CC BY
112
ВЛИЯНИЕ МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНА «О БЕЗОПАСНОСТИ» НА ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ
ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ГОСУДАРСТВАХ - УЧАСТНИКАХ СНГ
В.М. Редкоус
Кафедра конституционного и муниципального права Международная Академия бизнеса и управления 5-й проезд Марьиной Рощи, 15-а, Москва, Россия, 129594
В статье проведен анализ влияния Модельного закона «О безопасности» на национальные законы о национальной безопасности ряда государств — участников СНГ (Азербайджана, России, Казахстана, Беларуси, Украины); выработан ряд предложений по совершенствованию модельного законотворчества.
Ключевые слова: национальная безопасность; обеспечение национальной безопасности; угрозы национальной безопасности; законодательная деятельность; модельные законы; государства — участники СНГ.
Одной из современных тенденций развития государств — участников СНГ является формирование в рамках Содружества модельного законодательства и его влияние на национальные правовые системы. Модельный закон, отмечает Е. Шестакова, это законодательный акт рекомендательного характера, содержащий типовые нормы и дающий нормативную ориентацию для законодательства. Он не является обязательным для законодательных органов и служит для них нормативно-ориентирующим стандартом. Создание единообразных модельных актов служит средством унификации и гармонизации законодательства [16].
Вопросы теории и практики принятия модельных актов разрабатывались в работах В.Г. Вишнякова [4], Э.В. Талапиной [13], Ю.А. Тихомирова [14; 15], Г.А. Пакермана [9], однако до настоящего времени в полной мере роль модельных актов в развитии национальных правовых систем, в оказании влияния на формирование национальных отраслевых законодательств не исследована. Это касается и такой важнейшей области государственного управления для любого государства, какой является область обеспечения национальной безопасности. Обеспечение национальной безопасности регулируется преимущественно нормами административного права, поэтому, исследуя влияние модельных актов на формирование административно-правовой основы обеспечения национальной безопасности, можно, с известным приближением, оценить влияние модельных норм на административное законодательство государств — участников СНГ в целом. В связи с этим уместно напомнить справедливое замечание Ю.А. Тихо-
мирова в отношении того, что «... в конституционном праве России очень заметно влияние общих идей и принципов конституционализма. Акты Совета Европы и МПА СНГ о верховенстве права, разделении властей, о правах человека и демократических институтах все чаще преломляются в конституционном законодательстве. Этого не скажешь об административном праве, где внешнее влияние мало заметно и выражается пока, скорее, применительно к институтам госслужбы и административной юстиции, стандартам транспортных средств и т.п. ...» [15].
Важность разработки и принятия модельных законодательных актов декларируется как на уровне СНГ в целом, так и на уровне иных межгосударственных объединений, созданных государствами, входящими в СНГ.
Например, в Постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств от 15 июня 1998 г. № 11-13 «Об использовании модельных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ» [6] указывается, что «своевременное и последовательное использование результатов совместной законотворческой деятельности является важнейшим условием формирования в СНГ не только общего правового, но и общего экономического, научно-технологического, образовательного и информационного пространства».
В п. 4.3 Концепции дальнейшего развития СНГ от 5 октября 2007 г. [8] указывается, что «межпарламентское сотрудничество заинтересованных государств — участников СНГ будет способствовать углублению интеграции, сближению и гармонизации экономических систем и национальных законодательств, защите прав и интересов граждан, активизации разработки Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ модельных законов и их имплементации в законодательства государств-участников». В соответствии с п. 1.3 Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств (принято Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств 14 апреля 2005 г.) модельный закон Содружества Независимых Государств относится к модельным законодательным актам Содружества и является законодательным актом рекомендательного характера, принятым Межпарламентской Ассамблеей с целью сближения правового регулирования конкретных видов (групп) общественных отношений в государствах Содружества.
Г.А. Пакерман делает вывод, что принимаемые Межпарламентской Ассамблеей СНГ модельные законодательные акты (модельный закон, модельный кодекс), а также рекомендательные законодательные акты являются примером косвенного метода унификации права государств — участников СНГ [9].
Однако право разрабатывать модельные законодательные акты получили и органы, создаваемые в связи с заключаемыми государствами — участниками СНГ иными договорами, связанными с образованием иных межгосударственных организаций. Так, например, в соответствии со ст. 22 Договора между Рес-
публикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (Москва, 29 марта 1996 г.) [12] Межпарламентский Комитет является органом межпарламентского сотрудничества и формируется на паритетных началах из парламентариев, делегируемых парламентами сторон.
Межпарламентский Комитет в целях сближения и гармонизации законодательства сторон в пределах своих полномочий принимает модельные акты, на основе которых разрабатываются акты национальных законодательств; вносит предложения по вопросам развития правовой основы интеграции; участвует в иных предусмотренных Положением о Межпарламентском Комитете формах законодательной деятельности. Рекомендательные акты Межпарламентского Комитета предлагаются к рассмотрению в парламентах сторон в порядке, установленном их национальным законодательством.
С момента принятия Модельного закона «О безопасности» прошло уже более 10 лет [10], вполне достаточный срок для того, чтобы оценить его влияние на формирование национальных административно-правовых основ обеспечения национальной безопасности в России и государствах — участниках СНГ, подписавших данный Договор.
В вышеназванных государствах основными законодательными актами, регулирующими отношения в области обеспечения национальной безопасности, являются: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (с посл. изм. и доп.) [3]; Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. № 233-1 «О национальной безопасности Республики Казахстан» [7]; Закон Кыргызской Республики от 26 февраля 2003 г. № 44 «О национальной безопасности» [17]. В Белоруссии аналогичный закон принят не был.
Конкретно на формирование содержания Закона РФ «О безопасности» Модельный закон оказать влияния не мог, так как первый был принят в 1992 г., а второй — в 1999 г. Однако в том случае, если бы было принято политическое решение о необходимости принятия федерального закона «О национальной безопасности», положения Модельного закона могли бы быть учтены, так как не потеряли за эти годы свою актуальность. В частности, это касается основных понятий, используемых в законе; принципов обеспечения безопасности государства; интересов государства; угроз безопасности государства; системы обеспечения безопасности и ее основных функций; полномочий высших органов государственной власти, а также иных субъектов в области обеспечения безопасности; мер по обеспечению безопасности, а также обеспечению конкретных видов безопасности.
Закон Кыргызской Республики «О национальной безопасности», несмотря на использование в названии более современного термина «национальная безопасность» вместо простого «безопасность», в большей степени тяготеет по своему содержанию и структуре к Закону РФ «О безопасности». Ни об интересах государства, ни об угрозах национальной безопасности государства, ни об обеспечении конкретных видов безопасности Закон Кыргызстана не говорит.
Гораздо сильнее совпадают строение и содержание Модельного закона и Закона Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» несмотря на то, что Закон был принят раньше.
В преамбуле Закона Республики Казахстан указывается, что обеспечение национальной безопасности является главным условием развития Казахстана как независимого суверенного государства. Это свидетельствует о том, что обеспечение национальной безопасности следует признать одной из основных функций современного государства.
Если Модельный закон дает определение безопасности государства как состояния защищенности интересов страны от реальных и потенциальных угроз, то в Законе Республики Казахстан закрепляется понятие национальной безопасности как состояния защищенности национальных интересов страны от реальных и потенциальных угроз.
Статья 4 Закона Республики Казахстан устанавливает, что национальными интересами являются: 1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина;
2) сохранение общественного согласия и политической стабильности в стране;
3) экономическое развитие на благо всего народа Казахстана; 4) воспитание казахстанского патриотизма и укрепление единства народа Казахстана; 5) сохранение и приумножение материальных и духовных ценностей казахстанского общества; 6) незыблемость конституционного строя Республики Казахстан, в том числе государственной независимости, унитарного устройства и президентской формы правления, целостности, неприкосновенности государственной границы и неотчуждаемости территории страны; 7) устойчивое функционирование государственных институтов, укрепление и повышение эффективности их деятельности; 8) обеспечение оснащенности и боевой готовности Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований Республики Казахстан; 9) безусловное исполнение законов и поддержание правопорядка; 10) развитие международного сотрудничества на основе партнерства. Статья 4 Модельного закона имеет практически аналогичное наполнение.
Нельзя исключать и того обстоятельства, что разработчики Модельного закона взяли за основу наиболее проработанный в структурном и содержательном плане Закон Республики Казахстан за основу при создании Модельного закона. В таком случае следует говорить о влиянии национального законодательства на содержание межгосударственных документов.
Анализ содержания законов о безопасности государств — участников СНГ, не заключивших данный договор (например, Азербайджана, Украины), свидетельствует о том, что при подготовке данных законов были учтены и нормы Модельного закона.
Возьмем, например, Закон Азербайджанской Республики от 29 июня 2004 г. № 712-ПГ «О национальной безопасности» [1]. В соответствии со ст. 1 данного Закона национальная безопасность Азербайджанской Республики — это обеспечение защиты независимости, суверенитета, территориальной целостности, конституционного строя государства, национальных интересов народа и стра-
ны, прав и интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Законодатель Азербайджана пошел дальше разработчиков Модельного закона, предложив вполне современное определение национальной безопасности.
Достоинством Закона Азербайджанской Республики является то, что в нем закреплены основные национальные интересы в политической, экономической, социальной, военной, информационной, экологической сферах, в научной, культурной и духовной области, чего нет ни в Законе Российской Федерации, ни в Модельном законе.
Угрозы национальной безопасности Азербайджанской Республики — условия, процессы и факторы, препятствующие реализации национальных интересов или создающие опасность для них (ст. 7 Закона). Потенциальные и реальные, внутренние и внешние угрозы национальной безопасности Азербайджанской Республики проявляются в основном в политической, экономической, социальной, военной, информационной, экологической, научной, культурной и духовной сферах общественной жизни, что закреплено в Законе. Также в названном Законе закрепляются конкретные меры по обеспечению безопасности в указанных сферах.
Ряд интересных положений, свидетельствующих о влиянии Модельного закона, содержит Закон Украины от 19 июня 2003 г. № 964-ГУ «Об основах национальной безопасности Украины» [2]. При определении понятия «национальная безопасность» определение безопасности, предложенное в Модельном законе, не использовалось. В ст. 1 Закона Украины национальная безопасность определяется как защищенность жизненно важных интересов человека, гражданина, общества и государства, в соответствии с которой обеспечиваются стабильное развитие общества, своевременное выявление, предупреждение и нейтрализация реальных и потенциальных угроз национальным интересам.
В этом определении критику может вызвать тезис, что «в соответствии с защищенностью жизненно важных интересов человека, гражданина, общества и государства обеспечиваются своевременное выявление, предупреждение и нейтрализация реальных и потенциальных угроз национальным интересам». По мнению автора, все должно быть наоборот: своевременное выявление, предупреждение и нейтрализация подобных угроз являются важнейшими предпосылками и условиями должной защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, то есть в конечном счете — предпосылками и условиями обеспечения национальной безопасности [5].
Статья 6 Закона Украины «Об основах национальной безопасности Украины» устанавливает, что приоритетами национальных интересов Украины являются гарантирование конституционных прав и свобод человека и гражданина; развитие гражданского общества, его демократических институтов; защита государственного суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности государственных границ, недопущение вмешательства во внутренние дела Украины; укрепление политической и социальной стабильности в обществе; обеспечение развития и функционирования украинского языка в качестве госу-
дарственного во всех сферах общественной жизни на всей территории Украины, гарантирование свободного развития, использование и защиты русского, других языков национальных меньшинств Украины; создание конкурентоспособной, социально ориентированной рыночной экономики и обеспечение постоянного возрастания уровня жизни и благосостояния населения; сохранение и укрепление научно-технологического потенциала, утверждение инновационной модели развития; обеспечение экологически и техногенно безопасных условий жизнедеятельности граждан и общества, сохранение окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов; развитие духовности, нравственности, интеллектуального потенциала украинского народа, укрепление физического здоровья нации, создание условий для расширения воспроизводства населения; интеграция Украины в европейское политическое, экономическое, правовое пространство и в евроатлантическое безопасное пространство; развитие равноправных взаимовыгодных отношений с другими государствами мира в интересах Украины.
В отличие от украинского законодательства, российское, в частности, Закон РФ «О безопасности», непосредственно приоритеты национальных интересов не закрепляет. Модельный закон устанавливает перечень интересов государства (ст. 4).
Еще одним положительным моментом в Законе Украины «Об основах национальной безопасности Украины» является ст. 7, раскрывающая систему основных реальных и потенциальных угроз национальной безопасности Украины на современном этапе.
В частности, в сфере государственной безопасности ими являются: разведывательно-подрывная деятельность иностранных специальных служб; угроза посягательств со стороны отдельных групп и лиц на государственный суверенитет, территориальную целостность, экономический, научно-технический и оборонный потенциал Украины, права и свободы граждан; распространение коррупции, взяточничества в органах государственной власти, сращивание бизнеса и политики, организованной преступной деятельности; преступная деятельность против мира и безопасности человека, прежде всего распространение международного терроризма; угроза использования с террористической целью ядерных и других объектов на территории Украины; возможность незаконного ввоза в страну оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и средств массового поражения, радиоактивных и наркотических средств; попытки создания и функционирования незаконных военизированных вооруженных формирований и попытки использовать в интересах определенных сил деятельность воинских формирований и правоохранительных органов государства; проявления сепаратизма, попытки автономизации по этническому признаку отдельных регионов Украины.
Таким образом, на правовом пространстве СНГ могут происходить самые разнообразные процессы: нормы национального законодательства могут использоваться для подготовки модельных законодательных актов; содержание модельных
законов может не учитываться при совершенствовании законодательства даже теми государствами, которые подписали соответствующие соглашения; содержание модельных законов учитывается теми государствами, для которых они непосредственно не предназначены. Это подтверждает вывод, сделанный в статье Ю.А. Тихомирова и Э.В. Талапиной, что в поступающей информации о внедрении модельных законодательных актов отмечается, что степень использования модельных законодательных актов во многом зависит от их качества [13]. Однако, несмотря на кажущуюся в целом неразбериху, налицо тесное взаимопроникновение национальных правовых систем государств — участников СНГ.
Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов. По мнению автора, разработка и принятие модельных законов невозможна без сравнительного анализа национальных законодательств государств — участников СНГ, так как его проведение позволяет найти и выработать согласованные правовые позиции по всем основным вопросам, подлежащим закреплению в модельном законе, что также будет являться условием для последующего учета его норм в национальном правотворчестве.
Модельное законотворчество имеет перспективы развития, несмотря на имеющиеся расхождения в позициях государств — участников СНГ по ряду вопросов обеспечения национальной безопасности. Найдя точки соприкосновения в малом, всегда можно перейти к большему, поэтому отвергать модельные законы как нечто абстрактное, ненужное, нельзя. Следует повышать эффективность модельных законов. В частности, Модельный закон «О безопасности» можно доработать с учетом современных достижений теории административного права и практики обеспечения национальной безопасности.
Необходимо отслеживать и обобщать практику внедрения модельных законов в национальные законодательства, обобщать зарубежный положительный опыт для его возможной адаптации в российских условиях.
Также целесообразно придать модельным законам большую степень императивности, так как рекомендательный характер модельных актов стал причиной того, что так называемое право СНГ, как справедливо отмечает В.Г. Вишняков [4], так и не стало реальным механизмом сближения законодательства входящих в него государств.
ЛИТЕРАТУРА
[1] «Азербайджан». — 2004. — № 181. — 6 авг.
[2] Ведомости Верховной Рады Украины. — 2003. — № 39. — Ст. 351.
[3] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — № 15. — Ст. 769.
[4] Вишняков В.Г. Содружество Независимых Государств: не размывание, а качественное укрепление // Журнал российского права. — 2004. — № 12.
[5] Законодательное обеспечение национальной безопасности Украины (сравнительно-правовое исследование) / Под ред. В.М. Редкоуса. — Орск: Издательство ОГТИ, 2005.
[6] Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. — 1998. — № 18.
[7] Казахстанская правда. — 1998. — 30 июня.
[8] Концепция дальнейшего развития Содружества Независимых Государств (одобрена решением Совета глав государств СНГ от 5 октября 2007 г.) // Журнал «БСТ». — 2008. — № 5.
[9] Пакерман Г.А. Методы унификации права на примере правового регулирования иностранных инвестиций // Журнал российского права. — 2009. — № 4.
[10] Приложение к постановлению МПК от 15.10.99 № 9-9. URL: http://www.ipaeura-sec.org/ /docsdown/mpk9-09al.pdf
[11] Соглашение о Межпарламентском Комитете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации (Бишкек, 28 мая 1996 г.) // Ведомственное приложение к «Российской газете». — 1996. — 22 июня.
[12] Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 17. — Ст. 1915.
[13] Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах // Журнал российского права. — 2003. — № 3.
[14] Тихомиров Ю.А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния // Журнал российского права. — 2002. — № 1.
[15] Тихомиров Ю.А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. — 2002. — № 11.
[16] Шесшакова Е. Модельное законодательство СНГ // «ЭЖ-ЮРИСТ». — 2005. — № 42. — Окт.
[17] «Эркин-тоо». — 2003. — № 15. — 28 февр.; — № 16. — 4 марта.
INFLUENCE OF MODEL LAW «ABOUT THE SAFETY» ON THE FORMATION OF THE ADMINISTRATIVE-LEGAL BASIS OF PROVIDING NATIONAL SECURITY IN THE PARTICIPATING GOVERNMENTS OF THE CIS
W.M. Redkous
The Department of Constitutional and International Law International Academy of Business and Management 15, 5th Maryina Rostcha st., Moscow, Russia, 129594
In the article is carried out the analysis of the influence of model law «About the safety» on the national laws about the national security of a number of the participating governments of the CIS (Azerbaijan, Russia, Kazakhstan, Belarus', the Ukraine); a number of proposals for the improvement of model law-making is manufactured.
Key words: national security; providing national security; the threat of national security; legislation activity; model laws; the participating government of the CIS.
