CC BY
71
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
Гурина Виктория Анатольевна
Соискатель кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, старший инженер отдела Управления организации капитального строительства
Департамента по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России
E-mail: gurin a. viktoriya @mail.ru
ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТАХ НА ВЫПОЛНЕНИЕ СТРОИТЕЛЬНЫХ ПОДРЯДНЫХ РАБОТ
Аннотация.
Предмет исследования: права и обязанности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации по государственным контрактам на выполнение строительных подрядных работ для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Целью настоящей статьи является рассмотрение особенностей осуществления строительства в системе МВД России путем исследования факультативных прав и обязанностей подразделений ОВД РФ по государственным контрактам на выполнение строительных подрядных работ для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Методологию исследования составили метод комплексного исследования, формально-юридический, аналитический методы, системный подход.
В работе исследованы специфические особенности строительства объектов системы МВД России. Предметом исследования стали факультативные права и обязанности подразделений ОВД РФ, выполняющих функции государственного заказчика по государственным контрактам на выполнение строительных подрядных работ для нужд ОВД РФ, особенности осуществления заказчиком строительного контроля и технического надзора за ходом выполнения работ.
Сделан вывод о том, что в государственных контрактах на выполнение строительных подрядных работ с участием ОВД РФ механизм исполнения контрактных обязательств ограничен императивными нормами законодательства.
Выводы исследования могут быть использованы в правоприменительном процессе при строительстве объектов системы МВД России, при заключении, исполнении, изменении и прекращении договоров.строительного подряда, а также государственных контрактов на выполнение строительных.подрядных работ для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Ключевые слова: государственный заказчик, права и обязанности заказчика, государственный контракт, строительные подрядные работы, строительный контроль, технический надзор, органы внутренних дел Российской Федерации.
Gurina Victoria A.
Post-graduate of the Department of civil and labor law, civil procedure of Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, chief engineer of the Department of organization management of capital construction of the Department of logistical and medical support of the MIA of Russia
E-mail: [email protected]
Abstract.
Subject of research: rights and obligations of subdivisions of the Ministry of Internal Affairs Bodies of the Russian Federation under the state contracts on performance of construction contract works for needs of the Ministry of Internal Affairs Bodies of the Russian Federation.
The purpose of this article is to consider the features of construction in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia by studying the optional rights and obligations of the departments of the Ministry of Internal Affairs Bodies of the Russian Federation under state contracts for construction contractors for the needs of the Ministry of Internal Affairs Bodies of the Russian Federation.
The methodology of the research was made up of the method of complex research, formal and legal, analytical methods, a systematic approach.
The paper studies the specific features of the construction of objects of the Ministry of Internal Affairs of Russia. The subject of the study was the optional rights and obligations of the departments of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, performing the functions of the state customer on public contracts for construction contractors for the needs of the Ministry of Internal Affairs of Russia, especially the customer's construction control and technical supervision of the works.
It is concluded that in state contracts for construction and contractor's works with the participation of the Russian Federation of police enforcement of contractual obligations are limited to peremptory norms of legislation.
The findings of the study can be used in the law enforcement process in the construction of objects of the Ministry of Internal Affairs of Russia, at the conclusion, execution, modification and termination of construction contracts, as well as state contracts for construction contractors for the needs of the Ministry Internal Affairs of Russia.
Keywords: state customer, rights and obligations of the customer, state contract, construction contract works, construction control, technical supervision, Ministry of Internal Affairs bodies of the Russian Federation.
Государственный контракт на выполнение подрядных строительных работ для нужд органов внутренних дел Российской Федерации — это двустороннее соглашение, на основании которого между его участниками (государственным заказчиком — ОВД РФ и подрядчиком) возникают взаимные права, обязанности и ответственность за их исполнение.
Многие исследователи считают, что права и обязанности сторон по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд могут быть как императивными (установленными законом — определенные), так и факультативными (определимыми)1. Данная теория основывается на главной корреспондирующей обя-
занности подрядчика — выполнить работу, предусмотренную условиями государственного контракта, и передать ее результат государственному заказчику. Основная обязанность государственного заказчика — принять и оплатить выполненные работы или обеспечить их оплату. Все другие права и обязанности вытекают из двух вышеназванных.
В рамках настоящей статьи будут рассмотрены факультативные права и обязанности подразделения ОВД РФ (государственного заказчика) как стороны государственного контракта. Императивные обязанности заказчика (сдача-приемка и оплата выполненных работ) не входят в предмет настоящего исследования2.
Шевченко, Е. Е. Способы определения условий гражданско-правовых договоров: законодательство и судеб-
ная практика // Закон.— 2007.— № 3.— С. 118-127; Куличев, Р. Б. Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд (на примере города Москвы): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 91-92. Сказанное связано с новацией вступившего в силу 1 января 2014 г. Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспеч.ения государственных и муниципальных нужд». В связи с требованиями действующего законодательства права и обязанности сторон по сдаче-приемке и оплате выполненных подрядных строительных работ по государственному контракту для обеспечения государственных нужд в соответствии со ст. 94 Федерального закона № 44-ФЗ составляют комплекс мер по исполнению контракта.
Права и обязанности подразделений ОВД РФ по государственному контракту на выполнение строительных подрядных работ для нужд органов внутренних дел Российской Федерации имеют специфические особенности.
Одной из обязанностей подразделения ОВД РФ как заказчика является передача подрядчику необходимой для исполнения работ технической документации (проек-тно-сметной документации).
Сказанное подтверждается постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 октября 2014 г. по делу № А53-33624/2012.
Разрешая спор между истцом (ФКУ «2-й Центр заказчика-застройщика внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации») и ответчиками (ООО «Стройтранс», ОАО «711 Военпроект») о взыскании суммы задолженности по государственному контракту на выполнение строительно-монтажных работ для государственных нужд (государственный оборонный заказ), суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что выявленные недостатки в работе явились следствием ошибок в проектно-сметной документации. Данный факт подтвержден заключением судебной экспертизы. Доводы суда сводились к следующему. Заключением судебной строительно-технической экспертизы от 17 июля 2013 г. №0384/Э подтверждается факт ненадлежащего выполнения работ как проектной, так и подрядной организациями. В соответствии с ч. 1 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент заклю -чения контрактов) проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей. Однако в материалах дела отсутствует положительное заключение государственной экспертизы проектной документации. Таким образом, при разработке проектной документации заказчиком не исполнено требование Градостроительного кодекса Российской Федерации о получе-
нии положительного заключения государственной экспертизы проекта, в связи с чем в наличии недостатков проектной документации виноват и сам истец (ФКУ «2-й Центр заказчика-застройщика внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации»). Таким образом, можно сделать вывод о том, что проведение государственной экспертизы проектной документации является обязанностью органов внутренних дел.
Следующей обязанностью государственного заказчика ОВД РФ является обеспечение необходимых условий для выполнения работ подрядчиком, что выражается в комплексе дополнительных обязанностей, сформулированных в ст. 747 ГК РФ. В целях реализации указанных обязанностей органы внутренних дел Российской Федерации должны своевременно предоставить для строительства земельный участок, который бы обеспечивал своевременное начало работ, надлежащее их проведение и завершение работ в установленный в государственном контракте срок. Обеспечение строительных работ выражается в том, что органы внутренних дел Российской Федерации обязаны: оформить документы по отводу земельного участка; получить разрешение соответствующих эксплуатационных органов на использование на период проведения строительно-монтажных работ действующих коммуникаций, источников газо-, водо-, паро- и энергоснабжения; оформить документы на вырубку и пересадку деревьев, плодово-ягодных насаждений, снос строений, очистку территории от мешающих строительству объектов; определить объемы и места вывоза и завоза грунта и плодородного слоя почвы; создать геодезическую разбивочную основу для строительства; выполнить разбивку осей и трасс зданий и сооружений; произвести расчет остаточной стоимости сносимых зданий и сооружений и подлежащих вырубке лесных насаждений или получить справку об остаточной стоим...ости сносим...ых сооружений от их владельцев; возместить гражданам и юридическим лицам предусмотренную действующим законодательством стоимость изымаемых строений, участков земли, на-
саждений и посевов; получить разрешение на производство работ в зоне воздушных линий электропередачи в полосе отвода железных и автомобильных дорог, подземных коммуникаций и инженерных сооружений; обеспечить реализацию возвратных материалов от разборки сносимых строений (сооружений), а также материалов, получаемых от попутной добычи и рубки насаждений; организовать контроль за деформациями и состоянием зданий и сооружений в зоне влияния строительства и другие.
Статья 747 ГК РФ определяет данные обязанности заказчика как дополнительные, предусмотренные в договоре строительного подряда, оплата которых осуществляется на условиях заключенного договора, из чего, казалось бы, можно сделать вывод, что в случае их отсутствия в договоре с заказчика полностью снимаются обязанности по оказанию этих услуг и перекладываются на плечи подрядчика. Однако, если возникают разногласия, подрядчик вправе доказать, что неисполнение им своих обязательств явилось следствием неоказания заказчиком помощи, даже если они и зафиксированы в договоре. В юридической литературе возложение указанных дополнительных обязанностей на заказчика содержалось в ранее действовавших Правилах о договорах подряда на капитальное строительство. В частности, согласно пп. 29, 32-33 Правил о договорах на капитальное строительство заказчик обязан был оказывать подрядчику услуги, имеющие непосредственное отношение к строительству. К таковым относилась обязанность заказчика по созданию подрядчику необходимых социальных и культурно-бытовых условий; в передаче подрядчику на условиях аренды здания
и сооруужения, которые могут быть использованы для нужд строительства». Правоведами того периода3 высказывались мнения о необходимости совершенствования Правил о договорах подряда на капитальное строительство путем возложения дополнительных обязанностей на заказчика в виде обеспечения работ водой, электроэнергией, теплом, помещениями, складами и площадками для временных нужд подрядчика»4. Это положение нашло свое отражение в ныне действующей ст. 747 ГК РФ.
В целях документального оформления права на осуществление строительства и реконструкции объектов капитального строительства системы МВД России одной из обязанностей заказчика (заказчика-застройщика) является получение разреш-шения на строительство объекта в соответствии со ст. 51 ГрК РФ. Для того чтобы получить разрешение на строительство, подразделение ОВД РФ должно представить в соответствующие органы государственного строительного надзора (в зависимости от их территориального нахождения, например, по объектам системы МВД России, расположенным в черте г. Москвы, уполномоченным органом на выдачу разрешений на строительство является Комитет государственного строительного надзора г. Москвы) заявление о выдаче разрешения на строительство, к которому прилагается пакет документов5. Получив указанные документы, Комитет государственного строительного надзора города Москвы проводит соответствующие проверки, на основании которых выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа6. После завершения строительства, реконструкции
Витушко, В. А. Договор подряда на капитальный ремонт зданий: дис. ... канд. юрид. наук. Минск, 1986. С. 134.
Файзулин, В.Р.Договор строительного подряда по российскому гражданскому праву: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 115.
Пакет документов должен быть представлен в соответствии с пп. 2.8, 2.9 Регламента предоставления государственной услуги города Москвы «Выдача разрешения на строительство», утвержденного постановлением Правительства Москвы от 17 апреля 2012 г. № 145-ПП.
Основными причинами отказа являются: несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка; несоответствие представленных документов требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (в случае обращения заявителя за выдачей разрешения на строительство линейного объекта); несоответствие представленных документов требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
6
объекта капитального строительства обязанностью заказчика (ОВД РФ) является получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, в связи с чем органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения.
Необходимо принять во внимание тот факт, что зачастую при возведении объектов обороны и безопасности, находящихся в ведении МВД России, возникают определенные трудности, вызванные невозможностью оперативно, в упрощенной процедуре приступить к строительству или вводу в эксплуатацию того или иного объекта. Причинами излишних административных барьеров со стороны надзорного органа выступают необоснованно затягивающаяся процедура получения разрешительных документов, а также отсутствие в штате надзорных органов сотрудников, имеющих допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, в случае строительства режимных объектов. На основании вышеизложенного автором предложены организационно-правовые механизмы развития в системе МВД России службы ведомственного государственного строительного над-зора7.
Специфической особенностью строительства в системе МВД России и одновременно обязанностью органов внутренних дел Российской Федерации является осуществление строительного контроля за качеством строительства в рамках ст.ст. 748, 749 ГК РФ и ст. 53 Градостроительного кодекса, в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. №468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонтаобъектов капитального
строительства». В соответствии с требованиями указанных нормативных правовых актов предметом строительного контроля, осуществляемого по государственным контрактам МВД России при строительстве объектов капитального строительства, является проверка выполнения работ на объектах на соответствие требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, требованиям технических регламентов в целях обеспечения безопасности зданий и сооружений.
Основная задача органов внутренних дел Российской Федерации на данной стадии, как отмечает Д.В.Теплов,— это оперативное реагирование на меняющуюся ситуацию в процессе производства строительных работ, которое позволяет совместно с подрядчиком вносить необходимые изменения в рабочую документацию. Технический надзор осуществляется подразделением органов внутренних дел Российской Федерации в течение всего периода строительства. В качестве основных задач технического надзора выделяется контроль за соблюдением проектных решений, сроков строительства и требований нормативных документов, контроль за устранением выявленных недоделок в проектно-сметной документации, контроль качества строительно-монтажных работ, пересмотр в случае необходимости отдельных положений проектно-сметной документации, проверка наличия документов, удостоверяющих качество используемых при выполнении строительных работ конструкций, изделий и материалов, освидетельствование и оценка скрытых работ8.
Так, к примеру, в Департаменте по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России в целях повышения ответственности за исполнение положений
7 Гурина В. А. Организационно-правовой механизм развития службы ведомственного государственного строительного надзора для обеспечения нужд МВД России // Образование. Наука. Научные кадры. 2016. № 2. С. 42-45.
8 Теплов Д. В. Договор строительного подряда с участием ОВД: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 105-106.
государственных контрактов на выполнение подрядных строительных, проектных и изыскательских работ и связанных с ними услуг на объектах системы МВД России, а также осуществления строительного контроля за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, ежегодно приказом начальника ДТ МВД России из числа сотрудников департамента назначаются ответственные лица, осуществляющие контроль за исполнением подрядчиками государственных контрактов, заключенных МВД России и финансируемых за счет средств федерального бюджета, доведенных в соответствующем текущем году.
В ходе проведения контрольных мероприятий по техническому надзору сотрудники ДТ МВД России в рамках своей компетенции обладают правом выдавать подрядчику поручения, требования, обязательные к исполнению, касающиеся ненадлежащего исполнения подрядчиком условий заключенного государственного конт1ракта на выполнение подрядных строительных работ для нужд ОВД РФ.
В данной ситуации, с одной стороны, налицо ограничение принципа свободы договора в связи с влиянием на договорные отношения третьей стороны (сотрудника технического надзора), не принимавшего участия в заключении договора, но влияющего на ход исполнения условий договора. Может показаться, что данные ограничения дискриминируют положение подрядных организаций и ставят в неравное положение со второй стороной. Вместе с тем подобные ограничения защищаютт интересы государства, основные направления деятельности которого реализуются через федеральный орган государственной власти.
Строительный контроль осуществляется как заказчиком (ОВД), так и подрядчиком. Следует отметить, что сказанное является немаловажным условием, влекущим определенные юридические последствия. Речь идет о типичных ситуациях, встречающихся в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Государственные
контракты на строительство объектов системы МВД России заключаются зачастую между заказчиком (ОВД) и генеральным подрядчиком, который, в свою очередь, заключает ряд договоров субподряда. В последующем приемка работ осуществляется: на первом этапе — между генеральным подрядчиком и субподрядчиком; на втором этапе — между генеральным подрядчиком и заказчиком.
При приемке работ на первом этапе генеральный подрядчик обязан провести контрольные мероприятия субподрядных работ по проверке качества строительных материалов, изделий, конструкций и оборудования, поставленных для строительства системы МВД России; соблюдения установленных норм и правил складирования и хранения применяемой продукции; соблюдения последовательности и состава технологических операций при осуществлении строительства объекта капитального строительства; совместно с заказчиком провес1ти освидетельствование работ, скрываемых последующими работами (далее — скрытые работы), и промежуточную приемку возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения; приемку законченных видов (этапов) работ; проверку совместно с заказчиком соответствия законченного строительством объекта требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, технических регламентов.
Строительный контроль, осуществляемый заказчиком в лице органов внутренних дел Российской Федерации генеральным подрядчиком, включает в себя мероприятия по проверке полноты и соблюдения установленных сроков выполнения генеральным подрядчиком входного контроля и достоверности документирования его результатов; проверке выполнения генеральным подрядчиком контрольных ме-
роприятий по соблюдению правил складирования и хранения применяемой продукции и достоверности документирования его результатов; проверке полноты и соблюдения установленных сроков выполнения генеральным подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов системы МВД России и достоверности документирования его результатов; совместно с генеральным подрядчиком произвести освидетельствование скрытых работ и промежуточную приемку возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения, и иные мероприятия в целях осуществления строительного контроля, предусмотренные законодательством РоссийскойФедерации.
Именно на эти этапы, по нашему мнению, органам внутренних дел необходимо обратить пристальное внимание, поскольку несоблюдение или ненадлежащее исполнение генеральным подрядчиком требований законодательства в процессе приемки работ впоследствии может негативно сказаться на деятельности ОВД РФ, в результате чего «пострадавшей» стороной будет являться заказчик (ОВД РФ).
Исследованные в настоящей статье права и обязанности органов внутренних дел, выступающих в качестве государственного заказчика по государственным контрактам на выполнение строительных подрядных работ для нужд ОВД РФ, позволили обосновать и сформулировать предложения, спо-
собствующие, на наш взгляд, сосредоточить функции управления всеми стадиями строительства ведомственных объектов в единой организационной структуре и осуществления непрерывного комплексного процесса строительства объектов «под ключ» (проектирование — выполнение строительных и монтажных работ, включая комплектацию строек технологическим и инженерным оборудованием,— ввод в эксплуатацию) при строительстве объектов обороны и безопасности, находящихся в ведении МВД России, путем внедрения в систему МВД России особой формы регулирования качества и хода строительства — ведомственного государственного строительного надзора.
Исследование обязанности органов внутренних дел Российской Федерации по осуществлению строительного контроля и технического надзора за ходом строительства позволило сделать вывод о том, что в государственных контрактах на выполнение строительных подрядных работ с участием органов внутренних дел Российской Федерации механизм исполнения контрактных обязательств ограничен императивными нормами законодательства. Может показаться, что данные ограничения дискриминируют положение подрядных организаций и ставят их в неравное положение со второй стороной. Однако подобные ограничения защищают интересы государства, основные направления деятельности которого реализуются через федеральный орган государственной власти — Министерство внутренних дел Российской Федерации.
Библиoгрaфический спи^к
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 № 14-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации.— 1996.— № 5, ст. 410.
2. Градостроительный кодекс Российской Федераци.и от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.— 2005.— № 1 (часть 1), ст. 16.
3. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации.—2013.— № 14, ст. 1652.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства» // Собрание законодательства Российской Федерации.— 2010.— № 26, ст. 3365.
5. Положение о Комитете государственного строительного надзора города Москвы (в ред. постановлений Правительства Москвы от 22 мая 2012 г. № 231-ПП, от 13 декабря2012 г. № 735-ПП, от 19 февраля 2013 г. № 88-ПП, от 30 апреля 2013 г. № 284-ПП, от 03 сентября 2013 г. № 583-ПП, от 8 сентября 2014 г. № 512-ПП) // Официальный сайт Комитета государственного строительного надзора г. Москвы. URL: http://stroinadzor.mos.ru/about/ regtament (дата обращения: 27.02.2016).
6. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 24 июня 2011 г. № 722 «Об утверждении положения о Департаменте по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России» // Справочно-правовая система «ГАРАНТ»: [сайт]. URL: http://b.ase.garant.ru/71282634/ (дата обращения: 11.01.2017).
7. Шевченко, Е.Е. Способы определения условий гражданско-правовых договоров: законодательство и судебная практика // Закон.— 2007.— № 3.— С. 118-127.
8. Гурина, В.А.Организационно-правовой механизм развития службы ведомственного государственного строительного надзора для обеспечения нужд МВД России//Образо-вание. Наука. Научные кадры. 2016. № 2. С. 42-45.
9. Витушко, В.А.Договор подряда на капитальный ремонт зданий: дис. ... канд. юрид. наук. Минск, 1986. С. 134.
10. Куличев, Р. Б. Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд (на примере города Москвы): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 91-92.
11. Теплов, Д. В. Договор строительного подряда с участием ОВД: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 105-106.
12. Файзулин, В.Р. Договор строительного подряда по российскому гражданскому праву: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 115.
