CC BY
112
А.А. СЕЛИВАНОВА,
адъюнкт1 кафедры финансово-экономического и тылового обеспечения
(Академия управления МВД России)
A.A. SELIVANOVA,
аdjunct2 of the Department of financial-economic and logistic support (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)
О и О X
и
о
и
О ^
О <
О
<
I
^
ш S а н
110
УДК 330.322
Специфика правового регулирования капитального строительства в системе Мвд россии
The specifics of legal regulation of capital construction in the Interior Ministry of Russia
Автор предлагает проанализировать в данной статье специфику правового регулирования капитального строительства в системе МВД России, выявить некоторые правовые проблемы и предложить решения обозначенных проблем.
Капитальное строительство, государственный контракт, государственные нужды, договор подряда, подрядные работы, строительство, строительный подряд, строительные работы.
The author suggests to analyze in this article specifics of legal regulation of capital construction in the Ministry of interior of Russia, to identify some of the legal issues and provide solutions to the identified problems.
Capital construction, government contracts, government needs, contract for services, the ^ntracting, construction, construction contract, the construction work.
Капитальное строительство имеет большое значение для эффективного функционирования органов внутренних дел, реализации их основных функций в области охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности. Деятельность в сфере капитального строительства в системе МВД России осуществляется на основе государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд. Следует отметить, что в гражданском законодательстве имеется четкое разграничение правового регулирования строительного подряда и подрядных работ для государственных нужд [1, гл. 37].
Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд в сфере капитального строительства является разновидностью договора строительного подряда, в связи с чем к указанному контракту, помимо статей и специальных актов, непосредственно регулирующих данный контракт, применяются
субсидиарно статьи, относящиеся к договору строительного подряда, и статьи, регулирующие поставку товаров для государственных нужд, не противоречащие природе подрядного договора [1, § 5 гл. 37, § 3 гл. 37, § 4 гл. 30]. Прямые отсылки к статьям, регулирующим поставку товаров для государственных нужд, содержатся в ст. 765 ГК РФ. Следует заметить, что в ГК РФ содержится всего 6 статей, посвященных государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд. Однако данная ситуация связана с тем, что многие статьи, регулирующие указанный государственный контракт, имеют отсылочное значение и их основные положения более детально изложены в других нормативных актах [1].
В настоящее время основными документами, регулирующими подрядные отношения с государственными заказчиками в области капитального строительства, являются Гражданский кодекс РФ и постановление Прави-
1 Ранее - следователь следственного отдела Отдела МВД России по району Хамовники г. Москвы.
2 Earlier - the investigator of the investigation Department of Department of the Interior Ministry of Russia in the district Khamovniki of Moscow.
тельства РФ от 14 августа 1993 г. № 812 «Об утверждении Основных положений порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации» (в ред. от 17 апреля 2012 г.) [7].
Учитывая, что строительство имеет ряд своих специфических особенностей, Госстрой РФ разработал «Основные положения порядка организации и проведения подрядных торгов (конкурсов) на строительство объектов (выполнение строительно-монтажных и проектных работ) для государственных нужд» [9]. Положением Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 716 утверждены Правила формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, устанавливающие порядок формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, которая является документом, регламентирующим распределение предусмотренных в Федеральном законе о федеральном бюджете бюджетных ассигнований, в частности, на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства и осуществление на территории РФ иных капитальных вложений, в том числе по объектам капитального строительства [8].
Кроме того, имеется ряд актов, которые одновременно регулируют государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд и государственный контракт на выполнение работ для государственных нужд. К ним относится Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [4], а также постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" вместе с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд [6]. Отдельные виды государственных закупок, включая государственные контракты на выполнение подрядных работ для государственных нужд, урегулированы Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» [2].
Государственные контракты в основном заключаются на основе размещаемого заказа с подрядной организацией, выигравшей конкурс (торги), на заявленных государственным заказчиком условиях [1, 3] . Показатели государ-
ственного контракта на выполнение подрядных работ, такие как цена, сроки и некоторые другие, определяются в соответствии с федеральными целевыми программами и лимитами выделенных финансовых ресурсов, заложенными в государственном бюджете. Окончательная цена работ по строительству объекта определяется по завершению проведения конкурсов (торгов). В случае необходимости изменения цены контракта при наличии объективных причин, появившихся в процессе строительства, производится ее изменение по договоренности сторон. При увеличении стоимости строительства государственный заказчик после согласования с финансирующим органом может выделить дополнительные финансовые средства. В случае нарушения финансовых обязательств или обязательств по поставке строительных материалов и оборудования со стороны государства государственный заказчик обязан возместить подрядчику понесенные им убытки, включая затраты по уплате процентной ставки за кредит. Процедура доказывания убытков очень сложна, требует от подрядчика значительных усилий и далеко не всегда приводит к тому результату, который подрядчик ожидал. В случае невыполнения по вине подрядчика объемов работ платежи задерживаются до устранения допущенного отставания. Контрактом может быть предусмотрено взыскание убытков в полном размере сверх неустойки и другие меры материальной ответственности.
Государственный контракт может содержать специальные условия, стимулирующие своевременность и качество выполнения работ. Обозначенные условия проявляются в виде налоговых льгот, особого правового режима заключения, производства и контроля за ходом исполнения и оплаты выполняемых строительных работ, целевых дотаций и субсидий, кредитов на льготных условиях. Государство может, но не обязано предоставлять подрядчику такие льготы. Нормативно эти положения закреплены в ст. 4 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [4] . Однако диспозитивность этой нормы обусловила почти полное отсутствие ее практического применения.
С юридической точки зрения основным и наиболее общим документом, регламентирующим подрядные работы для государственных нужд, является ГК РФ. Согласно п. 1 ст. 763 ГК РФ, для выполнения строительных работ для нужд государства нужно заключить государственный контракт и руководствоваться положениями ст. 740 ГК РФ (договор строительного подряда) [1] . В п. 2 ст. 763 ГК РФ законодатель дал определение государственному контракту,
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
X
^
ш S а н
111
О и
0
1
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
112
согласно которому на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату [1]. Следует отметить, что оплата по государственному контракту производится непосредственно не самим заказчиком, а через финансирование третьего лица — казначейство или иной уполномоченный финансовый орган. Ни один федеральный закон не устанавливает необходимость упоминания в тексте государственного контракта этого третьего лица.
Основными сторонами государственного контракта по ст. 764 ГК РФ являются государственный заказчик (в лице определенных государственных органов) и подрядчик. Подрядчиком может быть юридическое или физическое лицо [1]. Отметим, что в качестве юридического лица может быть привлечена другая государственная организация, которая на условиях субподряда может привлечь иных юридических лиц.
В п. 1 ст. 766 ГК РФ определены существенные условия государственного контракта, который должен содержать: «... условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон» [1] . Перечень этих условий является закрытым. Вопросы технической документации, надзора и прочие обычные и существенные условия для подрядных договоров не предусмотрены. Отсылочных статей по этому поводу не установлено. Следовательно, все, что выходит за рамки п. 1 ст. 766 ГК РФ, необязательно, неинтересно и несущественно для государственных заказчиков. Такой подход представляется нам не совсем правильным.
Для определения оснований и порядка заключения государственного контракта ст. 765 ГК РФ предлагает руководствоваться положениями ст.ст. 527 и 528 ГК РФ, которые имеют прямое отношение к поставкам для государственных нужд. Для правильного толкования этих статей сторонами необходимо заменить термин «поставка» термином «подряд». В соответствии с п. 1 ст. 527 «государственный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [1]. В настоящее
время порядок размещения заказов для государственных нужд определяется Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [3], пришедшим на смену Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу) [5].
Самое неопределенное положение на сегодняшний день установлено в ст. 768 ГК РФ: «К отношениям по государственным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных нужд в части, не урегулированной настоящим кодексом, применяется закон о подрядах для государственных нужд» [1]. С даты принятия ГК РФ и по настоящее время законодатель так и не принял закона, на который уже сослался. Поэтому до его принятия следует руководствоваться положениями ГК РФ, указанными выше федеральными законами и иными нормативными актами.
Обобщение проведенного анализа нормативной базы договора строительного подряда для государственных нужд позволяет нам выделить специфические особенности, присущие только этому виду договорных отношений.
Так, государство в лице государственных органов (в том числе органов внутренних дел) как особый субъект договора строительного подряда имеет особые права и обязанности, что предопределяет специфику контрактов с участием государственных органов или организаций, наделенных государством соответствующими полномочиями.
Отношения, возникающие при осуществлении подрядных работ для государственных нужд, имеют три отличительных признака: особая цель, особые источники средств финансирования и специфика договорной формы (главным образом это состав сторон, порядок заключения и изменения договора).
Подрядные отношения с участием государства всегда отличаются целевой спецификой таких контрактов — удовлетворением потребностей государства. Целью строительных работ было, есть и остается создание производственных мощностей, оборонного потенциала, важных объектов народного хозяйства и социальной инфраструктуры для удовлетворения потребностей именно государства.
Специфика источника финансирования заключается в обязательном привлечении казенных, бюджетных денежных средств. Ранее на строительство объектов для казенных, государственных нужд выделялись исключительно средства из казны, бюджета. В настоящее время
это средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов РФ и средства внебюджетных фондов и иных источников. Перечень уже не является закрытым, поэтому государство (в том числе МВД России) иногда привлекает средства частных инвесторов. Другой специфической особенностью источника финансирования является обязательное его утверждение в главном финансовом документе государства — в федеральном бюджете. Только этот документ определяет, какие объекты государство определило строить и какие денежные средства выделены на реализацию этих строительных проектов.
Отношения по подрядным строительным работам, одной из сторон которых является государство, оформляются особым образом: особенным договором, именуемым государственным контрактом. Процедура порядка и сроков заключения государственных контрактов имеет подробную нормативную регламентацию административного характера, является обязательной и не может быть изменена по решению сторон.
Еще одной отличительной особенностью государственных контрактов является изобилие федеральных законов, которые их регламентируют. Часть отношений по государственному контракту регулируется по кодифицированным юридическим источникам (ГК РФ) только в общей части. Специальные нормы и правила
Список литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации.
2. О государственном оборонном заказе: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ // Рос. газ. 2012. № 303.
3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
4. О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ // Рос. газ. 1994. № 247.
5. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (утратил силу) // СПС КонсультантПлюс.
6. О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»: постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 // Рос. газ. 1995. № 140.
применительно к государственным контрактам издаются и применяются только на основе дополнительных федеральных законов. Большое количество специальных нормативных актов обусловило трудность их восприятия и понимания. В связи с этим появилась необходимость проанализировать федеральные нормы права и объединить их в кодифицированном акте. Возможно, этим документом должен стать Строительный кодекс РФ.
Во исполнение положений федеральных законов Правительство РФ, уполномоченные министерства и ведомства издают нормативные акты (положения, распоряжения, инструкции и др.), которые утверждаются на разных уровнях, но имеют обязательный характер для государственных контрактов. В связи с этим встает вопрос о необходимости объединения документов по вертикали юридической силы.
Перечень приведенных особенностей не является исчерпывающим. В то же время степень проработки нормативной базы по производству строительных работ для государственных нужд в условиях рыночной экономики остается низкой. Многие юридические моменты в этой области требуют, с одной стороны, более детального нормативного регулирования, с другой — более глубокого и разностороннего. Например, необходимо учитывать все более активное участие частного капитала на объектах государственного заказа.
7. Об утверждении Основных положений порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 14 августа 1993 г. № 812 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 34. Ст. 3189.
8. Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы: постановление Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 716 // СЗ РФ. 2010. № 38. Ст. 4834.
9. Основные положения порядка организации и проведения подрядных торгов (конкурсов) на строительство объектов (выполнение строительно-монтажных и проектных работ) для государственных нужд: утверждены Госстроем РФ 6 мая 1997 г. № БЕ-18-9 // Закон. 2001. № 7.
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
X
^
ш S а н
113
Тел.: 8 (499) 745-81-63
