CC BY
99
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2018
ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ
В.Ю. МУЗЫЧУК
доктор экономических наук, заместитель директора ФГБУН Институт экономики РАН, главный научный сотрудник Государственного института искусствознания
ОБРАТНАЯ СТОРОНА ПАТЕРНАЛИЗМА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ: ПРОВАЛЫ СЕРВИСНОГО ГОСУДАРСТВА
В статье предпринята попытка проанализировать декларируемые «установки патера» в лице государства в отношении развития сферы культуры в России, их соотношение с основными преобразованиями, прошедшими в рамках административной и бюджетной реформ. Обосновывается, что на уровне нормотворчества культура признается важным фактором развития страны, но в плоскости управленческих решений реализуются недружественные по отношению к данной сфере действия. Во многом это обусловлено переходом России от декларируемого в Конституции РФ социального государства к сервисно-ориентированному, в рамках которого эффективность сферы культуры оценивается на основе бизнес-подхода, а специфика культурной деятельности игнорируется.
Ключевые слова: экономика культуры, культурная политика, культурные ценности, культурные блага, государственная поддержка культуры, государственные услуги, концепция сервисного государства.
1БЬ: 71, 718.
Сфера культуры относится к тем видам экономической деятельности, функционирование которых в условиях рыночной экономики нуждается в государственной поддержке [13; 5]. С одной стороны, государственное финансирование культуры направлено на устранение провалов рынка, связанных с производством общественных благ, наличием асимметрии информации и внешних эффектов (положительных экстерналий), а в некоторых случаях - с монопольным положением отдельных производителей культурных благ. С другой стороны, государственная активность в сфере культуры обусловлена необходимостью сглаживания последствий «болезни цен» Баумоля [14], т. е. ситуаций, при которых издержки производства растут быстрее, чем цены на конечный продукт, а также отнесением результатов культурной
Вестник ИЭ РАН. №2. 2018 С. 9-28
деятельности к мериторным благам, спрос на которые существенно отстает от «желаемого» обществом и не выявляется рыночным механизмом [18], и опекаемым благам в целом, для производства которых государством выделяются субсидии, направленные на снижение цен и стимулирование их потребления в соответствии с нормативными потребностями общества [6; 7; 8]. Причем, следуя трактовке Американской экономической ассоциации, государство понимается как «институт, положительная помощь которого является одним из необходимых условий прогресса человеческого общества» [3, с. 11], а государственная активность, в трактовке А.Я. Рубинштейна, предусматривает, что «...на место нежелательного для неоклассики вмешательства государства приходит равноправное участие государства в хозяйственной жизни общества, а вместо демонизируемого бюджетного бремени - обусловленные общественным выбором государственные расходы, направленные на реализацию нормативных интересов общества» [9, с. 43].
Анализ развития сферы культуры в России за последние полтора десятка лет позволяет с большой долей вероятности говорить об изменении «установок патера»: отходе от «парадигмы «благотворящего государства» в пользу гипотезы о его патерналистской активности, чреватой «провалом государства» и потерями благосостояния» [11, с. 5]. Во многом этот процесс активизировался с переходом России от декларируемого в Конституции РФ социального государства к так называемому сервисному или сервисно-ориентированному государству.
Ситуацию в сфере культуры отчасти можно отнести к таким известным разновидностям «патерналистского провала», как «изъяны общественного выбора», суть которых сводится к «выбору нормативных установок, не соответствующих потребностям общества», но в гораздо большей степени - к «управленческому провалу», обусловленному иррациональным поведением чиновников, которые отнюдь не спешат выполнять решения представительной и исполнительной власти [11, с. 19-32]. Чаще всего это проявляется в таких известных формах, как «дилетантизм чиновников» и «захват чужих компетенций» [11, с. 27-31]. К ним добавляется еще одна разновидность, которая в формулировке известного афоризма звучит как «строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения». Что касается «патерналистского провала», то он приводит, во-первых, к расхождению декларируемых целей развития культуры и конкретных мер по их достижению, во-вторых, к игнорированию специфики функционирования сферы культуры в угоду унифицированного подхода к проводимым в стране преобразованиям в связи с реализацией концепции сервисного государства и, в-третьих, к низкой приоритетности целей развития сферы культуры в рамках макроэкономического регулирования.
Концепция сервисного государства в проекции на сферу
культуры
Россия, будучи в соответствии с Конституцией РФ социальным государством ( ст. 7), гарантирует каждому свободу творчества, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям (ст. 44). В то же время, как отмечает, например, В.С. Автономов, в тексте основного закона страны отсутствует конкретика в определении социального государства, «а главное, не сформулированы механизмы, в первую очередь бюджетные, гарантирующие социальные обязательства государства» [1, с. 33]. Справедливости ради следует сказать, что в 90-е годы, на заре обретения Россией своей суверенности, такие обязательства были прописаны на законодательном уровне. Однако к настоящему времени либо приняты новые, «рамочные» законы, либо выхолощены содержательные статьи в старых законах (как в случае с Основами законодательства РФ о культуре от 1992 г.). Более того, реализация административной и бюджетной реформ свидетельствует о переходе России к сервисному (сервисно-ориентированному) государству. Речь идет о концепции нового государственного менеджмента (new public management, NPM), суть которой сводится к внедрению в систему государственного управления принципов управления частным бизнесом.
Этот подход стал реализовываться в 1980-е годы, в первую очередь, в Великобритании и США, а также в Канаде, Австралии, Нидерландах и Японии. Теоретическим фундаментом послужила неолиберальная экономическая доктрина с акцентом на саморегулирование экономики и освобождение от излишней регламентации со стороны государства. Все преобразования сводились к внедрению в систему государственного управления бизнес-моделей. Государство при этом позиционировалось как услугодатель, а население - как атомизированные потребители услуг. Под эффективностью государственных расходов прежде всего понималась их минимизация. Эксперты отмечали, что «идеи NPM были выражены на языке экономического рационализма и продвигались новым поколением «эконократов» («econocrats») и «счето-кратов» («accountocrats»)» [17, p. 94]. Правоведы обращают также внимание на то, что «концепция нового государственного менеджмента существенно отличается от традиционной теории общественного договора», который лежит в основе социального государства [12, с. 90].
Идеологи введения в России принципов сервисного государства обосновывали необходимость подобного рода преобразований следующим образом: «По сути, надо перейти от идеи служения обществу к идее поставки услуги для него, от идеи господства иерархии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором
приходится постоянно доказывать высокую потребительскую ценность и экономичность того, что делаешь. <.. .> Требуется также осуществить революцию в российском праве, постепенно включая в континентальную правовую систему элементы англосаксонского права, <...> допуская возможность предоставления бюджетных услуг не государственной сетью учреждений, а рыночными институтами, более того, допуская возможную конкуренцию этих двух разных организационных систем» [4, с. 11]. И далее: «Надо смириться с тем, что государство отступит из некоторых сфер государственной жизни, а его суверенитет будут переживать испытания <...> в силу того, что рынок публичных услуг будет постепенно интернационализироваться [4, с. 11]. При этом даже инициаторы административной реформы признают, что многие традиционные для континентальной модели функции государства в англо-саксонском мире исторически реализовывались в частном секторе. Но, например, Франция и Германия столкнулись со значительными трудностями при внедрении элементов сервисного государства, более приемлемого для англосаксонской модели [4, с. 7].
Обращает на себя внимание тот факт, что к моменту проведения в России административной реформы по лекалам сервисного государства (первая декада 2000-х годов) эта концепция уже встретила серьезную критику во многих развитых странах именно из-за неспособности решать социально значимые задачи. При этом эксперты отмечали кардинальное усложнение институциональной и управленческой структуры, которое произошло в процессе внедрения NPM [15, p. 469-478].
В оказании услуг с ярко выраженным индивидуальным эффектом потребления сервисное государство демонстрировало определенные достижения. Но применение чисто рыночного подхода в социально значимых отраслях, где помимо индивидуального эффекта потребления возникает социальная полезность (смешанные блага и смешанные коммунальные блага) или только социальная полезность (социальные блага), потерпело фиаско. Не случайно, например, в Великобритании уже с конца 90-х годов XX в. концепция сервисного государства стала замещаться концепцией «citizen-centred governance» или «networked governance», ориентированной на равноправное партнерство и сотрудничество между государством, бизнесом и гражданским обществом [16, p. 27-30]. Однако в России концепция сервисного государства по-прежнему привлекательна. В основе продолжающейся бюджетной реформы целиком и полностью лежат именно эти устаревшие и во многом ошибочные для социально значимых отраслей управленческие решения. «Даже в случае отсутствия убедительных свидетельств в пользу реформы, когда утверждения о ее влиянии вызывают только растерянность, могут раздаваться голоса,
настаивающие на том, что отсутствие желаемых результатов вызвано тем, что пока были осуществлены лишь частичные преобразования. Политические следствия данной точки зрения очевидны: расширение рыночной области на эти неэкономические/рыночные области необходимо для создания «надлежащих условий» [3, с. 24-25].
Бюджетная реформа была запущена в России в 2003 г. Основы ее идеологии были разработаны в период с 1995 по 1998 гг. Слоган бюджетной реформы был сформулирован как «Переход от управления по затратам к управлению по результатам». Основным инструментом управления государственными и муниципальными финансами стало бюджетирование, ориентированное на результат. И весь каркас бюджетной реформы держится на триаде «результат - качество - конкуренция».
Идеологи реформы декларировали, что бюджетные средства должны выделяться не по факту существования учреждений, а по результату и качеству оказываемых ими услуг. При этом выделение бюджетных средств должно осуществляться на основе конкурентных отношений между потенциальными реципиентами. Однако реализация этой стройной на первый взгляд системы целеполагания в пространстве культуры потерпела неудачу. В сфере культуры сложно однозначно определить, что является результатом деятельности учреждений культуры, если рассматривать эту деятельность в комплексе, а не только как публичную сферу. Определение качества услуг учреждений культуры вызывает больше вопросов, чем ответов. Конкурентные отношения в рыночном понимании в сфере культуры невозможны.
Унифицированный подход финансово-экономических ведомств к управлению в категориях «производителя - потребителя услуг» игнорирует специфику экономических отношений в сфере культуры, которая в общих чертах сводится к следующему:
• В сфере культуры преобладает творческий характер труда, поэтому культурная деятельность как процесс не менее важна, чем ее результат. Причем результат улучшается во времени, в том числе от многократности повторения самого процесса. Поэтому, оценивая результат, нельзя не учитывать и характер самого процесса.
• Неотъемлемым компонентом культурной деятельности является ее уникальность, вследствие чего она с трудом поддается нормированию и процессам стандартизации. По этой же причине существенно затруднен контроль качества культурных благ. Более того, в большинстве случаев культурная деятельность персонифицирована, т. е. зависит от личностных характеристик людей (уровень образования, психологические особенности, профессиональный опыт), участвующих в создании культурных благ. Это также отражается на качестве культурных благ, причем не в категориях «хуже - лучше», а «по-другому».
• Пролонгированный (отложенный во времени) социальный эффект культурной деятельности, который самым непосредственным образом затрагивает тему положительных экстерна-лий, а также нерыночных факторов спроса на культурные блага. Принцип «здесь и сейчас» не работает в сфере культуры.
• Неразрывность процессов оказания/предоставления и потребления культурных благ, если речь идет о живом соприкосновении с искусством в театре или музее. Дистанционные формы потребления культурных благ на основе информационно-коммуникационных технологий (на профессиональном сленге - «консервы») являются дополнением, но не субститутом «живого искусства».
• Высокая трудоемкость в производстве культурных благ вследствие невозможности и/или нецелесообразности повышения уровня автоматизации труда. Поэтому существенная доля расходов организаций культуры приходится на фонд оплаты труда.
• Развитие сферы культуры и повышение производительности труда связано с увеличением занятости, а не с высвобождением работников, как это происходит в других отраслях экономики вследствие автоматизации производства. Поэтому производительность труда в сфере культуры можно увеличить за счет ввода в действие объектов культурного назначения, а не путем оптимизации сети.
• Рост посещаемости как один из ключевых показателей деятельности учреждений культуры имеет свои естественные пределы. Театр не может вместить больше посетителей, чем коммерческая вместимость зрительного зала. Показ спектаклей не может осуществляться в режиме работы кинотеатра. Музей не может увеличить пропускную способность как вследствие ограниченных экспозиционных площадей, так и по вполне банальной причине - ограниченной вместимости гардероба.
Сложились два принципиально разных подхода к решению являющегося предметом острых дискуссий вопроса измерения и оценки результатов культурной деятельности и эффективности поддержки сферы культуры государством. Первый предполагает, что внимание сосредоточивается на культурной ценности, имеющей духовно-нравственное, художественное, эстетическое значение, обращение к которой дает возможность понять характер положительных экстерналий -т. е. таких результатов культурной деятельности, которые приводят к росту благосостояния, но не учитываются рыночным механизмом. Второй подход сориентирован на учет экономической ценности, выраженной в денежном выражении, в основе которой лежит экономическая оценка результатов культурной деятельности.
В культуре важно и то, и другое. Однако возникновение дисфункций управления в сфере культуры вызвано в том числе и тем, что дея-
тельность учреждений культуры сводится исключительно к монетарной составляющей. Одним из ключевых показателей результативности учреждений культуры становятся доходы от платной деятельности. Финансово-экономические ведомства по-прежнему воспринимают культуру как отрасль, функционирование которой обременительно, убыточно для государственного бюджета, поэтому повышение доходов учреждений культуры является своего рода попыткой оправдать свое существование за государственный счет. «Учитывая стремление подвести все действия под рубрику эффективности, расширенная кодификация сопровождается апелляцией к множеству количественных показателей. Более того, такого рода шаги вращаются вокруг выработки монетизированных показателей ценности и технических приемов экономической оценки...» [3, с. 25-26].
Возвращаясь к фиаско триады «результат - качество - конкуренция» в сфере культуры, следует подчеркнуть, что внедрение этих принципов в оценку деятельности учреждений культуры приводит к возникновению институциональных ловушек, т. е. таких институтов, которые, будучи заимствованы из другой институциональной среды, попадая на российскую почву, начинают работать совершенно противоположным образом. Это справедливо в отношении государственного (муниципального) задания, независимой оценки качества оказания услуг учреждениями культуры, попытки введения способов отбора исполнителей услуг в сфере культуры на «конкурентной основе».
Государственное (муниципальное) задание является формальным отражением объема и качества оказываемых услуг, т. к. его параметры рассчитываются методом обратного счета. Государственное задание означает, что орган власти (распорядитель бюджетных средств) «закупает» услуги у получателя бюджетных средств в лице государственного учреждения. По факту, объем субсидии на выполнение государственного задания рассчитывается исходя из все той же сметы с учетом инфляции, а нормативные затраты на оказание государственной услуги - обратным счетом, исходя из сложившейся практики.
Независимая оценка качества оказания услуг учреждений культуры является очевидной имитацией деятельности, так как в ее основу положена сомнительная методология, суть которой сводится к изучению информации на официальном сайте организации в сети Интернет и мнений получателей услуг. Качество - субъективная характеристика, которая отражает не свойства культурных благ, а отношение людей к этим свойствам [10, с. 14-20]. Полученные балльные оценки качества оказания услуг учреждений культуры имеют формальный характер и никак не отражают результаты работы организации. Например, какие выводы можно сделать на основании таких балльных оценок: Большой театр - 110,9, Малый театр - 102,1, Театр наций - 121,6, театр
им. Евг. Вахтангова - 132,2 (рейтинг на сайте Минкультуры России от 18.09.2017 г.)? Повторюсь, по идеологии бюджетной реформы организации культуры должны получать субсидии в зависимости от объема и качества оказываемых услуг. Например, среди московских театров самые высокие позиции в рейтинге занимает Театр кошек Куклачева. Иногда случаются совсем курьезные вещи: Большой театр и РАМТ, согласно независимой оценке качества имеют разные показатели транспортной доступности, хотя располагаются рядом на Театральной площади.
В сфере культуры не может быть конкурентных отношений, в рыночном понимании, в силу уникальности самого результата культурной деятельности, который не поддается стандартизации. Из учебников по экономической теории известно, что конкуренция - это абстрактная модель, в которой действуют обезличенные потребители, а продавцы продают однородную продукцию. В культуре нет обезли-ченности и однородности! Как сравнить «Доброго человека из Сезу-ана» в театре им. А.С. Пушкина и в Театре на Таганке? Наименование услуги «показ спектакля» - одно, даже название спектакля - одно, но художественный продукт - разный!
Выделение бюджетных средств также не предполагает конкуренции. Бюджетные средства выделяются государственным (муниципальным) учреждениям на выполнение государственных гарантий, связанных с обеспечением доступности культурных ценностей широким слоям населения. Это обязательства государства по поддержке культуры. Поэтому не могут конкурировать за бюджетные средства ни два государственных учреждения, ни тем более государственное учреждение и частная организация.
Механистический подход к культурной деятельности сводит к абсурду экономический инструментарий, который успешно применяется в полноценных рыночных сегментах экономики. Но только не в культуре! Например, так выглядят нормы труда (пока не утвержденные, но разосланные Минкультуры России в подведомственные организации) для исполнительских искусств (фрагмент в отношении создания декораций):
Пейзажная живопись.
Небо:
- ясное - день и ночь - 0,2 часа за 1 кв.м;
- облачное, с просветами свода - туманы - 0,3 часа за 1 кв.м;
- грозовое с характерными особенностями туч - 0,4 часа за 1 кв.м;
- особо сложное грозовое небо - 0,8 часа за 1 кв. м.
И далее, в том же духе по равнинным, горным, водным пейзажам до «отдельных кустов как важнейших деталей композиции за 1,8 часа за 1 кв. м».
Соответствующие типовые отраслевые нормы труда для музеев, зоопарков, цирков (приказ Минкультуры России от 30.12.2014 г. № 2478) и организаций кинематографии (приказ Минкультуры России от 21.07.2017 г. № 1226) уже утверждены отраслевым министерством.
Бюджетная и административная реформы: последствия
для сферы культуры
В целом основные этапы и последствия реализации бюджетной реформы для сферы культуры России представлены на рис. 1 «Сервисное государство: последствия для сферы культуры».
На первом этапе бюджетной реформы было заявлено о необходимости оптимизации сети учреждений культуры, избавления от непрофильных активов и избыточных полномочий, а также введения новых организационно-правовых форм учреждений культуры. Но если в математике под термином «оптимизация» понимается выбор лучшего варианта, то в трактовке Минфина России все свелось к сокращению, укрупнению и ликвидации учреждений. С 2000 по 2015 гг. количество общедоступных библиотек сократилось почти на 10 тыс. единиц (с 48,8 тыс. в 2000 г. до 38,7 тыс. в 2015 г.), культурно-досуговых учреждений (клубов, домов и дворцов культуры) - на 15 тыс. единиц (с 54,8 тыс. в 2000 г. до 39,8 тыс. в 2015 г.), детских школ искусств - на 715 единиц (с 5823 в 2000 г. до 5108 в 2015 г.). Речь идет об очагах культуры на местах!
В отдельных регионах стали вводить в практику централизованные бухгалтерии на всю муниципальную сеть клубов или библиотек, в других - объединять в одно юридическое лицо разноплановые учреждения культуры: театр, цирк, дом культуры, филармонию, что является иллюстрацией такой разновидности «управленческого провала», как «дилетантизм чиновников». В качестве обоснования приводились доводы о сокращении управленческих расходов и заверения, что указанные преобразования не помешают творческому процессу. Однако проходят они на фоне колоссального увеличения объема отчетности и документооборота.
В рамках избавления от непрофильных активов была предпринята попытка переподчинить все образовательные организации в сфере культуры Минобрнауки России. Под давлением профессионального сообщества эти непродуманные управленческие решения не были приняты. Но образовательные учреждения сферы культуры по-прежнему очень уязвимы из-за игнорирования специфики творческого образования в общем потоке образовательных новаций.
Что же касается разграничения полномочий в рамках административной реформы, то вся полнота ответственности за развитие культуры была возложена на субъекты РФ и местное самоуправление.
СЕРВИСНОЕ ГОСУДАРСТВО: ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ Переход от «управления по затратам к управлению результатами»
«
го п н И
а
я
Ш >
я
ЧО к> I о
Ю 1—1
00 00
Этапы реформирования
1.2. Избавление от непрофильных активов
Публичная декларация целей
Дисфункции управления из-за игнорирования специфики сферы культуры
(невозможность определения результата и качества в культуре, а также отсутствие конкуренции в рыночном понимании)
1.1. Оптимизация сети учреждений культуры Эффективное расходование бюджетных средств и использование имущества 1. Сокращение сети: библиотек (на 10 тыс. ед.), культурно -досуговых учреждений (на 15 тыс. ед.), детских школ искусств (на715 сл.) - главных очагов культуры на местах! (с 2000 по 2015 гг.) 2. Тренд - коммерциализация, «культура должна больше зарабатывать» 3. Увеличение объема отчетности 4. Укрупнение (театр, цирк, филармония, клуб - одно юридическое лицо)
Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти
1. Унификация системы управления, игнорирование специфики культуры
2. Перенесение ответственности в области культуры на субъекты РФ и муниципальные образования (в ведении Минкультуры только 5% от всех учреждений культуры)
3. Уязвимое положение образовательных организаций в сфере культуры
1.3. Появление автономных, бюджетных (нового типа) учреждений Финансирование не по смете, а на выполнение госзадания (по результатам: объему и качеству услуг) 1. Отмена субсидиарной ответственности (за исключением нанесения вреда здоровью граждан) 2. Изменение статуса учреждений культуры: не реализация государственных гарантий в сфере культуры, а оказание услуг населению 3. Расчет объема субсидии обратным счетом от сметы
♦
2. Оценка качества оказания государственных (муниципальных) услуг Повышение удовлетворенности населения качеством оказания услуг 1. Невозможность определения качества в культуре 2. «Игра в цифирь»; Большой театр -110,9; Малый театр - 102,1; Театр Наций - 121,6; Театр им. Евг. Вахтангова - 132,2 (сайт Минкультуры России от 18.09.2017 г.) 3. Рейтинговые оценки не отражают содержательную деятельность организаций культуры
1
3. Социальный заказ Допустить негосударственные организации к бюджетным средствам 1. Замена государственной поддержки культуры на социальный заказ по конкурсу 2. Закреплен ие за культурой функции оказания услуг населению 3. Негосударственные организации должны стать полноправным конкурентом государственных учреждений 4. Разрушение уникальной действующей сети учреждений культуры
СЛЕДУЮЩИЙ ЭТАП: ПЕРЕДАЧА НЕГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ В АРЕНДУ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА (С ПРАВОМ ПРЕИМУЩЕСТВЕННОГО ВЫКУПА) И ПРЕДОСТАВЛ ЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ НА ЗАЕМНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ (БУДУТ ВВОДИТЬСЯ ДРУГИМИ НПА)
Источник: составлено автором.
Рис. 1. Сервисное государство: последствия для сферы культуры
При этом федеральный орган исполнительной власти в лице Министерства культуры РФ в значительной степени абстрагировался от реализации единой культурной политики в стране и сосредоточился исключительно на обеспечении деятельности федеральных учреждений и организаций культуры, доля которых в общем количестве отечественных учреждений культуры не превышает 5%. Деятельность региональных и муниципальных учреждений культуры к компетенции федерального министерства не относится.
В рамках введения новых организационно-правовых форм учреждений культуры изменился общественный статус государственных (муниципальных) учреждений культуры: если раньше их деятельность позиционировалась как реализация государственной политики в сфере культуры, то в процессе реформирования она была низведена до уровня оказания бытовых услуг населению.
Появление нового типа государственных учреждений - автономных (Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях») и бюджетных (нового типа) учреждений - в первую очередь ознаменовалось отменой субсидиарной ответственности государства (Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»). Если раньше учреждения финансировались по смете, то после реформы каждому учреждению стала выделяться субсидия на выполнение государственного задания. Только казенные учреждения по-прежнему имели право получать финансирование по смете. В ходе пилотного проекта выяснилось, что если рассчитывать субсидию по нормативам с учетом всех необходимых расходов, то учреждения культуры недофинансированы как минимум в три раза. Но надо сказать, что увеличение финансирования учреждений культуры и не входило в задачи реформирования. Поэтому государственное задание приобрело формальный характер, так как рассчитывается методом обратного счета.
Следует отметить, что в 2008-2010 гг. профессиональное сообщество очень активно противостояло насаждению механистического подхода к управлению в сфере культуры. Многие непродуманные новации удалось сгладить, а наиболее радикальные их положения убрать. Но процесс преобразований был запущен, и дисфункции управления в сфере культуры стали нарастать как снежный ком.
Второй этап преобразований был связан с введением независимой оценки качества услуг. Профессиональному сообществу не удалось целиком вывести сферу культуры из-под действия этого закона, так как существовала реальная угроза на законодательном уровне легитимизировать вмешательство в творческий процесс. В ходе многочис-
ленных обсуждений было принято решение о корректировке основной формулировки: вместо качества услуг оценке подлежало качество условий оказания услуг в сфере культуры.
В настоящее время анонсирован третий этап преобразований, связанный с так называемым социальным заказом, что предусмотрено проектом федерального закона «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». При внимательном ознакомлении с его текстом обращает на себя внимание ряд нестыковок между положениями, которые Минфин России выносит на общественное обсуждение, и собственно теми реальными новациями, которые содержит сам законопроект.
Во-первых, законопроект позиционирует возможность доступа к бюджетным средствам социально ориентированных некоммерческих организаций (СО НКО). Однако в самом документе речь идет о негосударственных организациях без указания коммерческой или некоммерческой направленности их деятельности: в качестве исполнителей социального заказа предполагается привлекать не только СО НКО, но и коммерческие организации, а также индивидуальных предпринимателей. Причем следует разделять социально ориентированную деятельность НКО и частный бизнес в сфере культуры.
Во-вторых, речь идет не о дополнительных бюджетных средствах для привлечения негосударственных организаций к оказанию социальных услуг на «конкурентной основе», а о перераспределении той части бюджетных средств, которая в настоящее время выделяется на функционирование действующей сети учреждений культуры и искусства. В финансово-экономическом обосновании законопроекта говорится, что «финансовое обеспечение государственного (муниципального) заказа будет осуществляться в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в соответствующем бюджете на финансовое обеспечение оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)».
Принятие указанного законопроекта может привести к перераспределению существующего бюджета сферы культуры в пользу негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, а также ИП. Кто выиграет, тот и получит бюджетное финансирование. И нужно отметить, что хотя законопроект находится в стадии разработки, уже сейчас во многих регионах России до 10% средств региональных бюджетов, выделяемых на функционирование государственных (муниципальных) учреждений, перераспределяется в пользу негосударственных организаций. При этом разработчики в сопровождающих законопроект документах цитируют Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 03.12.2015 г. в части необходимости
«направлять некоммерческим организациям до 10 процентов средств региональных и муниципальных социальных программ...». Однако в Послании речь идет о программных средствах бюджета, но не о тех, которые в виде субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания выделяются государственным (муниципальным) учреждениям. Что касается НКО, то в настоящее время предусмотрена возможность получения бюджетных средств в виде грантов на реализацию проектов в сфере культуры. Так, по данным пресс-службы Минкультуры России, из федерального бюджета на конкурсной основе планируется выделить в течение 2017 г. порядка 2,5 млрд руб., из них порядка 1 млрд - на реализацию творческих проектов. Таким образом, рассматриваемый законопроект направлен не на расширение возможностей доступа СО НКО к бюджетным средствам, а к замещению государственных (муниципальных) учреждений негосударственными исполнителями государственных (муниципальных) услуг.
В-третьих, социальный заказ включает в себя весь объем государственных (муниципальных) услуг, на выполнение которых выделяются финансовые средства из бюджетов всех уровней. Часть социального заказа будет по-прежнему выполняться на основе государственного (муниципального) задания, а другая часть - распределяться на «конкурентной основе». Причем определять эти пропорции будет профильное министерство как уполномоченный орган. В случае введения указанного законопроекта гарантированные формы государственной поддержки культуры будут заменены менее обязательными для исполнения механизмами финансирования.
Следующим этапом преобразований станет передача негосударственным организациям в аренду государственного имущества на льготной основе (с правом преимущественного выкупа) и предоставление государственной поддержки на заемное финансирование.
Анализ хронологической цепочки преобразований в рамках перехода от социального государства к сервисно-ориентированному свидетельствует о кардинальных изменениях «установок патера»: конституционные права граждан в области культуры предлагается реализовы-вать путем коммерциализации и разгосударствления сферы культуры.
Трудовые ресурсы сферы культуры: проявление «управленческого провала»
Страны с высоким уровнем развития креативной экономики демонстрируют и высокую долю занятых в сфере культуры в общей численности занятых в экономике. В целом по Европейскому союзу (Еи-28) в 2014 г. доля занятых в сфере культуры составила 2,9% от общей численности занятых в экономике (порядка 6,3 млн рабочих мест). При-
чем за три года этот показатель продемонстрировал незначительный рост: увеличение на 1 процентный пункт (2,8% в 2011 г.). Разброс значений данного показателя по странам Евросоюза - пятикратный: от 1,1% в Румынии до 5,2% в Люксембурге. Среди стран с высоким значением данного показателя следует выделить Швецию - 4,1%, Нидерланды, Финляндию и Швейцарию - по 3,9%, Данию - 3,8%, Великобританию - 3,5%1. Низкие значения данного показателя были зафиксированы в Болгарии (2,2%) и Турции (1,8%).
В России специалисты по экономике культуры отмечали устойчивую положительную динамику роста численности занятых в сфере культуры еще с советских времен, которая не прервалась и в условиях тяжелейшего социально-экономического кризиса середины 90-х годов вплоть до 2012 г. Максимальное значение данного показателя было отмечено в 2012 г. - 848,2 тыс. человек, или 1,19% от общей численности занятых в экономике (см. рис. 2).
% 1-50
1.40
1.30
1.20
1.10 1.00
2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
■■ Численность работников в сфере культуры, тыс. чел,
&»^Доля занятыхб сфере культуры к общей численно стизанятыхв экономике, %
Источник: расчеты автора по данным Росстата и ГИВЦ Минкультуры России.
Рис. 2. Динамика численности занятых в сфере культуры России (2000-2016 гг.).
2013 г. стал поворотным пунктом в многолетней положительной динамике роста численности занятых в сфере культуры. С большой долей вероятности можно констатировать, что начавшееся падение численности занятых в сфере культуры напрямую связано с введением
1 Cultural statistics - 2016 edition. Statistical books. Luxembourg: Publication Office of the European Union, 2016. P. 58-59.
Вестник ИЭ РАН. №2. 2018 С.9-28
в 2012 г. так называемых майских указов Президента РФ. Относительно сферы культуры речь идет о решении довести к 2018 г. среднюю оплату труда работников учреждений культуры до 100% от уровня средней оплаты труда по экономике региона
В связи с тем, что на повышение оплаты труда не было выделено достаточного количества дополнительных финансовых средств, в регионах и на местах пошли по пути наименьшего сопротивления - сокращая численность работников. Только в 2013 г. численность работников сферы культуры сократилась на 45 тыс. человек по сравнению с уровнем 2012 г. В последующие годы темпы сокращения численности занятых в сфере культуры замедлились. К 2016 г. значение данного показателя составило 756,1 тыс. человек. Таким образом, за четыре года исполнения майских указов численность работников сферы культуры сократилась на 92,1 тыс. человек, или на 11% от уровня 2012 г.
Работники сферы культуры наряду с научными и педагогическими работниками составляют ядро креативного класса. Однако в России в большинстве своем они относятся к низкодоходным профессиональным группам (за исключением отдельных представителей, относящихся к так называемым выдающимся деятелям искусства). Такая ситуация возникла задолго до распада Советского союза, но с момента обретения Россией суверенитета она лишь ухудшалась, а занятые в сфере культуры присоединились к многочисленной когорте работников, именуемых финансово-экономическими ведомствами бюджетниками. В 1990-е годы и в течение первой декады 2000-х годов оплата труда в сфере культуры не превышала 50-55% от оплаты труда в среднем по экономике. Таким образом, в условиях «управленческого провала» низкий статус работников гуманитарного сектора экономики стал камнем преткновения на пути формирования новых моделей мышления и обеспечения нового качества экономического роста.
Согласно Указу Президента от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», к 2018 г. заработная плата работников учреждений культуры, как уже отмечалось, должна была достичь 100% от уровня средней оплаты труда по экономике региона2. Фактически, если брать данные в целом по Рос-
2 В рамках выполнения предвыборных обещаний в день вступления в должность Президента РФ 7 мая 2012 г. были приняты 11 указов Президента РФ (№№ 596-606), содержащих 218 поручений Правительству РФ и касающихся реализации социальных гарантий и улучшения социально-экономического положения граждан России в течение 2012-2020 гг. В мае 2017 г. Правительство РФ отчиталось, что в рамках исполнения майских указов выполнены 165 поручения, или 76% от запланированного, хотя уже к концу 2013 г. 115 поручений были «сняты с контроля». Правда речь идет о таких поручениях, которые касаются задач «по выработке планов, программ, стратегий и т. д., то есть бумажных продуктов с неосязаемым результатом». А вот
сии, в 2014 г. средняя оплата труда в сфере культуры достигла отметки в 73% от уровня оплаты труда в среднем по экономике, а в 2015 г. -75,2%. В 2016 г., по данным Министерства культуры РФ, среднемесячная заработная плата работников учреждений культуры по сравнению с 2012 г. выросла на 84,5%, составив 83% к среднемесячному доходу от трудовой деятельности [2, с. 54].
Здесь нужно обратить внимание, что замена показателя среднемесячной заработной платы по экономике региона на среднемесячный доход от трудовой деятельности является иллюстрацией формального исполнения поручений путем изменения методологии подсчета показателей. Речь идет об изменении методики расчета средней заработной платы3, в соответствии с которой при определении данного показателя учитываются заработки в неформальном секторе. В результате средняя заработная плата была механически занижена для того, чтобы облегчить ситуацию с повышением оплаты труда работников бюджетной сферы до более низкого уровня или вообще ее не увеличивать.
Таблица
Динамика номинальной среднемесячной заработной платы и соотношение средней оплаты труда в сфере культуры и средней оплаты труда по экономике (2000-2016 гг.)
2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Номинальная среднемесячная заработная плата в сфере культуры руб. 1229 4650 11734 13042 15454 20007 23732 25578 26948
Соотношение оплаты труда в сфере культуры и средней по экономике, % 55,3 54,4 56,0 55,8 58,0 67,2 73,0 75,2 73,4
Источник: расчеты автора по данным Росстата и ГИВЦ Минкультуры России.
задачи, направленные на «достижение конкретных счетных показателей, призванных улучшить экономику и жизнь людей, <.. .> пока находятся на исполнении» (см.: О чем умолчало правительство в отчете о майских указах // РБК. 05 мая 2017 г. www.rbc.ru/economics/05/05/2017/590b5f449a794702ed8d31f2).
Постановление Правительства РФ от 14.09.2015 г. № 973 «О совершенствовании статистического учета в связи с включением в официальную статистическую информацию показателя среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода от трудовой деятельности)».
24 I Вестник ИЭ РАН. №2. 2018
С.9-28
3
Если оценивать реальные значения, то в 2014-2016 гг. оплата труда работников культуры практически не изменилась. Более того, в 2016 г. средняя оплата труда в сфере культуры по отношению к средней по экономике оказалась на 1,8 процентных пункта ниже уровня предыдущего года (см. табл.). Данный показатель без учета значений по федеральным учреждениям культуры в 2016 г. составил только 67%. Причем его значение снизилось на 2 процентных пункта по сравнению с 2015 г. (69%). Сохраняются и существенные региональные диспропорции по оплате труда. Так, в стране есть регионы, где оплата труда в сфере культуры находится в диапазоне от 55 до 65% от уровня оплаты труда в среднем по экономике региона.
Для устранения «патерналистского провала» в сфере культуры необходима включенность институтов гражданского общества не только в разработку государственной культурной политики в целом на уровне «формирования нормативных установок», но и собственно в сам управленческий процесс в сфере культуры. Такая возможность предусмотрена в Основах государственной культурной политики, но не получила своего развития в дальнейшем. Речь идет об активном участии профессионального и экспертного сообщества в реализации государственной культурной политики посредством институтов, действующих по «принципу вытянутой руки» (arm's length principle). Существующие общественные советы при министерстве и различных государственных структурах имеют немалый потенциал гражданской активности, но пока выполняют в большинстве своем формальные функции. Например, предоставление общероссийским профессиональным творческим организациям (и их региональным представительствам на уровне субъекта РФ) и ассоциациям учреждений культуры права совещательного характера по вопросам форм и условий предоставления государственной поддержки культурной деятельности, назначения/увольнения руководителей учреждений культуры, ликвидации/слияния учреждений культуры и др. могло бы положить начало вовлечению институтов гражданского общества в процесс реализации государственной культурной политики в качестве субъектов культурной политики.
Существует необходимость в повышении статуса культуры в системе государственного управления. В экспертной и профессиональной среде решение этой задачи связывают с передачей функций по разработке и реализации культурной политики в прямое подчинение Президенту РФ или введением поста специального вице-премьера по культуре, совмещающего обязанности министра культуры. При этом представляется целесообразным введение этого поста увязать
и- и- и-
с курированием вопросов развития гуманитарного сектора экономики в целом, а не только культуры. Например, в Австрии при решении задачи о повышении статуса культуры в 2014 г. расформировали Федеральное министерство образования, искусства и культуры и передали вопросы культуры и искусства в юрисдикцию Федеральной государственной канцелярии (Bundeskanzleramt). В мае 2016 г. в ведении Федерального канцлера было создано Федеральное министерство искусства и культуры, Конституции и СМИ (Bundesminister für Kunst und Kultur, Verfassung und Medien), статус которого выше обычного министерства. Таким образом, федеральный министр искусства и культуры, Конституции и СМИ стал вторым человеком после федерального канцлера, согласно табелю о рангах в Австрии. Для России подобная мера была бы связана в первую очередь с признанием приоритетности развития культуры в системе макроэкономического регулирования и исправлением «управленческого провала» в части необязательности исполнения принятых законов.
Следует вывести сферу культуры из сегмента оказания государственных (муниципальных) услуг, признав ошибочность введения элементов сервисного государства в систему управления сферой культуры. Деятельность государственных (муниципальных) учреждений культуры связана с реализацией конституционных прав граждан на доступ широких слоев населения к культурным ценностям. Учреждения культуры не оказывают ни государственных, ни социальных услуг. Публичная сфера - только часть деятельности учреждений культуры. Поэтому следует пересмотреть целый ряд законов, игнорирующих специфику сферы культуры, и разработать новый федеральный закон о культуре, который бы стал «охранной грамотой» культуры от недружественных интервенций финансово-экономических ведомств.
Необходимо изменение пропорций распределения государственных расходов в сторону увеличения объемов финансирования гуманитарного сектора экономики, в том числе за счет сокращения «силовых статей» бюджета. Данная мера позволит нарастить объемы вложений в человеческий капитал, а в составе комплекса мер - устранить «управленческий провал» в части «захвата чужих компетенций» Минфином России, когда это ведомство самостоятельно определяет необходимость и достаточность расходов на культуру.
Важной задачей является содействие развитию институтов гражданского общества. Так, следует предоставить возможность получения бюджетных средств негосударственным некоммерческим организациям, но с существенной оговоркой: в дополнение, а не за счет сокращения государственного финансирования сложившейся в России уникальной сети государственных (муниципальных) учреждений культуры. И, наконец, ожидают своего создания Координационный орган
на постоянной основе (в отличие от созданного летом 2017 г. на представительской основе) и Российский фонд культурного развития - те институты культурной политики, которые были определены в Основах государственной культурной политики, но спустя два с лишним года после их принятия так и не появились в культурном пространстве России. Причем целесообразно Координационный орган сформировать по «принципу вытянутой руки», чтобы в его состав входили бы не действующие чиновники, а представители профессионального и экспертного сообщества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Автономов В. С. Социальное рыночное хозяйство для России: упущенная возможность или недостижимая цель? В кн.: Социальное рыночное хозяйство - основоположники и классики / Ред.-сост.: К. Кроуфорд, С.И. Невский, Е.В. Романова; Фонд Конрада Аденауэра в России. М.: Издательство «Весь Мир», 2017. С. 27-35.
2. Государственный доклад о состоянии культуры в Российской Федерации в 2016 году. М.: Министерство культуры РФ, 2017.
3. Долфсма В. Провалы государства. Общество, рынки и правила / Пер. с англ. Ю. Кап-туревского; под науч. ред. Д. Кадочникова. М.: Изд-во Института Гайдара. 2017.
4. Княгинин В. От «административного» государства к «рыночному» // Российское экспертное обозрение. 2006.№ 5 (19).
5. Музычук В.Ю. Государственная поддержка культуры: ресурсы, механизмы, институты. СПб.: Нестор История, 2013.
6. Рубинштейн А. Я. К теории опекаемых благ. Неэффективные и эффективные равновесия // Вопросы экономики. 2011. № 3. С. 65-87.
7. Рубинштейн А.Я. Опекаемые блага в сфере культуры: признаки и последствия «болезни цен». Научный доклад. М.: Институт экономики Российской академии наук, 2012.
8. Рубинштейн А.Я. Опекаемые блага в оптике сравнительной методологии: Научный доклад. М.: Институт экономики Российской академии наук, 2013.
9. Рубинштейн А.Я. Теория опекаемых благ и патернализм в экономических теориях: общее и особенное: Научный доклад. М.: Институт экономики Российской академии наук, 2015.
10. Рубинштейн А.Я. О качестве культурных благ // Справочник руководителя учреждения культуры. 2015. № 10. С. 14-20.
11. Рубинштейн А.Я., Городецкий А.Е. Некоторые аспекты экономической теории государства. М.: Институт экономики Российской академии наук, 2017.
12. Санникова Л.В. Гражданско-правовые и публичные услуги: проблемы соотношения. В кн.: Сфера услуг: гражданско-правовое регулирование. Сб. статей под ред. Е.А. Суханова, Л.В. Санниковой. Москва-Берлин: Инфотропик Медиа, 2011.
13. A Handbook of Cultural Economics. 2013. Second Edition. Edited by Ruth Towse. Cheltenham, UK: Edward Elgar.
14. Baumol W., Bowen W. Performing Arts: the Economic Dilemma. Cambridge London: MIT, 1966.
С. 88-102.
15. Dunleavy P., Margetts H., Bastow S., Tinkler J. (2006). New Public Management Is Dead-Long Live Digital-Era Governance // Journal of Public Administration Research and Theory. 2016, July. Volume 16. Issue 3. P. 467-494.
16. Hartley J. Innovation in Governance and Public Services: Past and Present // Public Money and Management. Volume 25 (1). 2005. P. 27-34.
17. Hood C. The "new public management" in the 1980s: variations on a theme" // Accounting, Organizations and Society. 1995. Vol. 20. No. 2/3. Pp. 93-109.
18. Musgrave R. The Theory of Public Finance. McGraw Hill, New York, 1959.
ABOUT THE AUTHOR
Valentina Yurievna Muzychuk - Doctor of Economic Sciences, Deputy Director of the Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of Russian Academy of Sciences (the RUS), Chief Researcher of the State Institute for Art Studies, Moscow, Russia. [email protected].
THE REVERSE SIDE OF PATERNALISM IN THE SPHERE OF CULTURE: THE FALURES OF THE SERVICE STATE
The article paper makes an attempt to analyze what are the declarative "patron's guidelines" in the person of the state, regarding the development of the sphere of culture in Russia, their correlation with the main transformations that took place within the framework of administrative and budgetary reforms. It is substantiated that at the level of norm-creating culture is recognized as an important factor in the development of the country, but in the plane of managerial decisions unfriendly actions in relation to this sphere are realized. This is largely due to Russia's transition from the state-declared social state to the service-oriented state, in which the effectiveness of the cultural sphere is assessed on the basis of the business approach, and the specificity of cultural activities is ignored. Key words: economics of culture , cultural policy, cultural values, cultural goods, state support of culture, public services, the concept of a service state. JEL: Z1, Z18.
