CC BY
106
ф
Гурина Виктория Анатольевна
Соискатель кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, старший инженер отдела Управления организации капитального строительства
Департамента по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России
E-mail: [email protected]
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ СТРОИТЕЛЬНЫХ ПОДРЯДНЫХ РАБОТ ДЛЯ НУЖД ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация.
Предмет исследования: особенности правового регулирования выполнения строительных подрядных работ для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Целью настоящей статьи является рассмотрение особенностей и перспектив развития правового регулирования строительных подрядных работ для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Методологию исследования составили метод комплексного исследования, формально-юридический, аналитический методы, системный подход.
В работе исследованы специфические особенности строительства объектов системы МВД России, в качестве которых выделяются разнообразие и разноуровневость нормативных правовых актов; множественность субъектов правоотношений, принимающих участие в процедуре строительства; строительство объектов особого назначения, проектирование и строительство которых требует наличие специальных проектных решений; строительство режимных объектов; особый порядок оплаты за выполненные работы по контрактным обязательствам; особенности сдачи-приемки выполненных работ; строительный контроль и технический надзор за ходом выполнения работ.
Сделан вывод о том, что принцип свободы договора, свобода выбора контрагента, механизм заключения и исполнения контрактных обязательств в указанной сфере ограничены императивными нормами законодательства. Может показаться, что данные ограничения дискриминируют положение подрядных организаций и ставят в неравное положение со второй стороной. Однако, подобные ограничения защищают интересы государства, основные направления деятельности которого реализуются через федеральный орган государственной власти — Министерство внутренних дел Российской Федерации.
Выводы исследования могут быть использованы в правоприменительном процессе в сфере строительства при заключении, исполнении, изменении. и прекращении договоров строительного подряда, а также государственных контрактов на выполнение строительных подрядных работ для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.
Ключевые слова: строительные подрядные работы; режимные объекты; крупная сделка; титульный список; строительный контроль; технический надзор; унитарное предприятие; принцип свободы договора; особый порядок оплаты.
Abstract.
The subject of the study: the peculiarities of the legal regulation of the performance of construction contract works for the needs of the internal affairs bodies of the Russian Federation.
The purpose of this article is to examine the specifics and prospects for the development of legal regulation of construction contract works for the needs of the internal affairs bodies of the Russian Federation.
The methodology of the study was a method of integrated research, formal legal, analytical methods, a systematic approach.
In work specific features of construction of objects of system of the Ministry of Internal Affairs of Russia are investigated, as which are allocated — a variety and pa3H0yp0BH0CTb normative legal acts; plurality of subjects of legal relations participating in the construction procedure; construction of special facilities design and construction of which requires the presence of special design solutions; construction of regime objects; a special order of payment for the work performed under contractual obligations; features of delivery and acceptance of work performed; construction control and technical supervision of the progress of work.
It is concluded that the principle of freedom of contract, the freedom to choose a counterparty, the mechanism for concluding and executing contractual obligations in this sphere are limited by mandatory norms of legislation. It may seem that these restrictions discriminate the position of contracting organizations and put them in an unequal position with the second party. However, such restrictions protect the interests of the state, the main activities of which are realized through the federal body of state power — the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation.
The findings of the study can be used in the law enforcement process. in the field of construction at the conclusion, execution, change. and the termination of contracts. building order, as well as state counterfeit on. execution of building. work for needs organ internal affairs Russian Federation.
Keywords: construction contract works; regime objects; large transaction; title list; construction control; technical supervision; unitary enterprise; the principle of freedom of contract; special payment procedure.
Характерные черты выполнения строительных подрядных работ органами внутренних дел Российской Федерации обусловлены особенностями деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, связанной с осуществлением мер по реализации государственной политики; разработкой законопроектов; формированием общественной безопасности и миграционных процессов на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка; разработкой и проведением мероприятий по совершенствованию охраны общественного порядка на территории Российской Федерации.
На сегодняшний день производство строительных подрядных работ в Министерстве внутренних дел Российской Федерации имеет ряд специфических особенностей, которые выражаются, с одной стороны, в разнообразии нормативных правовых актов, регулирующих строительство объектов ведомственного значения, с другой —
многообразием строящихся объектов по их назначению, объёмам, стоимости, продолжительности возведения.
Специфической особенностью выполнения подрядных строительных работ для нужд ОВД РФ является сама организационная система, характеризующаяся множественностью субъектов, участвующих в процессе строительства. Так, по объектам центрального аппарата организация строительства в системе МВД России возложена на Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России (далее — ДТ МВД России), в составе которого действует Управление организации капитального строительства (далее — Управление), непосредственно осуществляющее функции по организации возведения объектов системы МВД России. В случае возникновения потребности в строительстве, капитальном ремонте или реконструкции указанных объектов именно Управление, выполняя функции государственного заказ-
чика, заключает государственные контракты с генеральным подрядчиком, в результате чего возникают взаимные обязательства, с одной стороны, у Управления как государственного заказчика, с другой,— у генерального подрядчика. Учреждения, в пользу которых осуществляется строительство, выпадают из цепочки данных правоотношений. Множественность лиц, задействованных в процессе строительства, зачастую приводит к возникновению ситуаций, в которых невозможно сразу определить ответственное за выполненные работы лицо.
Факты нарушения законодательства, связанные с подобными случаями, были обнаружены в ходе проведения контрольных мероприятий Контрольно-ревизионным управлением МВД России1. Так, в ноябре 2015 г. КРУ МВД России осуществлена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности генеральной подрядной организации, осуществляющей выполнение строительных подрядных работ для нужд МВД России. В результате проверки установлено, что в 2010 г. между МВД России и генеральным подрядчиком заключен государственный контракт на реконструкцию комплекса зданий и сооружений оздоровительного учреждения МВД России, сроком действия до 31 декабря 2013 г. Расчёты в рамках государственного контракта между заказчиком и генеральным подрядчиком прекратились еще в 2013 г. Однако в процессе проверки было выявлено, что позднее, в период с 1 июня 2014 г. по 31 декабря 2014 г. генеральной подрядной организацией заключено ещё восемь договоров субподряда на реконструкцию комплекса зданий и сооружений оздоровительного учреждения МВД России в рамках уже прекратившего действие вышеназванного государственного контракта. Как выяснилось из пояснений руководителя генеральной подрядной организации, данные договоры субподряда заключались для устранения гарантийных обязательств, а также в свя-
зи с аварийными ситуациями на объекте, о которых руководство оздоровительного учреждения МВД России информировало генеральную подрядную организацию, направляя заявки на их устранение. Вместе с тем необходимо отметить, что, исходя из условий государственного контракта, гарантийные обязательства у генеральной подрядной организации возникают перед государственным заказчиком — МВД России, а не перед оздоровительным учреждением МВД России.
Строительство объектов для нужд МВД России можно охарактеризовать как многоступенчатую систему, которая начинается со стадии проектирования и утверждения проектно-сметной документации в Главго-сэкспертизе. Далее органами внутренних дел Российской Федерации по результатам проведения процедур закупок с победителем закупки заключается государственный контракт на выполнение строительных подрядных работ для нужд МВД России. Последняя стадия — это проведение и организация технического обслуживания и эксплуатации объекта МВД России. Все названные стадии в МВД России осуществляются ведомственными специализированными организациями (рис. 1.1).
Большинство объектов строительства системы МВД России являются режимными объектами, что накладывает на участников, задействованных в процессе проектирования, строительстве и эксплуатации, дополнительные обязанности и ответственность. Прежде всего, это касается сохранности секретных сведений, затрагивающих строительную отрасль, в том числе о выборе емельных участков, планах строительства, дислокации объектов строительства, режимах его эксплуатации и прочие2. Исполнителем работ на указанных объектах может быть только подрядная организация, имеющая лицензию на работу с секретными сведениями. В данной ситуации, с одной сторо-
1 Акт Контрольно-ревизионного управления МВД России от 26 декабря 2015 г. С. 2.
2 Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // Собрание законодательства Российской Федерации.— 1995.— № 49, ст. 4775.
Рис. 1.1 Схема стадий строительства объектов для нужд МВД России
ны, можно говорить об ограничении принципа свободы договора в вопросе выбора контрагента по договору. С другой стороны, предусмотренные специальными нормативными актами ограничения направлены на защиту интересов государства.
Деятельность соответствующего подразделения органов внутренних дел Российской Федерации должна соответствовать основным началам и направлениям деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. Именно через указанные подразделения как стороны договора строительного подряда — заказчика oсу-ществляется воплoщение государственных прoграмм пo капитaльному стрoительству oбъектов для подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации. В данных обстоятельствах заказчиком строительства выступает Министерство внутренних дел Российской Федерации в лице соответствующей организации. Стороны договора строительного подряда, не имеющие отношение к органам внутренних дел Российской Федерации, должны учитывать подобную отличительную особенность
функционального предназначения заказчика, нашедшую отражение не только в Гражданском кодексе Российской Федерации, но и в ряде иных специальных ведомственных и локальных актах.
Подразделения органов внутренних дел Российской Федерации в структурно-организационном плане имеют ряд специфических особенностей. Речь идёт о том, что в процессе исполнения условий договора строительного подряда принимают участие как минимум четыре подобных структурных звена:
1) организация, выполняющая функции заказчика строительства;
2) организация, производящая оплату выполненных работ по договору;
3) организация, эксплуатирующая законченные строительством объекты;
4) лицо, осуществляющее контроль и надзор за ходом строительства (рис. 1.2)
Так, на примере объектов центрального аппарата, ежегодно приказом начальника ДТ МВД России из числа сотрудников департамента назначаются ответственные
'-\
Участники договора строительного подряда
Эксплуатация строительных объектов
Технический надзор
Объекты строительства в системе МВД
Рис. 1.2 Существующая структурная организация участников исполнения договора строительного подряда для нужд МВД
лица, осуществляющие технический надзор и строительный контроль за исполнением подрядчиками государственных контрактов, заключённых МВД России и финансируемых за счёт средств федерального бюджета. Субъектный состав участников исполнения договорных обязательств со стороны МВД России достаточно обширен. В данном случае можно говорить о том, что в процедуре исполнения государственного контракта принимают участие иные (третьи) лица, не участвующие при подписании данного контракта. Однако в силу нормы, прямо предусмотренной законом, в случае если участником договорных отношений выступает соответствующее подразделение МВД России, такое участие третьих лиц в исполнении условий государственного контракта является обязательным. В данном случае невозможно не отметить определённый дискриминирующий, но оправданный защитой государственных интересов аспект в отношении подрядчика, ставящий его в неравное положение сторон.
Особенность отношений строительного подряда с участием органов внутренних дел выражается в порядке осуществления оплаты выполненных работ по государственному контракту.
Порядок финансирования по государственным контрактам с участием подразделений органов внутренних дел Российской Федерации установлен следующим образом. Подразделение органов внутренних дел, выполняющее функции заказчика, представляет документы на оплату в специализированное финансовое учреждение — Федеральное казначейство Российской Федерации, которое осуществляет проверку представленных на оплату документов. Оформление финансовых документов должно строго соответствовать требованиям, установленным казначейством, в случае несоблюдения которых возможен отказ в проведении того или иного платежа. При этом нет гарантий, что указанные платежи по каким-либо основаниям будут перечислены подрядным организациям в срок.
дг
Цена контракта, включающего общую стоимость объекта строительства, ограничена специальным документом — титулом, в котором отражена сметная стоимость, объём финансирования, срок ввода в эксплуатацию и иные сведения. Сумма, указанная в титуле, обычно не подлежит изменению. Однако в ст. 767 ГК РФ предусматривает, что при уменьшении соответствующими государственными органами или органами местного самоуправления в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, стороны государственного (муниципального) контракта должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия выполнения работ3.
В рассматриваемом случае мнение сторон государственного контракта не испрашивается, что можно расценить как своего рода нарушение принципа свободы договора путём действий третьей стороны в государственном контракте, от которой зависит выделение объёма финансирования на объект строительства. Вместе с тем указанные ограничения нацелены на защиту государственных интересов.
Строительство объектов МВД России осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О государственном оборонном заказе»4, согласно положениям которого финансирование строительства указанных объектов осуществляется за счёт средств федерального бюджета, что накладывает на эти отношения ряд дополнительных обязанностей.
Учитывая специфическую направленность деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и наличие объектов оборонного значения, для контроля за финансированием строительства этих объектов государство разграничивает де-
нежные потоки по целевым программам и прописывает выделяемые федеральные денежные средства в специальном документе — бюджетной росписи. На основании этого можно сделать вывод о строго целевом характере выделяемых федеральных денежных средств5.
Всё вышеизложенное предопределяет не только гражданско-правовую ответственность заказчика и подрядчика при выполнении условий государственного контракта, но и административную и уголовную ответственность с учётом специфики порядка финансирования указанного строительства.
Следующей особенностью правового регулирования строительных подрядных работ с участием ОВД РФ является соблюдение интересов собственника имущества унитарного предприятия, осуществляющего строительство, в случае если такое унитарное предприятие заключает договоры на строительство объекта на сумму, превышающую 5 млн. руб., т.е. совершает «крупную сделку». В данном случае, согласно чч. 1, 3 ст. 23 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»6, решение о заключении подобного договора принимается с согласия собственника имущества унитарного предприятия.
Факты нарушения указанных требований законодательства неоднократно выявляются в ходе осуществления контрольных мероприятий проверяющими органами МВД России. Так, в 2015 г. в ходе проверки финансово-хозяйственной деятельности федерального государственного унитарного предприятия МВД России должностными лицами Контрольно-ревизионного управления МВД России установлен факт нарушения требований законодательства, регламентирующего порядок совершения
3 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 № 14-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации.— 1996.— № 5, ст. 410.
4 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Российская газета.— 2012.— № 303.— 31 дек.
5 Юшкевич С. П. Правовое регулирование подготовки и заключения договора строительного подряда в условиях военной организации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 131-144.
6 Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Собр. законодательства Рос. Федерации.— 2002.— № 48, ст. 4746.
ФГУП МВД России крупной сделки, а именно: в целях выполнения строительных подрядных работ на объекте генеральный подрядчик — ФГУП МВД России заключил договор субподряда на сумму 50,0 млн. руб. Впоследствии к указанному договору были заключены дополнительные соглашения, увеличивающие сумму договора до 220,0 млн. руб. Документы, обосновывающие увеличение цены, отсутствуют, также как отсутствует и согласие собственника имущества унитарного предприятия на совершение крупной сделки. Согласно п. 5 Устава ФГУП МВД России собственниками имущества являются Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и МВД России в рамках их компетенции. Согласие указанных органов получено не было.
Вышеперечисленные особенности договорных отношений строительного подряда с участием органов внутренних дел Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время строительство объектов системы МВД России имеет специфические особенности, которые выражаются: в разнообразии и разноуровневости нормативных правовых актов, регулирующих строительство объектов ведомственного значения; множественности субъектов правоотношений, принимающих участие в процедуре строительства объектов системы МВД России; строительстве объектов особого назначения (изоляторы временного содержания, кинологические объекты и пр.), проектирование и строительство которых требует наличия специальных проектных решений; строительстве режимных объектов, проектирование, строительство и эксплуатация которых возлагает дополнительные обязанности и ответственность
за сохранность сведений, составляющих государственную тайну, на субъектов данных правоотношений; множественности лиц (организаций, подразделений, сотрудников МВД), принимающих участие в рамках реализации договорных отношений строительного подряда; особом порядке оплаты за выполненные работы по договорным обязательствам; особенностях сдачи-приемки выполненных работ, строительном контроле и техническом надзоре за ходом выполнения работ.
Анализ особенностей договорных отношений строительного подряда с участием органов внутренних дел Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что принципу свободы договора, свободе выбора контрагента, механизму заключения, исполнения и прекращения государственного контракта, а также реализации ответственности за нарушение контрактных обязательств в указанной сфере присущи характерные ограничения7. Может показаться, что указанные ограничения дискриминируют положение подрядных организаций и ставят в неравное положение со второй стороной (ОВД РФ). Однако подобные ограничения защищают интересы государства, реализующего основные направления своей деятельности через федеральный орган государственной власти — Министерство внутренних дел Российской Федерации. Специфические особенности строительного подряда с участием органов внутренних дел Российской Федерации в целом не подпадают под регулирование норм, изложенных в Гражданском кодексе Российской Федерации. Требуют отдельной законодательной проработки и большинство сложившихся подходов, часть из которых для подобного рода отношений является просто обычаем.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Российская газета.— 1998.— № 153-154.— 12 авг.
7 Гурина В. А. Лебединец О. Н. Ограничение принципа свободы договора в регулировании строительных подрядных работ с участием органов внутренних дел Российской Федерации // Государственная служба и кадры. Изд. ЮНИТИ-ДАНА. М., 2016. № 2. С. 72.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.— 2005.— № 1 (часть 1), ст. 16.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 № 14-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации.— 1996.— № 5, ст. 410.
4. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Собр. законодательства Рос. Федерации.— 2002.— № 48, ст. 4746.
5. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Российская газета.— 2012.— № 303.— 31 дек.
6. Гурина, В. А. Ограничение принципа свободы договора в регулировании строительных подрядных работ с участием органов внутренних дел Российской Федерации / В. А. Гурина, О. Н. Лебединец // Государственная служба и кадры.— 2016.— № 2.— С. 72.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства» // Собрание законодательства Российской Федерации.— 2010.— № 26, ст. 3365.
8. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 1 июня 2006 г. № 402 «Об утверждении Устава Федерального государственного унитарного предприятия «Ремонтно-строительное управление МВД России» // Справочно-правовая система «ГАРАНТ»: [сайт]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/pr.ime/doc.
9. Приказ Министерства внутренних дел Российс.кой Федерации от 24 июня 2011г. № 722 «Об утверждении положения о Департаменте по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России» // Справочно-правовая система «ГАРАНТ»: [сайт]. URL: http://basegarant.ru/71282634/ (дата обращ.ения: 11.01.2017).
10. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 18 ноября 2011 г. № 1181 «Об утверждении Устава Федерального казенного учреждения «Главный центр административно-хозяйственного и транспортного обеспечения Министерства внутренних дел Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Справочно-правовая система «Страс-ЮРИСТ», 2011.
11. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 25 июня 2014 г. № 530 «Об утверждении Устава ФКУ «Центр государственной экспертизы в отношении объектов обороны и безопасности, находящихся в ведении МВД России» [Электронный ресурс]: Справочно-правовая система «Страс-ЮРИСТ», 2015.
12. Приказ ДТ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 19 марта 2015 г. № 19 «Об утверждении положения об Управлении организации капитального строительства Департамента по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России» [Электронный ресурс]: Справочно-правовая система «Страс-ЮРИСТ», 2015.
13. Юшкевич С. П. Правовое регулирование подготовки и заключения договора строительного подряда в условиях военной организации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 131-144.
