CC BY
54
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЫ В РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
Д. В. ИВАНОВ
В статье проанализирован процесс реформирования отраслей социально-культурной сферы, выделены его принципиальные особенности, акцентировано внимание на отсутствии в реализуемой государственной политике связи действий органов управления с реализацией долгосрочных общественных интересов, предложены перспективные направления институциональных преобразований социально-культурной сферы.
Ключевые слова: реформирование социально-культурной сферы, институциональные преобразования, некоммерческие организации, автономное некоммерческое учреждение.
В современных российских условиях хозяйствования, сопровождающихся снижением государственной финансовой поддержки, ростом конкуренции, предприятия и организации социально-культурной сферы вынуждены искать новые направления функционирования. Данный процесс должен сопровождаться определением роли государственных органов управления на различных уровнях, а также реформированием нормативно-правовой базы, закреплением прав собственности, норм и контроля за ведением бизнеса, созданием рыночных и социальных институтов, т. е. организацией институциональных преобразований экономики.
Особенностью российских реформ, как в целом, так и в социально-культурной сфере, проводимых с 1992 г., в течение длительного периода времени являлось отсутствие ясно выраженных целевых ориентиров осуществления проводимых преобразований.
В соответствии с общей теорией анализа и формирования целей социально-экономических систем может быть реконструирована система целей развития российской экономики, включая ее социально-культурный комплекс, с точки зрения высших органов государственной власти и управления [8].
Осуществление государственного финансирования социально-культурной сферы по «остаточному принципу» и административное сдерживание рыночных отношений в этой сфере имели прямым следствием широкое распространение практики теневой оплаты потребителями услуг образования, здравоохранения, культуры деятельности производителей этих услуг.
В условиях начала рыночных отношений центральные органы власти предпринимали попытки «мягкого» реформирования существовавшей системы обеспечения общественных благ. Под влиянием внедрения новых моделей хозяйствования в материальном производстве, расширяющих самостоятельность предприятий, и под давлением профессиональных сообществ, стремящихся выйти из-под административного управления, в отраслях социально-культурного комплекса были начаты организационно-экономические эксперименты [9].
Процесс реформирования отраслей социально-культурной сферы имел две главные особенности. Во-первых, происходившие преобразования в значительной мере являлись продолжением их трансформации, заложенной в советском периоде. Во-вторых, преобразования инициировались и осуществлялись группами специальных интересов, что и определяло характер произошедших институциональных изменений [2].
Следует отметить, что многие виды деятельности в социально-культурной сфере обеспечивают значительный социальный эффект, хотя и не являются чистыми общественными благами. В России, как и во многих других странах, среднее и высшее образование, медицинская помощь, приобщение к художественной культуре и ряд форм организации досуга исторически рассматривались как производство общественных благ. Их обеспечение было обязанностью государства. Именно оно выступало тем субъектом, который идентифицировал получаемый социальный эффект и ради него финансировал и непосредствен-
но организовывал предоставление социальнокультурных услуг.
В 90-е гг. ХХ в. эти представления подверглись существенной трансформации. Во-первых, произошло кардинальное изменение государства как хозяйствующего субъекта, идентифицирующего социальный эффект от производства тех или иных видов благ: централизованное государство было разрушено, вместо него возникла совокупность органов власти и политических групп, не обладающая достаточными качествами системной целостности и связности. Такое государство стало не в состоянии идентифицировать тот эффект, который дает обществу деятельность социальнокультурных отраслей [1].
Во-вторых, изменилась критериальная основа для оценки социального эффекта. Следует отметить, что эффект от развития в особенности образования и культуры проявляется преимущественно в долгосрочном аспекте, поэтому значимость этих сфер деятельности обусловливается долгосрочными целями государства, а также ценностными императивами, разделяемыми основной частью населения [5]. После изменений, произошедших в идеологии людей, связанных с переходом к рыночным отношениям, в российском обществе не произошло осознания новых общенациональных целей и ценностей, а следовательно, нечеткими оказались представления о значимости социально-культурной сферы, трудной стала оценка будущего эффекта от деятельности ее отраслей.
В-третьих, не сформированы новые институциональные механизмы, обеспечивающие связь действий политических органов управления с реализацией долгосрочных общественных интересов. Деятельность органов государственной власти и проводимая ими политика в социальнокультурной сфере до сих пор находится на стадии перехода к изменяющимся условиям хозяйствования.
Для того, чтобы развивать отрасли социально-культурной сферы, необходимы преобразования, которые можно объединить в три группы [4]:
- преобразования системы финансирования;
- институциональные преобразования;
- структурные преобразования.
1. Для реализации преобразований в системе финансирования социально-культурной сферы, в первую очередь, необходима нормализация экономических условий функционирования учреждений данной сферы. Обязательства должны быть специфицированы в нормативах и стандартах, определяющих перечни и объемы услуг, предостав-
ляемых населению бесплатно, и размеры затрат на них, гарантируемые государством. Выделение бюджетных ассигнований на финансирование организации этих отраслей должно происходить на основе определенных финансовых нормативов.
2. Необходимые институциональные преобразования связаны, прежде всего, с превращением социально-культурных учреждений в самостоятельные хозяйствующие субъекты, что является необходимым условием экономической эффективности их действия.
При этом обязательным является устранение институциональных препятствий на пути привлечения негосударственных структур к участию в финансировании деятельности социально-культурных учреждений:
- отменить нормы законодательства, запрещающие приватизацию государственных и муниципальных учреждений социально-культурной сферы;
- урегулировать законодательство в контексте преобразования государственных и муниципальных социально-культурных учреждений в некоммерческие организации, имеющие разных соучредителей.
Следует отметить, что в данном направлении государством уже предприняты определенные шаги.
Президент РФ 8 мая 2010 г. подписал Федеральный закон, согласно которому вносятся изменения в отдельные законодательные акты РФ, направленные на совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений. Этому Закону присвоен № 83-Ф3 [7]. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в определенных сферах. Речь идет о сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (дополненный п. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях). Таким образом, некоммерческая организация может быть создана в форме автономного учреждения только в том случае, если она будет осуществлять деятельность в сфере, обозначенной в Законе об автономных учреждениях, а также в иных сферах, но только если в федеральном законе на это ука-
зано. Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются [3]:
1) Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Таким образом, изменятся акценты в финансировании. Финансироваться будет не столько деятельность учреждения, сколько выполнение им государственного и муниципального задания (однако с учетом расходов на содержание необходимого для этого имущества). Произойдет переход от финансирования учреждения по смете к финансированию оказания услуг в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности, что даст возможность учесть качество предоставляемых учреждением услуг при финансировании, обеспечит более эффективные бюджетные затраты за счет конкуренции между отдельными учреждениями.
Следовательно, государство и муниципальные образования не собираются отказываться от финансирования социально-культурной сферы -должен появиться новый порядок, новые механизмы, нормативы и т. п. Закон отдельно оговаривает, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Бюджетный кодекс также устанавливает одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями будет незаконно.
Однако несогласованность действий различных органов государственной и муниципальной власти может привести к тому, что в течение некоторого времени финансирование будет затруднено по причине неотработанности порядка, непринятия всех нужных документов и т. п. Подчеркнем, что подобные проблемы не неизбежны, но возможны, поскольку вероятность того, что
вопросы финансирования автономных учреждений будут решены оперативно и полно, и все до мелочей детали будут учтены, все же невелика. В любом случае руководству действующего бюджетного учреждения предстоит выяснить, как изменится для них порядок финансирования при изменении типа на автономное учреждение.
В настоящее время в связи созданием автономных учреждений могут возникать опасения относительно того, что государственные и муниципальные органы, распределяющие задания между учреждениями, смогут более свободно распоряжаться финансовыми средствами, увеличивая задания одному и уменьшая другому учреждению, а, следовательно, возникнет еще одна возможность для коррупции и субъективного улучшения положения одних учреждений за счет других [6]. Данное опасение может стать обоснованным, если при разработке порядка финансирования учреждений не будет определено, каким образом будут определяться объемы заданий каждому учреждению, какие объективные критерии должны быть достаточны для уменьшения объемов существующих заданий. Иначе недобросовестные должностные лица действительно получат в свои руки инструмент манипулирования образовательными учреждениями. Коррупционные возможности при финансировании через заказы существенно выше, чем при сметном финансировании.
3. При этом следует отметить, что структурные преобразования связаны, прежде всего, с рационализацией сети социально-культурных учреждений и перераспределением имеющихся в отраслях социально-культурной сферы материальных и кадровых ресурсов и выделяемых государством финансовых средств в пользу секторов:
- обеспечивающих более эффективное использование ресурсов;
- предоставляющих услуги, отвечающие реальному платежеспособному спросу, частности расширение подготовки кадров по специальностям, пользующимся спросом со стороны абитуриентов и работодателей.
Таким образом, в современных условиях главную роль в проведении институциональных преобразований социально-культурной сферы должна быть делегирована группам специальных интересов, представляющих собой органы отраслевого управления в центре и регионах, а также профессиональные сообщества. Направленность преобразований и их успешность будут определяться содержанием этих интересов и силой соответствующих групп.
Литература
1. Ахиезер А. С. Ценности общества и возможности реформ в России // Общественные науки и современность. 1994. № 1.
2. Бабич А. М., Егоров Е. В. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. Казань, 1996.
3. Вавилова А. А. Автономные учреждения как новый тип ОУ: справочник руководителя образовательного учреждения. М., № 3. 2007.
4. Карпунина Е. К. Ключевые вопросы современной экономической политики России // Социальноэкономические явления и процессы. 2010. № 2.
5. Карпунина Е. К., Андросов В. В. Проблемы определения императивов государственной экономической политики в соответствии с концепцией Дер-жавности // Социально-экономические явления и процессы. 2010. № 3.
6. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений: федер. Закон от 03.11.2006. № 175-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: федер. закон Россий-
ской Федерации от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ. Вступил в силу 1 января 2011 г. // Рос. газ. 2010. 12 мая.
8. Рождественская И., Шишкин С. Реформы в социально-культурной сфере: в чьих интересах? // Вопросы экономики. 2000. № 1.
9. Стромова М. А. Специфика реформирования отраслей социально-культурной сферы // Вестн. Тамб. ун-та. Вып. 7 (63). 2008.
* * *
INSTITUTIONAL RESTRICTIONS OF DEVELOPMENT OF SOCIO-CULTURAL SPHERE IN RUSSIAN CONDITIONS OF MANAGEMENT
D. V. Ivanov
In this article, the reforming process of socio-cultural sectors is analyzed; its principal features are marked; the attention is emphasized on absence in realizable state policy the connection of actions between governing authorities and realization of long-term public interests; the perspective directions of institutional transformations of the socio-cultural sphere are suggested.
Key words: reforming of socio-cultural sphere, institutional transformations, non-commercial organizations, autonomous noncommercial organization.
