CC BY
80
ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В КОНТЕКСТЕ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА АВТОНОМНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Д. В. ИВАНОВ, Е. К. КАРПУНИНА
В статье исследуются вопросы реформирования бюджетной сферы в России, в частности, учреждений образования, выявлены трудности бюджетных учреждений. Обосновано, что одним из перспективных направлений государственной политики в данной сфере является институциональная перестройка, повышение эффективности использования бюджетных средств и привлечение в социальную сферу дополнительных финансовых потоков. Решение данной задачи наиболее адекватным образом возможно с помощью проведения таких инновационных преобразований, нацеленных на результат, как создание автономных учреждений.
Ключевые слова: автономное некоммерческое учреждение, институт, эффективность использования бюджетных средств, экономическая политика.
В условиях глобализации и активной интеграции России в мировую экономику вся система управления становится объектом масштабных преобразований, целью которых является приближение организационной и бюджетной структуры к стандартам, принятым в международной практике. Существенным элементом этих преобразований являются преобразования в социальнокультурной сфере [1].
Между тем, проводимые в российской экономике реформы не учитывали готовности как российской хозяйственной системы, так и российского общества к проводимым сверху институциональным преобразованиям, принципиальная характеристика которых - «инородность» их происхождения. Ведь все принятые за образец экономические институты - результат многовековой эволюции и являются «копиями, слепками с институтов, уже доказавших свою жизнеспособность в процессе естественного отбора в большинстве стран мира» [6].
Действия институтов, сложившихся в обществе, проявляются в виде знаний, навыков, нравственных устоев, моральных принципов, закрепляются в местных традициях, образе жизни, передающихся от поколения к поколению на генном уровне [8]. Они определяют менталитет и проявляются в характерных для населения поведенческих, деловых и потребительских склонностях, предприимчивости, качестве, интенсивности и дисциплине труда, умении сотрудничать, способности воспринимать инновации и адаптироваться к ним.
Таким образом, каждый процесс реформирования любой из основных сторон жизни государства (политической, социальной или экономической) сталкивается с необходимостью учета исторически сложившихся и соответствующих российскому менталитету социально-политических и социально-экономических традиций.
За последние несколько лет были приняты законы, формирующие базовую институциональную конструкцию модернизации образования. Прежде всего, это законы об автономных учреждениях, о целевом капитале (endowment), о едином государственном экзамене, о всеобщем среднем образовании. Однако фундаментальной проблемой в области образования является то же, что и в других сферах экономической и социальной жизни, - разрыв между принятием нормативного акта и его практической реализацией. Принятые законы пока, в основном, остаются на бумаге, а образовательное сообщество крайне скептически относится к перспективам и самой целесообразности использования новых правовых и организационных форм.
До 2006 г. для государственных некоммерческих организаций была предусмотрена фактически единственная организационно-правовая форма - бюджетные учреждения.
Среди трудностей бюджетных учреждений, финансируемых преимущественно или целиком из средств государственного и местного бюджетов, можно указать недостаточность этих средств, ограниченные бюджетным законодательством
возможности в расходовании этих средств, в частности жестко установленный перечень направлений расходов, регулярный контроль за целевым использованием средств [5]. Особенно остро стоит проблема отсутствия опережающего роста объемов финансирования, обеспечивающих дальнейшее развитие этих сфер, поскольку с помощью текущего финансирования зачастую удается лишь компенсировать инфляционные процессы.
Как видно из сравнения данных по России и странам ОЭСР, образование в нашей стране является сильно недофинансированным сектором и, можно предположить, будет оставаться таковым на протяжении достаточно продолжительного периода времени. Однако недостаточность финансирования в определенной мере могут компенсировать адекватные институциональные решения. Поэтому главный вопрос при обсуждении финансовых проблем образования - не «сколько» (хотя это тоже важно), но «как» и «кого»: каковы должны быть финансируемые государством организации, и каковы должны быть используемые здесь инструменты финансирования?
С 2001 г. в России наблюдался существенный рост бюджетных расходов на образование. В 2001 г. прирост расходов федерального бюджета составил по отношению к 2000 г. 43 % в текущих ценах, в 2002 г. по отношению к 2001 г. - 49 %, затем начался постепенный спад, однако в 2005 г. (после Послания президента) начинается новый подъем: прирост расходов по отношению к 2004 г. достиг 32 %, в 2007 г. (фактически развертывание национальных проектов) по отношению к 2006 г. -38 %. В дальнейшем стабильного роста бюджетного финансирования образования ожидать, очевидно, не приходится. В проекте федерального бюджета на 2009-2010 гг. приоритетность образования экономически не просматривается: темпы прироста расходов на образование снижаются в 2008 г. до 10 %, в 2009 г. опускаются до 1 % (т. е. при любом раскладе оказываются ниже темпов инфляции), а в 2010 г. несколько возрастают -до 9,3 %. В силу этого можно сделать следующий вывод: объявление образования приоритетом или обеспечивало только компенсаторный рост расходов после значительных спадов (1998-1999 гг.), или было следствием политических решений в рамках избирательного цикла [2]. Ситуация 2008-2010 гг. особенно тревожна, поскольку показывает, что рост расходов на образование не является собственно стратегическим приоритетом и носит во многом конъюнктурный характер.
Впрочем, «затухающая кривая» расходов на образование может объясняться не только особен-
ностями фазы политического цикла. С одной стороны, компенсационные выплаты за прошлые периоды подошли к завершению примерно к 2004 г. С другой стороны, в части политической элиты существует понимание нецелесообразности раздувания бюджетных выплат без начала осуществления внятных институциональных реформ. К тому же быстрый рост бюджетных расходов на образование породил ряд новых проблем, которые ранее никак не прогнозировались. Рост бюджетных расходов в последние годы начал ломать сложившуюся модель развития системы вузовского образования в виде форсированного роста платных контингентов, что позволяло частично компенсировать за счет платных студентов острую нехватку бюджетных средств и получать экономию от масштаба.
Таким образом, фактически прекратилось субсидирование обучения бюджетных студентов за счет платного контингента (этот вывод верен только по отношению к средним показателям). Кроме того, в условиях массового (всеобщего) стремления к высшему образованию и при слабой способности граждан идентифицировать качественное образование (предпочтение диплома образованию) можно ожидать переключения значительной части спроса на более дешевые и менее качественные программы негосударственных вузов (в них плата за обучение в среднем почти на 20 % ниже, чем в государственных вузах). Тем самым рост бюджетного финансирования может иметь оборотной стороной снижение качества высшего образования для значительного числа студентов вузов. Выходом из этой ситуации может стать или снижение доступности высшего образования (что, прежде всего, ударит по низко и среднедоходным группам населения и является политически неприемлемым), или ускоренное развитие образовательного кредитования.
Серьезной проблемой становится отсутствие внятных и логически взаимосвязанных принципов финансирования государственных вузов. В программных документах по модернизации образования декларируется необходимость перехода к нормативно-подушевому принципу финансирования учебных заведений. На практике же в настоящее время переплетаются четыре модели финансирования, и нормативно-подушевой принцип среди них никак не просматривается. Во-первых, это традиционные контрольные цифры приема, устанавливаемые вузам, с соответствующим финансированием, а также сметное финансирование программ развития учебных заведений. Во-вторых, специальное финансирование федеральных
университетов, которым устанавливаются повышенные нормативы без прозрачных, четко установленных принципов их определения, пока не определены ни программы их развития, ни их функции в системе высшего образования. В-третьих, особый случай представляет собой целевое финансирование на развитие которой в трехлетнем бюджете на 2008-2010 гг. было выделено 8 млрд руб. В-четвертых, конкурсное финансирование инновационных проектов вузов, которое практикуется с 2006 г. Получается, что федеральные университеты (и, возможно, системообразующие вузы) должны финансироваться по нормативу в зависимости от числа студентов, а инновационные вузы -в зависимости от результатов реализации инновационной программы, т. е. одни «за количество», а другие «за качество» программ. Из сказанного также следует, что новые учебные заведения пока являются новыми лишь по форме, поскольку они не несут в себе реально новых институциональных решений.
В условиях дефицита бюджетных средств, изменяющегося и во многом искаженного рынка труда, одним из направлений работы социального сектора является институциональная перестройка, повышение эффективности использования бюджетных средств и привлечение в социальную сферу дополнительных финансовых потоков. Решение данной задачи, на наш взгляд, наиболее адекватным образом возможно с помощью проведения таких инновационных преобразований, нацеленных на результат, как создание автономных учреждений.
В рамках реформы бюджетного процесса был принят Федеральный закон «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ от 03.11.2006 г. (далее -Закон № 174-ФЗ), который ввел в систему юридических лиц новую некоммерческую организацию -автономное учреждение [11].
Введение организационно-правовой формы «автономные учреждения» явилось объективной необходимостью современной экономики, для которой свойственны такие внешние факторы, как неблагоприятные социально-экономические условия, несовершенство действующего законодательства, высокий уровень инфляции. В подобных условиях предприятия и организации различных организационно-правовых форм и, в первую очередь, бюджетные учреждения, работающие в таких областях сферы услуг, как наука, образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство, связь, бытовое обеспечение населения, испытывают определенные трудности, связанные в тем, что они не всегда в состоянии
обеспечить необходимый объем предоставляемых населению социально значимых услуг.
Формирование сети автономных учреждений в социальной сфере может рассматриваться как частный случай инновационной деятельности, направленной не только на оптимизацию организационной структуры учреждений социального сектора и повышение эффективности расходования бюджетных средств, но и как инструмент увеличения ресурсной базы государственных учреждений и создание условий для долгосрочного планирования их работы.
На сегодняшний день стремление перевести бюджетные учреждения в автономные исходит как «снизу», так и «сверху». С одной стороны, бюджетные учреждения, имеющие существенные внебюджетные источники доходов, хотят избавиться от жестких рамок этой формы. Наибольшие нарекания руководителей бюджетных учреждений вызывают тотальный контроль за расходованием финансовых средств со стороны органов казначейства и необходимость использования так называемого закона о тендерах [4]. С другой стороны, показатель числа бюджетных учреждений, переведенных в статус автономных, включен в перечень показателей, утвержденных Президентом РФ для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
1. В ходе обсуждения проекта Закона № 174-ФЗ и после его принятия мнения о целесообразности создания автономных учреждений разделились. Но требования времени неумолимы, и автономные учреждения сейчас создаются в сферах науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. В целях уточнения правоспособности нового типа государственных и муниципальных учреждений внесены коррективы в Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Изменения претерпели многие законы, в том числе Основы законодательства Российской Федерации о культуре, законы «О некоммерческих организациях», «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Об исполнительном производстве» в соответствии с Федеральным законом № 175-ФЗ от 03.11.2006 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» [9].
Можно выделить следующие особенности института автономных некоммерческих учреждений.
1. Автономное учреждение так же, как и бюджетное, имеет гарантию бюджетного финансирования. Учредитель не может не дать автономному учреждению задание на оказание услуг в социальной сфере и субсидию на выполнение этого задания. Поэтому «автономность» учреждения не следует принимать как прекращение его бюджетного финансирования.
2. Так же, как и имущество в бюджетном учреждении, имущества автономного учреждения находится в собственности учредителя, т. е. в государственной или муниципальной собственности. При изменении типа бюджетного учреждения на автономное не происходит «приватизации» государственного или муниципального имущества. У автономного учреждения, однако, появляется возможность самостоятельно распоряжаться частью закрепленного за ним имущества, не отнесенного к особо ценному движимому имуществу в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 337 от 31 мая 2007 г. [10].
3. Закрепление за автономным учреждением имущества учредителя является еще одной фактической гарантией бюджетного финансирования. Независимо от объема задания на оказание государственных или муниципальных услуг учредитель не может допустить ситуацию, когда его имущество может быть утрачено из-за того, что у автономного учреждения не будет средств для его содержания.
4. Учредитель автономного учреждения фактически сохраняет полный контроль за деятельностью его руководителя, как и в бюджетном учреждении. При этом в отличие от бюджетного учреждения у руководителя автономного учреждения появляется гораздо больше свободы и самостоятельности в принятии управленческих решений. Это касается расходования средств, управления персоналом, политики в оказании платных услуг. Однако именно учредитель назначает и прекращает полномочия руководителя автономного учреждения. Таким образом, управленческая самостоятельность и независимость автономного учреждения не является абсолютной и безграничной.
5. Несмотря на ряд заметных и важных отличий в правилах функционирования основные принципы и факторы, определяющие сущностные моменты жизни автономных учреждений, остаются такими же, как и у бюджетных учреждений.
Вышесказанное позволяет сделать вывод, что количество автономных учреждений среди государственных и муниципальных учреждений будет расти. У института автономных учреждений есть шанс сыграть определенную позитивную роль в
развитии рынка государственных и муниципальных услуг в социальной сфере. Ключевым условием для этого является сформированное учредителем с позиции государственных интересов такое задание для автономного учреждения, чтобы величина субсидии не просто приравнивались к прежнему размеру сметного финансирования учреждения, скорректированному на годовой дефлятор. Возможность и способность учреждения самостоятельно, без помощи государства зарабатывать деньги - важнейший критерий, который должен использоваться на практике для принятия решения о переводе бюджетных учреждений в автономные.
Государственные учреждения образования, имеющие устойчивые доходы от оказания платных образовательных услуг, первыми проявили интерес к изменению своего типа на автономное образовательное учреждение (далее - АОБРУ).
Среди особенностей, присущих процессу создания института автономных учреждений в сфере высшего образования путем изменения типа ГОУ ВПО с целью повышения качества образовательных услуг и возможности осуществления контроля их деятельности со стороны государства, можно выделить следующие [3]:
- закрепление за автономным образовательным учреждением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества для выполнения задания учредителя по подготовке специалистов с высшим образованием;
- обособленный учет закрепленного учредителем за АОБРУ имущества и имущества, приобретенного АОБРУ за счет средств доходов, полученных от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, предусмотренной уставом;
- установление учредителем АОБРУ задания по подготовке специалистов и государственное финансовое обеспечение его выполнения;
- получение автономными образовательными учреждениями государственных средств на свое развитие на конкурсной основе, в том числе по качеству подготовки специалистов и востребованности их на рынке труда;
- преемственность действия лицензий на образовательную деятельность автономных образовательных учреждений, созданных путем изменения типа государственных образовательных учреждений;
- управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями на принципах единоначалия и самоуправления;
- невозможность возложения ответственности по обязательствам АОБРУ на собственника
его имущества при недостаточности у АОБРУ средств для погашения своих обязательств.
Заметим, что автономные учреждения будут получать государственный заказ на оказание услуг населению в рамках государственных гарантий. Финансирование будет осуществляться по нормативно-душевому принципу. При этом контроль за внебюджетной составляющей перейдет в ведение Наблюдательных советов (в каждом автономном учреждении будет создан Наблюдательный совет из представителей самого учреждения, бизнес-сообщества и отраслевых министерств). Важно, что имущественный комплекс автономных учреждений остается государственным.
Соблюдение государственных гарантий для автономных учреждений возможно в двух вариантах: либо финансируется услуга, либо в пользование представляется имущественный комплекс, который содержится за счет республиканского бюджета.
На сегодня полностью разработаны нормы финансирования автономных учреждений для отрасли социальной защиты [12]. Фактически завершены работы по нормативному финансированию учреждений в сфере образования, здравоохранения. На стадии завершения - разработка норма душевого финансирования учреждений культуры и молодежно-спортивной направленности.
Таким образом, современная экономическая и геополитическая обстановка требует последовательной реализации экономической политики в направлении формирования условий для становления института автономных некоммерческих учреждений в сфере образования с предоставлением широких льгот в области налогообложения, кредитования, землепользования при условии соблюдения требований выполнения уставных задач и соответствующего законодательства [7].
Литература
1. Балашова В. Ю., Сотникова Л. В. Автономные учреждения: особенности управления, порядок принятия решения // Аудиторские ведомости. 2008. № 11.
2. Букреев В. В., Рудык Э. Н. Проблемы реформирования учреждений // Управление собственностью: теория и практика. 2006.
3. Гудак С. Н. Перевод бюджетных учреждений в автономные: преимущества и риски // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. 2008. № 10.
4. Игнатьева Е. Л. Автономное учреждение как новая модель хозяйствования учреждения культуры // Справочник руководителя учреждения культуры. 2009. № 12.
5. Клячко Т. Л., Мау В. А., Синельников-Муры-лев С. Г. О реформе бюджетных учреждений // Справочник руководителя образовательного учреждения. 2010. №4.
6. Левита Р. Я. О социально-психологической компоненте институциональных изменений в экономике // Экономика и математические методы. 1996. Т. 32. Вып. 4.
7. Научный потенциал вузов и научных организаций Минобразования России. 2003: стат. сб. СПб., 2004.
8. Новиков А. В. Национальный экономический менталитет в контексте российских реформ: историкоэкономический очерк. СПб., 2006.
9. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений: федер. закон от 03.11.2006. № 175-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006.
10. О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения: постановление Правительства РФ от 31.05.07 № 337 (в ред. от 05.08.09).
11. Об автономных учреждениях: федер. закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в ред. ФЗ №215-ФЗ от 24.07.2007; №230-ФЗ от 18.10.2007) // Информационно-правовое издание LEGIS.ru
12. Чагин К. Г. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных и муниципальных услуг в социальной сфере: целевые потребительские субсидии и муниципальный / государственный заказ // Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия. М., 2007.
* * *
ISSUES OF REALIZATION OF STATE POLICY AT THE CONTEXT OF INSTITUTE
ESTABLISHMENT OF AUTONOMOUS NON-COMMERCIAL ORGANIZATIONS
D. V. Ivanov, Ye. K. Karpunina
In the article, the issues about reformation in Russian budgetary sphere particularly the education organizations are investigated. The hardship of budgetary organizations is exposed. It is determined that one of perspective direction of state policy in this sphere is institutional restructuring, effectiveness increase of application of budgetary funds and attracting additional finance flows in social sphere. The solution of this task the most adequate is possible with the aid of implementation such innovative transformations aimed at result as creation the autonomous organizations.
Key words: autonomous non-commercial organization, institute, budgetary funds efficiency, economic policy.
