очерки советской законодательной стилистики / А.А. Ушаков - Пермь, 1967. С. 34.
21. Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» ( с послед. изм. и доп. от 30 марта 2015 г.) // Российская газета. - 1998. - № 30. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 31 марта 2015).
22. Хабибулин, А.Г. Теоретико-методологические проблемы законотворчества в условиях глобализации / А.Г. Хабибулин // Журнал российского права. - 2012. - №9. - С. 43.
23. Эйриян, Г.Н. Некоторые аспекты правового регулирования сделок с земельными участками/ Г.Н. Эйриян // Юридическая наука и проблемы её совершенствования: сб. науч. трудов.- Пермь, 2010. - С. 105.
