CC BY
106
СПЕЦИФИКА РЕФОРМИРОВАНИЯ ОТРАСЛЕЙ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЫ
М.А. Стромова
В статье рассмотрены изменения в социально-культурном комплексе, отражены параметры государственного регулирования социально-культурной сферы, описаны необходимые преобразования в отраслях социально-культурной сферы.
Ключевые слова: социально-культурная сфера, управление социально-культурной сферой.
Национальная культура и традиция остается сегодня важным, а для большинства людей и определяющим компонентом в их ощущении собственной идентичности и культурной принадлежности.
Однако в дискуссиях о культурном разнообразии существует постоянная опасность, что речь пойдет исключительно о вопросах разнообразия национальных культур, как будто национальные государства и соответствующие им культурные формации являются неизменными и основополагающими элементами культурного анализа [1].
Проведенный автором анализ исследований, научных работ последних лет по данной тематике показывает, что наибольшее внимание уделяется таким вопросам, как формирование новой культурной политики, современные экономические методы управления в социально-культурной сфере, перестройка управления в сфере культуры. Серьезное исследование проблем экономики культуры в России началось в 1970-е гг. XX в. Появились труды, в которых культура рассматривается как активный элемент экономической системы. Труды Э.М. Агабабьяна, Г.Г. Дадамяна, А.И. Дымниковой, Г.П. Иванова, Д.И. Правдина, А.Я. Рубинштейна, В.М. Рутгайзера, М.В. Солодкова, Б.Ю. Со-рочкина, С.В. Шишикина и других авторов посвящены экономике культуры на современном этапе.
В условиях перехода к рыночным отношениям происходили изменения не только в экономике, политике, внешнеэкономической деятельности, изменяется и идеология участников данного процесса. Так, в дореформенных условиях хозяйствования традиционным был подход к культуре как отрасли народного хозяйства, главная задача которой заключалась в обслуживании господствующей
идеологии. Практика управления в сфере культуры в целом в это время характеризовалась возможностью утвердить в социально -культурном комплексе некую предопределенность, в основе которой доминировали идеологические мотивы. При этом учреждения культуры выступали лишь инструментами проведения централизованно формируемой политики в сфере культуры. Программы развития, разрабатывавшиеся на рубеже 80-х и начала 90-х гг. XX в. (например, комплексная программа «Культура», основной задачей которой было предложить новые формы культурной политики) также базировались на этой основе. Подобная организационная структура с отсутствием обратной связи предполагала строгую иерархию, концентрацию власти в высшем звене, наличие жестких административных структур. Однако такого рода система в условиях начала перехода к рыночным отношениям способствовала существенному снижению качества и интенсивности культурной жизни, что оказало существенное влияние на изменение модели координации процессов в сфере культуры и искусства [2].
Следует отметить, что особенностью российских реформ как в целом, так и в социально-культурной сфере, проводимых начиная с 1992 г., в течение достаточно длительного периода времени являлось отсутствие ясно выраженных целевых ориентиров осуществления проводимых преобразований.
В соответствии с общей теорией анализа и формирования целей социально-экономических систем может быть реконструирована система целей развития российской экономики, включая ее социально-культурный комплекс, с точки зрения высших органов государственной власти и управления [3].
Участие государства в сфере культуры объясняется, прежде всего, наличием положительных внешних эффектов, которые проявляются в повышении общего культурного уровня населения и влиянии его на производительность труда. «Невидимый» внешний эффект состоит также и в возможности бесплатного потребления этих благ. Кроме того, культурное наследие и значительную часть производимых в сфере культуры товаров и услуг можно рассматривать как общественные блага коллективного потребления, которые не являются объектами соперничества: их потребление не ведет к изменению полезных свойств продуктов и потому возможно их совместное и неоднократное использование. Рыночный механизм не обеспечивает здесь компенсации полных затрат производителю общественных благ, и для улучшения распределения ресурсов необходимо государственное субсидирование.
Эффективному распределению ресурсов препятствует и информационная асимметрия, возникающая на рынке культуры. Она затрудняет оптимальный выбор услуг потребителями, а следовательно, и свободную конкуренцию. Стабилизация спроса (если он не стимулируется государством) ведет к потере производителями части потенциального рынка, и многие учреждения культуры и искусства не могут реализовать выгоды от экономии на масштабах деятельности. Соответственно ухудшаются показатели роста, а издержки производства в условиях сложившегося спроса превышают их оптимальную величину.
Осуществление государственного финансирования социально-культурной сферы «по остаточному принципу» и административное сдерживание рыночных отношений в этой сфере имели прямым следствием широкое распространение практики теневой оплаты потребителями услуг здравоохранения, образования, культуры деятельности производителей этих услуг.
В условиях начала рыночных отношений центральные органы власти предпринимали попытки мягкого реформирования существовавшей системы обеспечения общественных благ. Под влиянием внедрения новых моделей хозяйствования в материальном производстве, расширяющих самостоятельность предприятий, и под давлением профессио-
нальных сообществ, стремящихся выйти из-под административного управления, в отраслях социально-культурного комплекса были начаты организационно-экономические эксперименты.
Процесс реформирования отраслей социально-культурной сферы имел две главные особенности. Во-первых, происходившие преобразования в значительной мере являлись продолжением их трансформации, заложенной в советском периоде. Во-вторых, преобразования инициировались и осуществлялись группами специальных интересов, что и определило характер произошедших институциональных изменений [4].
Следует отметить, что многие виды деятельности в социальной и культурной сферах, в частности в сфере культуры, обеспечивают значительный социальный эффект, хотя и не являются чистыми общественными благами. В России, как и во многих других странах, медицинская помощь, среднее и высшее образование, приобщение к художественной культуре и ряд форм организации досуга исторически рассматривались как производство общественных благ. Их обеспечение было обязанностью государства. Именно оно выступало тем субъектом, который идентифицировал получаемый социальный эффект и ради него финансировал и непосредственно организовывал предоставление социально-культурных услуг.
В 90-е гг. XX в. эти представления подверглись существенной трансформации.
Во-первых, кардинально произошло изменение государства как субъекта, идентифицирующего социальный эффект от производства тех или иных видов благ. Централизованное государство было разрушено, вместо него возникла совокупность органов власти и политических групп, не обладающая достаточными качествами системной целостности и связности. Такое государство стало не в состоянии идентифицировать тот эффект, который дает обществу деятельность социально-культурных отраслей.
Во-вторых, изменилась критериальная основа для оценки социального эффекта. Следует отметить, что эффект от развития в особенности образования и культуры проявляется по преимуществу в долгосрочном аспекте, поэтому значимость этих сфер деятельности обусловливается долгосрочными
целями государства, а также ценностными императивами, разделяемыми основной частью населения. После изменений, произошедших в идеологии людей, связанных с переходом к рыночным отношениям, в российском обществе не произошло осознания новых общенациональных целей и ценностей, а следовательно, нечеткими оказались представления о значимости социально-культурной сферы, трудной стала оценка будущего эффекта от деятельности ее отраслей.
В-третьих, не сформированы новые институциональные механизмы, обеспечивающие связь действий политических органов управления с реализацией долгосрочных общественных интересов. Деятельность органов государственной власти и проводимая ими политика в социально-культурной сфере до сих пор находится в стадии перехода к изменяющимся условиям хозяйствования.
Таким образом, в условиях кардинальных изменений политической и экономической систем, изменения государственной идеологии и неоформленности новой идеологической системы меняются представления об общественной и частной составляющих и об их соотношении в эффекте от культурной деятельности.
Радикальные политические и экономические преобразования первой половины 90-х гг. XX в. не позволили органам государственного управления уделить необходимое и значительное внимание проблемам социально-культурной сферы, что повлекло за собой такую ситуацию, когда правительство рассматривало затраты на социально-культурную сферу исключительно как нагрузку на федеральный бюджет и стремилось эту нагрузку минимизировать. Отношение к проблемам социально-культурной сферы было вторичным, производным от потребностей проводимой экономической политики. Правительство было заинтересовано в любого рода преобразованиях, обеспечивающих изменение в меньшую сторону источников финансирования социально-культурного комплекса. Поэтому в программных правительственных документах декларировались намерения провести серьезные преобразования и перестроить экономику сферы культуры на новой, рыночной основе с уменьшением доли государства в финансировании этой сфе-
ры и соответственно увеличением доли населения и предпринимателей [5].
К сожалению, реформирование отраслей социально-культурной сферы изначально оказалось вне зоны внимания как государственных органов управления, так и общественности. В этих условиях главную роль в проведении институциональных преобразований стали играть группы специальных интересов, которые представляли собой государственные органы отраслевого управления в центре и в регионах, профессиональные сообщества. Направленность преобразований и их успешность стали определяться содержанием этих интересов и силой соответствующих групп.
Следовательно, можно отметить, что реформирование процесса управления в сфере культуры, начавшееся в 80-х гг. XX в., продолжается и до настоящего времени. При этом решение поставленных в то время задач до сих пор остается актуальной проблемой. Такой длительный переходный период к новым условиям хозяйствования в сфере культуры, на наш взгляд, определен специфическими особенностями данной сферы, предприятия которой в основе своей являются, как правило, неприбыльными и в условиях рынка не могут быть конкурентоспособными [6].
В условиях перехода к изменяющимся рыночным отношениям обозначилась тенденция к поляризации секторов, обслуживающих массового и элитарного, высокодоходного потребителя. В то время как экономическое положение организаций, ориентированных на высокодоходные группы, было достаточно благоприятным, подавляющее большинство социально-культурных учреждений по-прежнему решало задачи собственного выживания, и их положение являлось критически неустойчивым. В условиях недостаточного бюджетного финансирования и низкой платежеспособности населения этот сектор начал медленно деградировать.
Для того чтобы развивать отрасли социально-культурной сферы, необходимы преобразования, которые можно сгруппировать в три группы:
- преобразование системы финансирования;
- институциональные преобразования;
- структурные преобразования [7].
Для реализации преобразований в системе финансирования сферы культуры в первую очередь нужна нормализация экономической ситуации в социально-культурных отраслях, нормализация экономических условий функционирования учреждений культуры. Обязательства должны быть специфицированы в нормативах и стандартах, определяющих перечни и объемы услуг, предоставляемых населению бесплатно, и размеры затрат на них, гарантируемые государством. Выделение бюджетных ассигнований на финансирование организаций этих отраслей должно происходить на основе определенных финансовых нормативов.
Необходимые институциональные преобразования связаны, прежде всего, с превращением социально-культурных учреждений в самостоятельно хозяйствующих субъектов, что является необходимым условием повышения экономической эффективности их деятельности.
При этом необходимым является устранение институциональных препятствий на пути привлечения негосударственных структур к участию в финансировании деятельности социально-культурных учреждений:
- осуществить серию пилотных проектов по созданию новых организаций культуры, соучредителями которых выступают органы государственной власти, местного самоуправления и негосударственные организации, и отработке механизмов их финансирования и управления их деятельностью;
- отменить нормы законодательства, запрещающие приватизацию государственных и муниципальных учреждений культуры;
- в специальном законе определить допустимые формы и порядок преобразования государственных и муниципальных культурных учреждений в некоммерческие организации, имеющие разных соучредителей.
При этом следует отметить, что структурные преобразования связаны, прежде всего, с рационализацией сети социально-культурных учреждений и перераспределением имеющихся в отраслях социально-культурной сферы материальных и кадровых ресурсов и выделяемых государством финансовых средств в пользу секторов:
- обеспечивающих более эффективное использование ресурсов;
- предоставляющих услуги, отвечающие реальному платежеспособному спросу, в частности расширение подготовки кадров по специальностям, пользующимся спросом со стороны абитуриентов и работодателей.
Таким образом, можно сделать вывод, что в сегодняшних условиях, сопровождающихся снижением государственной финансовой поддержки, ростом конкуренции, предприятия сферы культуры вынуждены искать новые направления функционирования. Данный процесс должен сопровождаться определением роли государственных органов управления на различных уровнях, а также реформированием нормативно-правовой базы, позволяющей предприятиям сферы культуры, занимающихся коммерческой деятельностью, осуществлять мероприятия, направленные на извлечение прибыли, для дальнейшего повышения уровня своего развития, а предприятиям, отнесенным на баланс органов управления, - осуществлять деятельность просветительского характера, доступную для различных слоев населения.
1. Тульчинский Г.Л., Шекова Е.Л. Менеджмент в сфере культуры. СПб., 2007.
2. Ахиезер А.С. Ценности общества и возможности реформ в России // Общественные науки и современность. 1994. № 1.
3. Рождественская И., Шишкин С. Реформы в социально-культурной сфере: в чьих интересах? // Вопр. экономики. 2000. № 1.
4. Бабич A.M., Егоров Е.В. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. Казань, 1996.
5. Кефели И.Ф. Судьба культуры XX века // Социально-политический журнал. 1998. № 6.
6. Гасратян К. Государство и развитие сферы культуры // Мировая экономика и международные отношения. 2000. № 1.
7. Богачева О. Государственное финансирование сферы культуры и искусства // Вопр. экономики. 1996. № 10.
Поступила в редакцию 12.05.2008 г.
Stromova M.A. Specificity of reforming of branches of social-cultural sphere. In the paper changes in social-cultural complex are considered, parameters of state regulation of social-cultural sphere are shown, necessary transformations of branches of social-cultural sphere are described.
Key words: social-cultural sphere, social-cultural sphere management.
