CC BY
140
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
9.3. УЧАСТИЕ ПРОКУРАТУРЫ В НОРМОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Спрыгина Ольга Романовна младший советник юстиции. Должность: Старший помощник прокурора. Место работы: Прокуратура г. Петропавловска-Камчатского. E-mail: [email protected]
Аннотация: В представленной статье анализируются вопросы, участия органов прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном уровне, при образовании новых «объединенных» субъектов Российской Федерации, что связанно с формированием новой нормативной правовой базы этих субъектов Федерации; а также служит обеспечению соответствия федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов вновь образованного субъекта Российской Федерации - Камчатского края.
В статье также рассматривается практика взаимодействия прокуратуры с законодательным (представительным) и исполнительными органами края.
Автор аргументировано обосновала актуальность выбранной темы, показав роль прокуратуры в рассматриваемой сфере, подтвердила свои выводы наглядными примерами из практики органов прокуратуры Камчатского края.
Ключевые слова: прокуратура, Камчатский
край, нормативные правовые акты, субъекты, Конституция Российской Федерации.
PROSECUTION PARTICIPATION IN LEGISLATIVE PROCESS
Sprygina Olga Romanovna, junior justice advisor. Position: prosecutor’s senior assistant. Place of employment: prosecutor’s office of Petorpavlovsk-Kamchatskiy. E-mail: [email protected]
Annotation: In this work are analyzed questions of the procurators' conclusion in the normative activity at the local level, when the new «united» subjects are being formed. And it connects with the form of the new normative lawful base of these subjects. And it provides the accordance to the federal laws and other normative lawful acts to the new subject of RF- the Kamchatka region.
In this article is considered the practice of the interaction procurators with the legislative and executive organs of the Kamchatka region.
The author has based the actuality of this problem: the procurators' act in this sphere. The conclusions have been confirmed with the examples from the procurators practice of the Kamchatka region.
Keywords: procurators, the Kamchatka region, normative lawful acts, subjects, the constitution of the RF.
В настоящее время прокуратура Российской Федерации принимает достаточно активное участие в региональной нормотворческой деятельности.
Интенсивный процесс нормотворческой деятельности на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации начался после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, провозглашения принципов федеративного устройства, правового государства, установления иных, имеющих принципиальное значение для развития правовой системы государства, положений. В связи с этим особое значение приобрела
задача обеспечения единства правового пространства России, к решению которой подключилась и прокуратура.
Участие в правотворческой, в том числе законотворческой, деятельности характерно для российской прокуратуры на всех этапах ее развития, хотя при этом существенно изменялись объем и содержание полномочий прокуроров в этой сфере, что зависело от места и роли, отводимой прокуратуре в государственном механизме, на том или ином этапе развития государства.
Современная система участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов государственной власти сложилась после принятия Конституции Российской Федерации, в которой не предусмотрено право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации. По оценкам специалистов это существенно ослабило правотворческий потенциал государства в целом.
Именно поэтому в Федеральный закон от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) была включена ст. 9 «Участие в правотворческой деятельности», согласно которой прокурор при формировании в ходе исполнения своих полномочий потребности усовершенствования существующих нормативных юридических актов может вносить в законодательные учреждения и органы, имеющие право законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, рекомендации об исправлении, о поправке, об отмене или о утверждении законов и других нормативных юридических актов.
Практика свидетельствует, что интенсивное обновление федерального законодательства, активная реализация конституционного права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации диктуют необходимость повышения качества принимаемых законов и иных нормативных актов, расширения сложившихся форм сотрудничества прокуратуры с законодательными (представительными), исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Но значительное время эта деятельность осуществлялась без должной научно обоснованной правотворческой политики. Усилия по корректировке правового регулирования предпринимались в большинстве ситуаций также неупорядоченно1. Поэтому в системе нормативных правовых актов Российской Федерации все еще есть немало пробелов и противоречий, особенно в субъектах Федерации и на муниципальном уровне. В связи с этим актуальны для научных исследований вопросы участия прокуратуры в законотворческой деятельности.
Итоги анкетирования, проведенного в 2011-2012 гг. по утвержденному в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации опросному листу (анкете) показало: 60,2% прокуроров, 74,5% прокурорских работников, 58,4% студентов, 64,8% от общего количества опрошенных в 10 субъектах Российской Федерации заявили, что участие прокуратуры в законотворческой работе законодательных (представительных) и исполнительных учреждений власти субъектов Федерации оказывается в сегодняшнее время самостоятельным и очень важным направлением деятельности прокуратуры, поскольку усилиями прокуроров уже при подготовке нормативных правовых актов устраняются нарушения законов, чем существенно понижается на-
1Жидких А.А. Правокоррекционная деятельность прокуроров // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 12.
190
УЧАСТИЕ ПРОКУРАТУРЫ В НОРМОТВОРЧЕСТВЕ
Спрыгина О.Р.
грузка на надзорные отделы, устраняется сложная и затратная работа по опротестовыванию и судебному обжалованию незаконных юридических актов2.
В настоящее время органы прокуратуры эффективно реализуют такие полномочия в соответствии с п. 4 от. 1 и от. 9 Закона о прокуратуре. К числу субъектов, фигурирующих в законотворческой работе, причислены Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта Федерации, прокурор города, района. Причастность прокуратуры к законотворчеству имеет большую профилактическую ценность. Стараниями прокуроров уже на стадии разработки нормативных актов ликвидируются нарушения законоположений. Тем самым заметно понижается нагрузка на надзорные органы прокуратуры, отпадает сложная и затратная деятельность по оспариванию и судебному опротестованию незаконных юридических актов.
До недавнего времени упорядочение этого вида деятельности обсуждалась только в границах прокурорского надзора за законностью нормативных актов и представлялась как метод предупреждения создания актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.
Органы прокуратуры осуществляют мониторинг действующего законодательства и правоприменительной деятельности, осуществляют взаимодействие с различными субъектами правотворческого процесса, проводят анализ материалов надзора за исполнением законов и иных направлений работы прокуроров, в результате чего выявляются пробелы и недостатки правового регулирования общественных отношений и принимаются в пределах компетенции меры по их устранению.
Поэтому не случайно то, что 68,7% прокуроров полностью, 24,1% - частично, 56,5% общего количества опрошенных полностью и 28,2% - частично разделяют мнение о том, что на современном этапе необходимо активизировать работу, связанную с утверждением федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и таким образом обеспечить на федеральном уровне «опережающее законодательство», что не позволит законодательным органам субъектов Федерации, пользуясь отсутствием соответствующего федерального закона, принимать законы, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству3.
Участие прокуроров в правотворческой деятельности осуществляется в соответствии с приказами и распоряжениями Генерального прокурора Российской Федерации, планом работы Генеральной прокуратуры, а также утвержденным Генеральным прокурором Российской Федерации планом мероприятий по выполнению задач, поставленных в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09. 2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти
2Бессарабов В., Паштов Д. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности субъектов Федерации // Законность. 2012. № 4.
3 Бессарабов В., Паштов Д. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности субъектов Федерации // Законность. 2012. № 4.
4
и органами местного самоуправления» указано на необходимость, не ослабляя надзора за законностью нормативных правовых актов, принять меры к углублению сотрудничества с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти. Указанным приказом Генерального прокурора Российской Федерации принято Положение об устройстве законотворческой работы в органах прокуратуры, в соответствии с которым главные векторы законотворческой работы таковы: инициативная подготовка проектов законов и прочих нормативных актов, прямо относящихся к полномочиям органов прокуратуры; помощь в разработке законопроектов, подготавливаемых иными органами государственной власти; разработка рецензий на законопроекты и иные нормативные правовые акты; помощь в анализе законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации4 * 6.
Обеспечение взаимодействия прокуратуры с федеральными органами исполнительной власти, координация правотворческой деятельности структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации возложена на правовое управление Генпрокуратуры Российской Федерации, в частности на отдел по взаимодействию с палатами Федерального Собрания Российской Федерации и правовому обеспечению деятельности прокуратуры. В прокуратурах субъектов Федерации эта деятельность возлагается на старших помощников прокуроров субъектов Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти6.
Особое значение участие органов прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном уровне приобретает в тех случаях, когда речь идет об образовании новых субъектов Российской Федерации, что связано с формированием новой нормативной правовой базы этих субъектов Федерации. Уже на самом начальном этапе прокуратура Камчатского края принимала активное участие в обеспечении соответствия федеральному законодательству формируемой нормативной правовой базы вновь образованного субъекта Российской Федерации - Камчатского края. Изучение практики взаимодействия прокуратуры с законодательным (представительным) и исполнительными органами края позволяет обозначить две основные формы ее участия в правотворческом процессе:
- изучение проектов нормативных правовых актов и предоставление нормотворческим органам заключений о соответствии этих актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
- изучение действующих нормативных правовых актов и направление в нормотворческие органы пред-
4 Приказ Генпрокуратуры РФ от 17.09.2007 № 144 (ред. от 06.02.2013) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной
власти и органами местного самоуправления» (официально опубликован не был) // Справочная правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения 23.06.2й13г.).
6Савостьянова С.А. Правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальных образованиях // Финансовое право. 2012. N 10. С. 14 - 18.
6 Артамонов А.Н. Создание законов в субъектах Российской Федерации: монография. Ростов-на-Дону: РЮИ РПА Минюста России, 2011. С. 34.
191
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
ставлений об устранении нарушений требований федерального законодательства.
Так, сотрудником краевой прокуратуры были подготовлены заключения по целому ряду проектов новых законов Камчатского края. Приведем в качестве примера лишь два из них:
1) Заключение о соответствии проекта закона Камчатского края «Об уполномоченных представителях коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в Камчатском крае» Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству7;
2) Заключение о соответствии проекта закона Камчатского края «Об обеспечении прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в Камчатском крае» Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству8.
Практика свидетельствует, что законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Федерации нередко обращаются в прокуратуры субъектов по вопросам, связанным с разъяснением норм федерального законодательства. Однако согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 17.11.1997 № 17-П «По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21.07. 1995 № 1090-I ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и от 11.10.1996 № 682-11 ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации»9 официальное, имеющее силу закона (т.е. обязательное для всех) разъяснение норм любого федерального закона может быть дано только актом законодательного органа, который должен приниматься, подписываться и обнародоваться в порядке, установленном для федеральных законов. Органы прокуратуры по данным вопросам могут лишь высказать своё мнение, не подлежащее обязательному исполнению в правоприменительной практике.
Вместе с тем, оценивая изложенное, справедливым будет утверждение о том, что участие органов прокуратуры в осуществлении нормотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации вносит ощутимый положительный вклад в формирование целостной системы нормативных правовых актов, вписывающейся в единую правовую систему Российской Федерации и позволяющей в строгом соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами эффективно регулировать правовые отношения, на уровне субъектов Российской Федерации.
Список литературы:
1. Артамонов А.Н. Создание законов в субъектах Российской Федерации: монография. Ростов-на-Дону: РЮИ РПА Минюста России, 2011. 192 с.
7Дело №42-04-2008 «Заключения на проекты законов органов государственной власти Камчатского края и документы к ним)» //Архив прокуратуры Камчатского края за 2008 год. Том № 4.
8 Дело №42-04-2008 «Заключения на проекты законов органов государственной власти Камчатского края и документы к ним)» //Архив прокуратуры Камчатского края за 2008 год. Том № 7.
9 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 47. Ст. 5492.
2. Бессарабов В., Паштов Д. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности субъектов Федерации // Законность. 2012. № 4.
3. Дело №42-04-2008 «Заключения на проекты законов органов государственной власти Камчатского края и документы к ним)» //Архив прокуратуры Камчатского края за 2008 год. Том № 4.
4. Дело №42-04-2008 «Заключения на проекты законов органов государственной власти Камчатского края и документы к ним)» //Архив прокуратуры Камчатского края за 2008 год. Том № 7.
5. Жидких А.А. Правокоррекционная деятельность прокуроров // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4.
6. Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.
7. Приказ Генпрокуратуры РФ от 17.09.2007 № 144 (ред. от 06.02.2013) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (официально опубликован не был) // Справочная правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения 23.06.2013г.).
8. Савостьянова С.А. Правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальных образованиях // Финансовое право. 2012. N 10. С. 14 - 18.
9. Тихомиров Ю., Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях // Законность. 2008. N 7.
Рецензия
на научную статью Спрыгиной О.Р. на тему: «Участие прокуратуры в нормотворческом процессе на уровне субъектов Российской Федерации»
Представленная соискателем Спрыгиной О.Р. статья посвящена актуальным вопросам участия прокуратуры в нормотворческом процессе на уровне субъектов Российской Федерации.
Автором в статье затронута достаточно серьезная проблема, связанная с недостатками формирования новой нормативной правовой базы субъектов Федерации и роли прокуратуры в рассматриваемой сфере.
Как справедливо отмечается в работе, практика свидетельствует, что законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Федерации нередко обращаются в прокуратуры субъектов по вопросам, связанным с разъяснением норм федерального законодательства.
Однако согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 17.11 1997 № 17-П «По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21.07. 1995 № 1090-I ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и от 11.10.1996 № 682-II ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» официальное, имеющее силу закона (т.е. обязательное для всех) разъяснение норм любого федерального закона может быть дано только актом законодательного органа, который должен приниматься, подписываться и обнародоваться в порядке, установленном для федеральных законов. Органы прокуратуры (прокуроры) по указанным вопросам могут лишь высказать своё мнение, не подлежащее обя-
192
УЧАСТИЕ ПРОКУРАТУРЫ В НОРМОТВОРЧЕСТВЕ
Спрыгина О.Р.
зательному исполнению в правоприменительной практике.
Вместе с тем, оценивая все сказанное, справедливым будет утверждение о том, что участие органов прокуратуры в осуществлении нормотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации вносит вполне ощутимый положительный вклад в формирование целостной системы нормативных правовых актов, органично вписывающейся в единую правовую систему Российской Федерации и позволяющей в строгом соответствии с конституционным и законодательным разграничением предметов ведения и полномочий эффективно регулировать разнообразные отношения, складывающиеся на уровне субъектов Российской Федерации.
О.Р. Спрыгиной представлена практика взаимодействия прокуратуры с законодательным (представительным) и исполнительными органами края.
Представленная на рецензирование статья соответствует предъявляемым требованиям и может быть рекомендована к опубликованию
Доцент Филиала ФГАОУ ВПО «Дальневосточный федеральный университет» в г.Петропавловске-Камчатском, кандидат юридических наук Е.С. Меркулов
193
