CC BY
5О©4 ТЕОРИЯ УПРАВЛЕНИЯ ^D
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-9-37-41 СИДОРОВ Андрей Владимирович,
NIION: 2018-0076-9/23-665 специалист по редактированию
MOSURED: 77/27-023-2023-9-665 научной литературы отдела по организации
научной и редакционно-издательской деятельности Северо-Западного филиала Российског о государственного университета правосудия, кандидат филологических наук, e-mail: [email protected] SPIN-код: 7304-9863, AuthorlD: 1108694
СПЕЦИФИКА НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ НА ПРИМЕРЕ МОДЕЛЬНЫХ ЗАКОНОВ О СОХРАНЕНИИ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Аннотация. В статье анализируются различные аспекты процесса подготовки модельных законов на площадке Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств (далее - МПА СНГ). Делается вывод о том, что, несмотря на очевидную пользу модельных норм для инициаторов их разработки, некоторые существенные вопросы, препятствующих их планомерному внедрению в национальное законодательство, остаются нерешенными. На примере модельных законов о сохранении историко-культурного наследия на пространстве СНГ дается краткая характеристика степени их рецепции.
Ключевые слова: модельный закон, модельные нормы, национальное законодательство, МПА СНГ, историко-культурное наследие.
SIDOROV Andrei Vladimirovich,
scientific literature editor at the Department for Organizing Scientific, Editorial and Publishing Activities of the Northwestern Branch of the Russian State University of Justice, Candidate of Sciences in Philology
PECULIARITIES OF RULE-MAKING ACTIVITIES OF THE INTERPARLIAMENTARY ASSEMBLY OF MEMBER NATIONS
OF THE COMMONWEALTH OF INDEPENDENT STATES ON THE EXAMPLE OF MODEL LAWS ON PRESERVATION OF HISTORICAL AND CULTURAL HERITAGE
Annotation. The article examines different facets of the model law preparation process at the Interparliamentary Assembly of Member Nations of the Commonwealth of Independent States (IPA CIS). The conclusion drawn is that, despite the apparent advantages of model norms for those who initiate their development, certain significant problems that impede their systematic integration into national legislation remain unaddressed. A brief account of the extent of their reception is presented on the basis of model laws on the conservation of historical and cultural heritage in the CIS region.
Key words: model law, model norms, national legislation, IPA CIS, historical and cultural heritage.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2023
В условиях непредсказуемых изменений глобальной политической повестки роль таких региональных объединений, как СНГ1, многократно возрастает, а вопросы сохранения историко-культурного наследия приобретают особое значение. Это обстоятельство становится особенно очевидным, если учесть, что беречь историко-культурное и духовное наследие по закону обязан каждый гражданин, о чем сказано в конституциях большинства государств -участников СНГ2, а потому логично, что вышеупомянутые вопросы находятся на особом контроле в том числе и межгосударственных структур. Так, пристальное внимание им уделяет МПА СНГ -консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий [для членов Содружества] интерес3. Указанный институт принимает свои решения в форме заявлений, обращений, рекомендаций и предложений. Он также разрабатывает рекомендательные (модельные) законодательные акты4 по вопросам, находящимся, как
1 В статье число государств - участников СНГ ограничено кругом стран, которые фактически участвуют в работе Межпарламентской Ассамблеи, а именно, речь идет о Республике Азербайджан, Республике Армения, Республике Беларусь, Республике Казахстан, Кыргызской Республике, Республике Молдова, Российской Федерации, Республике Таджикистан и Республике Узбекистан.
2 Ч. 2 ст. 40 Конституции Азербайджанской Республики (Сайт Министерства цифрового развития и транспорта Азербайджанской Республики. URL: https:// mincom.gov.az/ru/view/pages/13/); ст. 54 Конституции Республики Беларусь (сайт Президента Республики Беларусь. URL: https://president.gov.by/ru/gosudarstvo/ constitution); ст. 37 Конституции Республики Казахстан (сайт Президента Республики Казахстан. URL: https:// www.akorda.kz/ru/official_documents/constitution); ст. 44 Конституции Республики Таджикистан (сайт Министерства иностранных дел Республики Таджикистан. URL: https://mfa.tj/ru/main/tadzhikistan/konstitutsiya); ст. 59 Конституции Республики Молдова (сайт Конституционного Суда Республики Молдова. URL: https://www.constcourt. md/public/fNes/fNe/Baza%20legala/constitutia_ ro_22.05.17_ru.pdf); ч. 3 ст. 44 Конституции Российской Федерации (СПС «КонсультантПлюс». uRL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/); ст. 61 Конституции Республики Узбекистан (сайт Национальной базы данных законодательства Республики Узбекистан. URL: https://lex.uz/docs/6445147).
3 Ст. 1 Соглашения о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств // МПА СНГ. URL: https://iacis.ru/public/ upload/files/1/346.pdf.
4 Модельный законодательный акт Содружества Независимых Государств - законодательный акт рекомендательного характера, принятый Межпарламентской Ассамблеей в установленном порядке в целях формирования и осуществления согласованной законодательной деятельности государств - участников Межпарламентской Ассамблеи по вопросам, представляющим общий интерес, приведения законодательства
уже было сказано, в сфере общих интересов государств - участников СНГ5. Именно модельные кодексы и законы являются наиболее многочисленными среди нормативно-правовых документов, принимаемых МПА СНГ6. Ученые отдельно отмечают, что само по себе модельное законодательство в том виде, в каком оно разрабатывается в настоящий период времени, является плодом усилий, предпринимаемых преимущественно в рамках всего нескольких межгосударственных организаций [4] (речь, в частности, идет об СНГ7, ООН8, Содружестве наций9).
В свете сказанного представляется целесообразным кратко охарактеризовать его преимущества и недостатки. Важнейшее преимущество модельных норм состоит в том, что они рассчитаны на опережающее регулирование, поскольку ими регламентируются вопросы, не разработанные ни в международном, ни в национальном законодательстве [2, с. 57]. Кроме того, концептуальные положения модельных актов, подготовленных в том числе МПА СНГ, сформулированы таким образом, чтобы в дальнейшем они могли активно использоваться в ходе разработки норм национальных законов, не требуя при этом существенных корректировок [1, с. 164]
Однако наряду с указанными преимуществами наблюдается и ряд недостатков, связан-
государств - участников Содружества в соответствие с
международными договорами, заключенными в рамках Содружества, и иными международными договорами, участие в которых государств - участников Содружества является весьма желательным для достижения общих целей // Положение о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарла-
ментской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (принято на двадцать
пятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление № 25-8 от 14 апреля 2005 года)) // МПА СНГ URL: http:// iacis.ru/public/upload/files/2/1010.pdf (дата обращения: 30.08.2023).
5 Ст. 8 Соглашения о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств // МПА СНГ URL: https://iacis.ru/public/ upload/files/1/346.pdf (дата обращения: 30.08.2023).
6 487 опубликованных на сайте МПА СНГ модельных кодексов и законов против 110 соответствующих рекомендаций (по состоянию на 30 августа 2023 года).
7 Модельные кодексы и законы // МПА СНГ URL: http://iacis.nj/baza_dokumentov/modelnie_zakono-datelnie_akti_i_rekomendatcii_mpa_sng/modelnie_ kodeksi_i_zakoni (дата обращения: 30.08.2023).
8 Model Laws and Treaties // United Natons. URL: https://www.unodc.org/unodc/en/legal-tools/model-treaties-and-laws.html (дата обращения: 30.08.2023).
9 Commonwealth Model Laws // The Commonwealth. URL: https://thecommonwealth.org/com-monwealth-model-laws (дата обращения: 30.08.2023).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2023
ных в первую очередь с тем, что модельные нормы могут полностью или частично не выполняться. Среди таких недостатков называется отсутствие обязательных юридических процедур разработки, согласования и применения модельного законодательства. Вследствие того, что ответственность за принятие модельного законопроекта имеет коллективный характер, он может на этапе утверждения отправляться на доработку бесконечное количество раз [3, с. 58]. Действительно, при несоответствии поступившего законопроекта установленным требованиям Секретариат Совета МПА СНГ возвращает его инициаторам для доработки1, при этом предельно допустимое количество таких возвратов не оговорено. В данном случае видится необходимым ограничить число циклов корректировки, поскольку в ходе принятия модельного закона на государственном уровне в него в любом случае будут вноситься изменения.
Сопутствующей проблемой является размытость сроков рецепции модельных норм. Она обусловлена не только рекомендательным характером самих норм, но и общим подходом к законотворчеству на пространстве СНГ. Так, глава 13 Регламента Государственной Думы Российской Федерации «Порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой» не содержит хотя бы усредненных сроков рассмотрения законопроек-тов2, на что указывают как ученые [2, с. 200], так и сами парламентарии, которые выступили с инициативой ограничить срок рассмотрения законопроектов депутатами одним годом3. В этом случае представляется целесообразным внедрить аналогичное ограничение и в отношении принятия модельных законодательных актов, поскольку обращение в МПА СНГ о необходимости разработки и принятия конкретного модельного законодательного акта уже подразумевает заинтересованность авторов такого обращения в его дальнейшем внедрении на национальном уровне. На сегодняшний день в соответствии с п. 2.3 Порядка подготовки и рассмотрения обращений о необходимости принятия модельных законодательных актов и рекомендаций такое обращение в МПА
должно содержать только предложения о сроках разработки и представления проекта модельного законодательного акта в соответствующую постоянную комиссию МПА, а вот о сроках его дальнейшего внедрения государствами - участниками СНГ ничего не сказано. В качестве иллюстрации к обозначенной проблеме можно привести тот факт, что процесс ратификация принятой еще в 1995 году Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств, одного из ключевых документов для членов объединения, продолжается до сих пор. Так, Республика Узбекистан ратифицировала Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее СНГ только в 2019 году4.
Кроме того, отсутствие классификации модельных норм на сопоставимые с законами и подзаконные акты, неопределенность принципов их иерархии зачастую приводят к их дублированию [5]. Принцип дублирования заложен в самом механизме рецепции таких норм, на что указывают, например, выдержки из энциклопедической статьи о модельных (типовых) законодательных актах, опубликованной на официальном сайте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: «В порядке реализации своего права законодательной инициативы и по результатам рассмотрения предложений комитетов по модельным законодательным актам, принятым МПА СНГ, СФ может поручить профильному комитету подготовить соответствующий законопроект».
Понятно, что в силу специфики национального законодательства модельный закон внедряется каждым государством с некоторыми корректировками в установленном порядке5, тем не менее на этом этапе, без обозначения четких временных рамок для подготовки соответствующего законопроекта, могут возникать существенные заминки, препятствующие полноценному внедрению модельных норм.
1 П. 2.8 Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств.
2 Регламент Государственной Думы // Сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http:// duma.gov.ru/duma/about/regulations/ (дата обращения: 30.08.2023).
3 В Госдуме предложили ограничить одним
годом срок рассмотрения законопроектов депутатами // ТАСС. URL: https://tass.ru/politika/5180883(дата обраще-
ния: 30.08.2023).
4 Сенат Республики Узбекистан ратифицировал Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее СНГ // МПА СНГ URL: https://iacis.ru/novosti/sovet_mpa_sng_ news/senat_respubliki_uzbekistan_ratifitsiroval_ konventsiyu_o_mezhparlamentskoy_assamblee_sng (дата обращения: 30.08.2023).
5 Он подробно прописан в уже упомянутой ранее главе 13 Регламента Государственной Думы РФ, при этом нельзя не отметить, что некоторые формулировки, как представляется, не способствуют дальнейшему движению законопроекта от одной стадии рассмотрения к другой: например, п. 5 ст. 119 Регламента гласит: «В случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2023
Проиллюстрировать все вышесказанное можно на примере подготовленных МПА СНГ модельных законов в области сохранения историко-культурного наследия1. По итогам анализа базы документов МПА СНГ и официальных источников нормативно-правовой информации государств -участников СНГ2 можно сделать несколько выводов.
Во-первых, степень внедрения модельных норм в национальное законодательство характеризуется объемом текста, который был заимствован (в неизменном виде или с незначительными корректировками) в процессе придания модельному нормативно-правовому акту статуса национального закона: этот объем может варьироваться от нескольких предложений до целых разделов. Так, если обратиться к модельному закону «О музейном фонде и музеях», принятому МПА СНГ 2 ноября 1996 года3, станет ясно, что именно он лег в основу Федерального закона от 26.05.1996
1 В качестве материала для анализа были отобраны 10 модельных законов и кодексов: Об охране археологического наследия от 17 февраля 1996 года, О музейном фонде и музеях от 2 ноября 1996 года, Об архивах и архивном фонде от 3 апреля 1999 года, Модельный библиотечный кодекс от 8 декабря 1998 года, О государственных музеях-заповедниках от 24 ноября 2001 года, О культуре от 4 декабря 2004 года, Об этнокультурных общественных объединениях граждан от 14 мая 2009 года, Об объектах культурного наследия (новая редакция) от 17 мая 2012 года, О патриотическом воспитании от 16 апреля 2015 года, Об увековечении памяти погибших при защите Отечества от 16 апреля 2015 года.
2 Речь идет о таких ресурсах, как: Единая электронная база правовых актов Министерства юстиции Азербайджанской Республики (https://e-qanun.az/); Правовая информационно-поисковая система «ИРТЕК» (Республика Армения, https://www.irtek.am/views2/home. aspx?lang=ru-ru); Национальный центр правовой информации Республики Беларусь (https://pravo.by/); Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан (https://adilet.zan.kz/ rus); База нормативных правовых актов Министерства юстиции Кыргызской Республики (http://cbd.minjust.gov. kg/ru-ru/npakr/Search); База нормативных правовых актов Министерства юстиции Республики Молдовы (https://www.legis.md/); Официальный интернет-портал правовой информации (Российская Федерация, http:// pravo.gov.ru/); База законодательства Республики Таджикистан на сайте Национального центра законодательства при Президенте Республики Таджикистан (http://ncz.tj/legislation); Национальная база данных законодательства Республики Узбекистан (https://lex.uz/ ru/).
3 Модельный закон «О музейном фонде и музеях», принятый Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств МПА СНГ от 2 ноября 1996 года // МПА СНГ. URL: https://iacis.ru/baza_dokumentov/ modelnie_zakonodatelnie_akti_i_rekomendatcii_mpa_sng/ modelnie_kodeksi_i_zakoni (дата обращения: 30.08.2023).
№ 54-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»4 (совпадают не только определения ключевых понятий, но и структура документов), в то время как при сравнении вышеупомянутого модельного закона с Законом Кыргызской Республики № 193 «О музеях и Музейном фонде Кыргызской Республики» от 24 июля 2015 года5 можно обнаружить только единичные совпадения отдельных текстовых фрагментов.
Во-вторых, анализируя модельные нормы, сформулированные МПА СНГ, и национальное законодательство отдельных государств - участников СНГ, можно выявить случаи «обратного» заимствования отдельных положений. Так, некоторые определения, которые приводятся в Законе Республики Беларусь № 3277-Х11 «О Национальном архивном фонде и архивах в Республике Беларусь» от 6 октября 1994 года6 использованы в модельном законе «Об архивах и архивном фон-де»7, принятом только в 1999 году.
В-третьих, представляется, что модельные нормы, направленные на сохранение историко-культурного наследия на пространстве СНГ, можно внедрять в национальное законодательство более активно, поскольку сегодня говорить об их последовательном и планомерном принятии государствами - участниками Содружества говорить не приходится, хотя некоторые из них все же стремятся воспользоваться имеющимися возможностями и сэкономить законотворческие усилия за счет обращения к типовым нормативно-правовым актам8. Таким образом, при всех очевидных
4 Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 27.05.1996. № 22. Ст. 2591.
5 Закон Кыргызской Республики № 193 «О музеях и Музейном фонде Кыргызской Республики» от 24 июля 2015 года // Министерство юстиции Кыргызской Республики. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ ru-ru/111237?cl=ru-ru (дата обращения: 30.08.2023).
6 Закон Республики Беларусь № 3277-XII «О Национальном архивном фонде и архивах в Республике Беларусь» от 6 октября 1994 года // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. URL: https://pravo.by/document/?guid=3961&p 0=V19403277 (дата обращения: 30.08.2023).
7 Модельный закон «Об архивах и архивном фонде» (принят на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 13-9 от 3 апреля 1999 года)) // МПА СНГ URL: https://iacis.ru/baza_dokumentov/ modelnie_zakonodatelnie_akti_i_rekomendatcii_mpa_sng/ modelnie_kodeksi_i_zakoni (дата обращения: 30.08.2023).
8 Например, статистически только два государства - участника СНГ (Российская Федерация и Кыргызская Республика) демонстрируют неизменный интерес к модельным нормам: 5 из 10 проанализированных
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2023
преимуществах модельных законов для государств - участников СНГ по-прежнему существует ряд нерешенных вопросов, препятствующих их своевременному внедрению: отсутствие обязательных юридических процедур разработки, согласования и применения модельных норм, размытость сроков их внедрения в национальное законодательство и т. д. Об этом, в частности, свидетельствует низкий темп рецепции подготовленных МПА СНГ модельных законов о сохранении историко-культурного наследия. Представляется, что появление механизмов конкретизации сроков дальнейшей работы с готовыми модельными нормами позволит ускорить процесс их внедрения.
Список литературы:
[1] Касымжанова Д. С. Влияние модельных законов на национальное законодательство // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2012. № 3 (27). С. 164-166.
[2] Остапович И. Ю. К вопросу о взаимодействии Конституционного Суда РФ с высшим органом законодательной власти России // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8 (57). С. 194-202.
[3] Пантыкина М. И. Модельное право: проблемы теории и практики применения // Науч-
модельных законов нашли отражение в национальном законодательстве этих стран. В остальных случаях имеют место либо единичные случаи заимствования модельных норм, либо вообще отказ от них.
но-методический электронный журнал «Концепт». 2014. № 8.С. 56-60.
[4] Сарксян И. Л. Модельное законодательство как феномен в международном праве // Международное публичное и частное право. 2021. № 5. С. 7-9.
[5] Шестакова Е. В. Теоретические и практические аспекты применения модельного законодательства в странах СНГ // Право и политика. 2005. № 4. C. 85-92.
Spisok literatury:
[1] Kasymzhanova D. S. Vliianie model'nykh zakonov na natsional'noe zakonodatel'stvo // Vestnik Instituta zakonodatel'stva Respubliki Kazakhstan. 2012. № 3 (27). S. 164-166.
[2] Ostapovich I. lu. K voprosu o vzaimodeistvii Konstitutsionnogo Suda RF s vysshim organom zakonodatel'noi vlasti Rossii // Aktual'nye problemy rossiiskogo prava. 2015. № 8 (57). S. 194-202.
[3] Pantykina M. I. Model'noe pravo: problemy teorii i praktiki primeneniia // Nauchno-metodicheskii elektronnyi zhurnal «Kontsept». 2014. № 8.S. 56-60.
[4] Sarksian I. L. Model'noe zakonodatel'stvo kak fenomen v mezhdunarodnom prave // Mezhdun-arodnoe publichnoe i chastnoe pravo. 2021. № 5. S. 7-9.
[5] Shestakova E. V. Teoreticheskie i praktich-eskie aspekty primeneniia model'nogo zakonod-atel'stva v stranakh SNG // Pravo i politika. 2005. № 4. S. 85-92.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2023
