CC BY
303
ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ И СТРУКТУРИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ЗАКОНОПРОЕКТЕ «О НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Савченко Валентина Витальевна, адвокат, аспирантка. Место учебы: Российская академия адвокатуры и нотариата.
Место работы: Адвокатский кабинет, Ростовская область.
Контакты автора: e-mail: [email protected]
Аннотация. В настоящей статье проводится анализ перспективы разработки и принятия федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» автором предлагаются некоторые подходы, которые должны быть учтены в данном законопроекте как системообразующем акте в вопросах систематизации и совершенствования законодательства.
Ключевые слова: Систематизация законодательства, нормативный правовой акт, законопроект, законотворческий процесс, разграничение полномочий.
PROBLEMS OF SYSTEMATIZATION AND STRUCTURING OF LEGISLATION IN BILL «ABOUT NORMATIVE LEGAL ACTS OF RUSSIAN FEDERATION»
Savchenko Valentina Vitalyevna, Lawyer, postgraduate student. Place of study: Russian academy of legal practice and notariat.
Place of employment: Law office, Rostov region.
Contacts of the author: e-mail: [email protected]
Annotation. Perspectives in development and acceptance of federal statute «About normative legal acts of Russian Federation» is reeiized in this article. By author it is proposed some points, which must be including in this bill as a system generator act in questions of systematiea-tion and perfection of legislation.
Keywords: Systematize of legislation, the normative legal act, the bill, the legislative process, separation of powers.
Активная правотворческая деятельность отечественного законодателя в последние полтора десятка лет потребовала существенных приложений усилий науки теории права и государства, отраслевых наук в части изучения как процессов и процедур законотворчества как такового, так и его результатов в виде принимаемых нормативных правовых актов, их качества, соотношения, приведения в систему, которая должна выступать как общий правовой регулятор общественных отношений - внутренне непротиворечивый и соответствующий целям и задачам правового государства. Конечно, достижение такого результата, полагаю, дело неблизкого будущего, однако возникающие в по-
вседневной правовой практике проблемы действия нормативных правовых актов в их системных связях, соотношении иерархическом, отраслевом, предметном зачастую порождающие серьезные правоприменительные проблемы, необходимо решать уже сейчас.
В числе очевидных проблем можно назвать существенное увеличение количества принимаемых нормативных правовых актов, зачастую дублирующих регламентацию одних и тех же правоотношений, неоправданно детализированных (фактически до уровня инструкции, как это отмечают многие специалисты, например относительно избирательного законодательства, или пенсионных законов, принятых в июне 2009 года, которые содержат конкретные цифровые данные по исчислению пенсий, очевидно действительные до первой индексации) и далеко не всегда имеющих необходимое качество даже с точки зрения законодательной техники, не говоря уже о содержательных и юридико-системных требованиях.
Разрешение данной проблемы многим исследователям видится в принятии базового системообразующего федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».1 Полагаю, с этим можно согласится при условии, что в нем будут разрешены вопросы, связанные с системным и структурным подходом к выстраиванию законодательства Российской Федерации в целом.
Также, характеризуя актуальность принятия такого закона, исследователи подчеркивают, что в ряде зарубежных государств уже многие десятилетия действуют специальные законы и иные нормативные акты по вопросам правотворчества. Так, в Японии еще в 1898 году было принято Общее положение о законах, более двух десятилетий закон о нормативных актах действует в Болгарии, в 1987 году закон о правотворчестве принят в Венгрии. Справедливо ученые указывают и на позитивный опыт некоторых зарубежных государств, где наиболее значимые вопросы, связанные с нормативным закреплением основополагающих принципов и порядка отправления законотворческой функции государственными органами, урегулированы в конституциях таких стран.
Особенность отечественной системы нормативных правовых актов заключается в федеративном характере государства, который обуславливает то обстоятельство, что важная её составляющая формируется в восьмидесяти трех органах законодательной власти субъектов Российской Федерации.
В этой весьма широкой базе находятся примеры активного процесса разработки и принятия нормативных правовых актов, регламентирующих как раз вопросы самого правотворчества, юридической силы, системы и соотношения нормативных правовых актов, принимаемых в таких субъектах. Так, законы о нормативных правовых актах приняты и эффективно действуют в Республике Саха (Якутия), Тверской и Воронежской областях, Ставропольском крае и других субъектах РФ.
При этом на федеральном уровне принятие такого акта уже становится своего рода историей без логического завершения.2 Начало этого процесса можно отнести к середине 80-х годов прошлого века, к периоду
1 См.: подробнее: Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибулин А.Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня //Журнал российского права. 2006. № 5.
2 Концепции развития российского законодательства //Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Городец, 2004.
Савченко В.В.
О НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ РФ
разработки и обсуждения в научных кругах инициативных проектов различных юридических научных учреждений и школ, которые в большей мере обозначали, ставили на повестку дня проблему, нежели предлагали её конкретное и формально завершенное решение. Однако многие из таких законопроектов были внесены в порядке законодательной инициативы и рассматривались в соответствующих комитетах и комиссиях высшего органа законодательной власти государства, но до внесения на официальное рассмотрение названного органа государственной власти ни один из предложенных законопроектов доведен в то время не был.
Затем, в начале 90-х годов на основе разработок Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации был подготовлен проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и в 1996 году этот законопроект был рассмотрен и принят в первом чтении. Многократные доработки проекта федерального закона в соответствии с высказанными в парламенте замечаниями позволили подготовить проект ко второму чтению, что, впрочем, не помогло решить проблему по существу и окончательно, поскольку «подготовка» данного законопроекта к дальнейшему продвижению по пути к официальному принятию задержалась более чем на восемь лет, поскольку существенным образом изменились доктринальные подходы к его целям и назначению, что повлекло необходимость пересмотра многих его концептуальных положений, а также проработки проблем соотношения идей и содержания данного законопроекта с другими проектами, которые рассматривались Государственной Думой параллельно и имели пересекающуюся сферу правового регулирования.
В итоге законопроект вновь был возвращен на доработку, неоднократно обсуждался в научных и практических кругах юридического сообщества, к примеру в марте 2006 года Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации провел по данному вопросу специальное заседание секции «Публичное право» Ученого совета. В настоящее время в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в обозначенной сфере осуществляется достаточно интенсивная научноэкспертная работа по этому направлению.
Нельзя не согласиться с основными задачами современной концепции развития российского законодательства, которые сформулированы в разработках названного научного учреждения касательно совершенствования как самой сферы законотворчества, так и системы, структуры, содержания действующего законодательства Российской Федерации, к числу которых отнесены: подготовка проектов нормативных правовых актов; прогнозирование последствий их действия; урегулирование и согласование интересов субъектов правотворчества на стадии предпроектной деятельности, а также упорядочение видов и форм издаваемых актов, их четкое соотношение между собой; способы укрепления законности и преодоления юридических коллизий; порядок пересмотра и отмены норм права и осуществление мониторинга действующего законодательства.
Основная цель разрабатываемого законопроекта состоит в развитии положений Конституции РФ, в частности, в регулировании правотворческой и правоприменительной деятельности: классификации, включая
внесение изменений и дополнений, отмены нормативного правового акта и т.д.3 Для достижения указанной цели в проекте впервые на законодательном уровне предполагается дать определение понятия нормативного правового акта, в настоящее время, как известно, отсутствующее в действующих актах официального законодательства.
Однако нельзя не учитывать всех форм действующего права в данной сфере, имея ввиду что не признаваемые официальной доктриной в качестве источников российского права, судебные акты зачастую выполняют роль серьезного субсидиарного регулятора, в том числе и в вопросах системности и соотношения действующих нормативных правовых актов в плане правоприменения. Как известно, пункт 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»
разъясняет, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.4 А пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»5 разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.»
В настоящее время наука и практика, в основном исходят именно из названных разъяснений, поскольку иные источники в этом вопросе хранят глубокое молчание.
Однако и при такой ситуации судебного регулирования нам представляется, что совершенно очевидна необходимость разработки и законодательного закрепления указанной дефиниции нормативного правового акта, четкое внутреннее и внешнее её структурирование, определение иерархичных связей, правила разрешения коллизий, возникающих из проблем системного взаимодействия и взаимовлияния нормативных правовых актов по уровню принятия, предметному, темпоральному (временному) признаку, иным критериям и основаниям соотношения этих актов. И, конечно же, уместнее всего, это сделать в рамках законопроекта «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
Нельзя не одобрить того, что в разрабатываемом и предлагаемом в настоящее время проекте предлага-
3 Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибулин А.Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня //Журнал российского права. 2006. № 5.
4 Бюллетень Верховного Суда РФ. № 3. 2003.
5 Бюллетень Верховного Суда РФ. № 1. 2008.
ется дать характеристику видов нормативных правовых актов в зависимости от их юридической природы и особенностей предмета регулирования; проводится связь с социальными, экономическими и иными целями принятия нормативных правовых актов путем закрепления основ программирования и планирования этой деятельности и осуществления мониторинга реализации нормативных правовых актов. Также в законопроекте предлагается разграничить регулятивные, координационные и контрольные функции в сфере нормотворчества на федеральном и региональном уровнях.
Верным представляется подход о разграничении федерального и регионального компонентов законотворчества. При этом на федеральном уровне предлагается осуществлять полномочия по определению общего понятия нормативного правового акта; - формированию порядка и определению принципов планирования нормотворческой деятельности в Российской Федерации в целом; - закреплению процедур согласования интересов субъектов права всех уровней, затрагиваемых в проектах федеральных и иных законов, на преднормативной стадии и в окончательных вариантах законопроектов, а также: - установление иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации; - закрепление критериев конституционности нормативных правовых актов, единых для всех участников нормотворческой и правоприменительной деятельности; - установление принципа верховенства нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой; - установление основных требований юридической техники; - определение порядка разъяснения нормативных правовых актов; - установление обязательности государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; - регулирование порядка государственной регистрации общеобязательных актов федеральных органов исполнительной власти; - установление обязанности федеральных органов исполнительной власти издавать систематизированные сборники принятых (изданных) ими нормативных правовых актов и поддерживать их в надлежащем состоянии; осуществление контроля за соответствием принимаемых в Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации.
Соответственно, к полномочиям субъектов Российской Федерации предполагается отнести: - принятие нормативных правовых актов в пределах своей компетенции; - развитие принципов и базовых положений основ законодательства Российской Федерации в актах субъектов РФ, касающихся законодательного регулирования определенной сферы общественных отношений; - осуществление контроля за соответствием законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Конституции РФ и федеральным законам (в том числе основам законодательства и кодексам в сфере общественных отношений, регулируемых основами законодательства и кодексами).
Такое закрепление системных и структурных подходов представляется весьма важной задачей, направленной на утверждение приоритетного значения закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» в соответствии со статьей 15 Конституции
Российской Федерации, что позволит регулировать основы правовой системы страны в целом.
Список литературы:
1. Тихомиров Ю. А., Рахманина Т. Н., Хабибулин А. Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. № 5.
2. Концепция развития российского законодательства // Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: Городец, 2004.
3. Бюллетень Верховного Суда РФ. № 3. 2003.
4. Бюллетень Верховного Суда РФ. № 1. 2008.
