CC BY
186
* ТЕОРИЯ ПРАВА *
Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня
Ю. А. Тихомиров, Т. Н. Рахманина, А. Г. Хабибулин
В условиях современного государственно-правового развития в стране стремительно формируется новая правовая система. Набирает темпы законотворчество субъектов Российской Федерации. С увеличением общего массива источников права обостряется проблема качества правовых актов и юридической культуры их подготовки и принятия, соотношения актов между собой и их применения. Между тем действующее законодательство неполно регулирует различные аспекты правотворчества и правоприменения. Поэтому актуальна задача системной законодательной регламентации основных сторон правотворческого процесса, упорядочения видов и форм издаваемых нормативных правовых актов, установления их четкого соотношения между собой, толкования и систематизации законодательства.
Активная правотворческая деятельность последних лет потребовала существенного обновления дей-
Тихомиров Юрий Александрович —
первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор;
Рахманина Татьяна Николаевна — ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук;
Хабибулин Алик Галимзянович — заведующий отделом теории законодательства и систематизации законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
ствующего законодательства. Массив нормативных правовых актов значительно увеличился. При этом обнаружилось недостаточно высокое качество, содержательное и юридико-техническое несовершенство нормативных правовых актов, что существенно осложняет их реализацию, правоприменительную деятельность. Разрешение проблемы видится в принятии базового системообразующего федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
Разработка проекта названного федерального закона имеет длительную историю. Инициативные проекты ученых-юристов, предлагавшиеся в 80-х гг. XX в., рассмат-; ривались в комиссиях высшего за- с конодательного органа. В 90-х гг. на ; основе разработок Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ был подготовлен проект федерально го закона «О нормативных пра-" вовых актах Российской Федера-ции»1. В 1996 г. этот законопроект
1 См., например: Концепции развития; российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004; Казьмин И. Ф., Полени-на С. В. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989. № 12. С. 3—9; Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» //
был рассмотрен и принят в первом чтении. Многократные доработки проекта федерального закона в соответствии с высказанными в парламенте замечаниями позволили подготовить проект ко второму чтению.
Однако в дальнейшем движение законопроекта затормозилось: за время подготовки его ко второму чтению, которое задержалось более чем на восемь лет, возникла необходимость пересмотра его отдельных концептуальных положений, корреляции данного законопроекта с другими проектами, которые рассматривались Государственной Думой параллельно и имели пересекающуюся сферу правового регулирования. Между тем сама идея закона по-прежнему оставалась актуальной. За это время юристами-учеными в статьях и книгах было высказано много обоснованных положений в поддержку необходимости принятия данного федерального закона. Идея подготовки проекта получила поддержку и официальных органов. Совет Федерации в ежегодном докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации», одобренном им в феврале нынешнего года, высказался весьма высоко о значимости законопроекта для развития практики российского правотворчества. В настоящее время Министерством юстиции Российской Федерации сформирована и начала работу межведомственная рабочая группа по подготовке проекта федерально-
Государство и право. 1992. № 7. С. 76—86; Поленина С. В., Лазарев Б. М., Лившиц Р. 3., Козлов А. Е., Глушко Е. К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ / / Государство и право. 1995. № 3. С. 57—68; а также см., например, текст проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», подготовленный московскими учеными: Юристы России ждут закон о нормативных правовых актах // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 156—167.
го закона. В марте этого года Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел по данному вопросу специальное заседание секции «Публичное право» Ученого совета.
Характеризуя актуальность представляемого законопроекта, важно подчеркнуть, что в ряде зарубежных государств уже многие десятилетия действуют специальные законы и иные нормативные акты по вопросам правотворчества. Так, в Японии еще в 1898 г. было принято Общее положение о законах, более двух десятилетий закон о нормативных актах действует в Болгарии, в 1987 г. закон о правотворчестве принят в Венгрии.
Процесс разработки и принятия актов, регулирующих работу с нормативно-правовым массивом, активно происходит в субъектах Российской Федерации. Законы о нормативных правовых актах приняты и эффективно действуют в Республике Саха (Якутия), Тверской и Воронежской областях, Ставропольском крае и других субъектах РФ.
Учитывая изменения, происходящие в последние годы в социальной и государственно-правовой жизни страны, а также с учетом зарубежного опыта и практики субъектов Российской Федерации в сфере действия законов указанной тематики,' Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ существенно обновлена концепция проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», отвечающая требованиям современных социально-экономических и политических запросов.
Разработчики концепции исходят из того, что в законодательной регламентации нуждаются цель и критерии правотворческой деятельности: подготовка проектов нормативных правовых актов; прогнозирование последствий их действия; урегулирование и согласование инте-
ресов субъектов правотворчества на стадии предпроектной деятельности, а также упорядочение видов и форм издаваемых актов, их четкое соотношение между собой; способы укрепления законности и преодоления юридических коллизий; порядок пересмотра и отмены норм права и осуществление мониторинга действующего законодательства.
Принятие федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» будет способствовать обеспечению единства, согласованности и стабильности системы правовых актов России как регулятора общественных интересов, усилит механизм правотворчества и его взаимосвязь с социальными и иными факторами формирования правовых норм.
Проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» направлен на регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности в Российской Федерации. Цель разрабатываемого законопроекта — в развитие положений Конституции Российской Федерации о правовой системе законодательно сформировать порядок правотворческой и правоприменительной деятельности: классификация нормативных правовых актов, согласованность всех этапов движения правовых актов — обоснование целей и задач, прогноз результатов принятия и действия, оценка реальной эффективности, порядок разъяснения, порядок внесения изменений и дополнений, порядок отмены нормативного правового акта.
Для достижения указанной цели в проекте впервые на законодательном уровне предполагается дать определение понятия нормативного правового акта и характеристику видов нормативных правовых актов в зависимости от их юридической природы и особенностей предмета регулирования; предусмотреть связь с социальными, экономическими и
иными целями принятия нормативных правовых актов путем закрепления основ программирования и планирования этой деятельности и осуществления мониторинга реализации нормативных правовых актов.
В законопроекте предлагается следующее разграничение регулятивных, координационных и контрольных функций на федеральном и региональном уровнях.
Федеральный уровень: определение понятия нормативного правового акта; формирование порядка и определение принципов планирования нормотворческой деятельности Российской Федерации; закрепление процедур согласования интересов субъектов права всех уровней, затрагиваемых в проектах федеральных и иных законов, на пред-нормативной стадии и в окончательных вариантах законопроектов; установление иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации; закрепление критериев конституционности нормативных правовых актов, единых для всех участников нормотворческой и правоприменительной деятельности; установление принципа верховенства нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой, установление основных требований юридической техники; определение порядка разъяснения нормативных правовых актов; установление обязательности государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; регулирование порядка государственной регистрации общеобязательных актов федеральных органов исполнительной власти; установление обязанности федеральных органов исполнительной власти издавать систематизированные сборники принятых (изданных) ими нормативных правовых актов и поддерживать их в контрольном состоянии; осуществление контроля за соответ-
ствием принимаемых в Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов Конституции РФ.
Региональный уровень: принятие нормативных правовых актов в пределах своей компетенции; развитие и конкретизация принципов и базовых положений основ законодательства Российской Федерации в актах субъектов Российской Федерации, касающихся законодательного регулирования определенной сферы общественных отношений; осуществление контроля за соответствием законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам (в том числе основам законодательства и кодексам в сфере общественных отношений, регулируемых основами законодательства и кодексами).
При этом следует отметить важность юридической техники как составляющей правотворческой деятельности. В частности, назрела необходимость обеспечить единообразие понятийно-категориального аппарата, используемого при подготовке и оформлении нормативных правовых актов. В этих целях необходимо при разработке проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» использовать научные разработки ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ по юридической технике2 . В условиях растущего объема российского законодательства, сложности правоприменительной деятельности эта проблема приобретает особую остроту.
2 См.: Законодательная техника / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000; Пиголкин А. С. Законодательная техника // Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000.
Исходная позиция закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» — признание приоритетного значения данного закона в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации. Это позволит регулировать основы правовой системы страны. Речь идет о принципах правотворчества и правоприменения, о базовых нормативных понятиях (терминах), о регулировании всех этапов «движения» закона, о гарантированном доступе граждан к праву.
Являясь базовым, настоящий федеральный закон создаст основания для принятия и реализации других актов, регулирующих специальные аспекты правотворчества. Имеются в виду федеральные законы о порядке нормотворческой деятельности федеральных органов, о способах разрешения юридических разногласий и споров внутри Российской Федерации, о конституционных поправках, о ведомственных нормативных правовых актах. Потребуется известная корректировка регламентов палат Федерального Собрания.
Данный федеральный закон будет иметь важное значение для правовой системы Российской Федерации, обеспечит ее целостность и органичность, будет способство-! вать усилению правовой позиции государства и обеспечению стратегических национально-государственных интересов.
Ниже прилагается структура проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
Структура проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»
Преамбула
Глава 1. Общие положения
определение предмета закона; нормативные дефиниции ключевых по-
нятии; принципы правотворчества (планирование; концептуальная обоснованность; системность; сбалансированность правового регулирования; прогнозирование эффективности и др.).
Глава 2. Типологические характеристики нормативных правовых актов
Конституция Российской Федерации, закон Российской Федерации о поправках к Конституции Россиискои Федерации; федеральный кон-ституционныи закон, федеральныЩ закон; нормативное постановление палат Федерального Собрания Россиискои Федерации; нормативныи указ Президента России-скои Федерации; нормативное постановление Правительства России-скои Федерации и др.
Глава 3. Программы и планы подготовки и принятия нормативных правовых актов
единая государственная программа; перспективные и текущие планы и др.
Глава 4. Правила разработки нормативных правовых актов
основания разработки нормативных правовых актов; содержательная подготовка текста; обеспечение взаимодеиствия разработчиков; подготовка сопроводительных документов и др.
Глава 5. Оформление нормативных правовых актов
основные правила юри-дическои техники
Глава 6. Механизм использования норм международного права в системе действующих нормативных правовых актов Российской Федерации имплементация норм вступивших в силу международных договоров РФ; учет норм межправительственных соглашении и др.
Глава 7. Экспертиза нормативных правовых актов
правовая, лингвостили-стическая, финансовая, экологическая, иные виды специализированнои экспертизы
Глава 8. Официальное опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов
порядок, сроки, официальные источники
Глава 9. Механизм реализации нормативных правовых актов. Преемственность действия
обеспечение системности деиствия федеральных законов и иных правовых актов; комплекс средств реализации; оценка эффективности
Глава 10. Толкование норматив- ; ных правовых актов
понятие толкования; его виды
Глава 11. Изменение нормативных правовых актов, признание их утратившими силу
обоснованность измене-, нищ техническое офор-' мление внесения изменении в нормативные правовые акты
Глава 12. Мониторинг реализации нормативных правовых актов
понятие, цели, виды, способы осуществления
Глава 13. Процедуры устранения юридических коллизий
специальные правовые средства (административные, судебные и др.); согласование позиции и др.
Глава 14. Учет нормативных правовых актов
сбор и систематизация информации о нормативных правовых актах, ее анализ, оценка; государственная ре-
гистрация, ведение регистра и др.
Глава 15. Ответственность в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов
ответственность за несоблюдение норм настоящего 3акона; ответственность за ненадлежащее исполнение федеральных законов и др.
Глава 16. Заключительные положения
———
