CC BY
36
Пролетенкова Светлана Евгеньевна
доктор юридических наук, доцент, главный научный сотрудник НИЦ № 4 ВНИИ МВД России
Беликов Александр Павлович
кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник ООНКСиПНК ЦООНИР ВНИИ МВД России
(e-mail: [email protected])
О целесообразности разработки и принятия проекта модельного закона СНГ «Об обеспечении безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий»
В статье исследуются вопросы практики развития модельного законодательства стран - участниц СНГ, возникающие проблемы в связи с их применением, обосновываются предложения по корректировке этих норм.
Ключевые слова: модельный закон, спортивные мероприятия, государства - участники СНГ, безопасность.
S.E. Proletenkova, Doctor of Law, Assistant Professor, Chief Researcher of the Scientific Research Centre № 4 of the National Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia;
A.P. Belikov, Master of Law, Senior Researcher of the Department of Ensuring Activities of Scientific Section, Scientific and Advisory Council and Training of Scientific Personnel of the Center of Organizational Support of Research Works of the National Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
The feasibility of developing and adoption of the draft CIS model law «On securing major international and mass sports events»
The article deals with questions of the practice of development of model legislation of the CIS countries, problems that arise in connection with their application, justifies proposals for adjustment of these standards. Key words: model law, sports events, the CIS member states, safety.
Важной составной частью социально-экономической политики каждого государства является всестороннее и эффективное развитие физической культуры и спорта. В ведущих государствах мира речь сегодня идет о коренном изменении социального статуса физической культуры и спорта как одной из составляющих национальной идеи, формирующей здоровый образ жизни людей, жизнеспособность населения, престиж государства. В связи с этим, являясь носителем общественных интересов, каждое государство стремится сформировать не только общенациональную модель физкультурно-спортивного движения, но и интегрироваться в мировую систему спортивных связей, имеющую многочис-
ленные направления:спортивное, лечебно-реабилитационное, профессионально-прикладное, физкультурно-рекреативное, адаптивное, физкультурно-гигиеническое и др. Многообразность проявлений указанной системы, ее многофункциональность и разноплановость диктуют необходимость, как и другие сферы деятельности людей, нормативно-правового регулирования и обеспечения. Появление международных нормативных правовых актов в сфере физической культуры и спорта диктовалось, с одной стороны, выработкой единообразной политики в физкультурно-спортивной отрасли и неких единых принципов последующей деятельности, с другой стороны, необходимостью создания единой нормативно-пра-
146
вовой базы для работы с национальными федерациями и министерствами, клубами и спортсменами. Так, в настоящее время приняты и успешно действуют: Международная хартия физического воспитания и спорта 1978 г., Спортивная хартия Европы 1992 г., Международная конвенция о борьбе с допингом в спорте 2005 г., Международная конвенция против апартеида в спорте 1986 г., Кодекс спортивной этики Совета Европы 1985 г., Конвенция против применения допинга 1989 г., Найробский Договор об охране олимпийского символа 1981 г. и ряд других.
В рамках национальных правовых систем формирование правовой базы о физкультуре и спорте имеет, как правило, два пути развития.
1. Ряд стран (например, Германия, Великобритания) не прибегают к изданию специальных законов в области физкультуры и спорта, а адаптируют либо конкретизируют имеющееся законодательство под возникающие правоотношения. Так, например, отсутствие в Германии специальной законодательной базы для развития спорта дает федерациям национальных видов спорта свободу в решении любых вопросов, связанных с развитием и появлением новых видов спорта или перераспределением имеющихся финансовых средств. При этом существуют многочисленные законы, касающиеся, помимо широкого круга вопросов, и вопросов спорта, например закон о полиции, закон об охране окружающей среды, закон об образовании, закон о строительстве, закон о компенсациях за нанесенный ущерб, Уголовный кодекс и др.
2. Другие страны принимают специальные законы в области спорта (Бразилия, Испания) либо пакеты законов (Аргентина, Франция, Италия).
Вместе с тем, несмотря на подробную регламентацию всех проявлений спортивной деятельности как на международной арене, так и на уровне государственно-правового регулирования, одной из центральных проблем в современном спортивном движении остается проблема безопасности при проведении спортивных мероприятий. При этом следует признать, что недостаточная безопасность при проведении спортивных мероприятий не только приводит к серьезным внутренним социальным проблемам, связанным с уровнем правонарушений и общественной безопасностью, но и воздействует на международные взаимоотношения. В мировой практике проблемы, связанные с низкой антитеррористической защищенностью объектов спорта, неразвитостью спортивной инфраструктуры, а также хулиган-
ским поведением болельщиков, вызывают негативное отношение к странам, принимающим на своей территории международные спортивные соревнования.
Целый ряд международных правовых актов направлен на противодействие указанным негативным проявлениям. Среди них особую важность имеют: Европейская конвенция о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий и, в частности, футбольных матчей 1985 г., Декларация Совета Европы «О борьбе с насилием среди зрителей» 1999 г., Рекомендации Совета Европы по борьбе с хулиганством в футболе 1999 г., Рекомендации Совета Европы относительно идентификации нарушителей и обмена информацией во время чемпионатов Европы и мира по футболу 2000 г., Резолюция Европейского союза по профилактике и борьбе против хулиганства в футболе 1997 г. и др. Некоторые из международных документов регламентируют общие вопросы, связанные с сотрудничеством в сфере борьбы с преступностью, затрагивая при этом вопросы спортивной деятельности: Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г., Европейская конвенция по возмещению ущерба жертвам насильственных преступлений 1983 г. и др. Особо следует отметить, что в настоящее время проходит согласование проект Конвенции Совета Европы о едином подходе к обеспечению безопасности, охране общественного порядка и обслуживанию во время спортивных соревнований (Страсбург, Франция).
Существенное внимание вопросам проведения физкультурно-спортивных мероприятий и развитию спорта уделяется странами СНГ. Так, Межпарламентской Ассамблеей государств -участников СНГ приняты: Модельный закон о студенческом спорте (принят в г. Санкт-Петербурге 16 июня 2003 г. постановлением 21-9 на 21-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ); Модельный закон о национальных видах спорта (принят в г. Санкт-Петербурге 26 марта 2002 г. постановлением 19-8 на 19-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ); Модельный закон о профессиональном спорте (принят в г. Санкт-Петербурге 31 мая 2007 г. постановлением 28-8 на 28-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств -участников СНГ).
Советом глав правительств СНГ утверждена Стратегия развития физической культуры и
147
спорта государств - участников Содружества Независимых Государств до 2020 года (Ашхабад, 30 мая 2012 г.), в которой определены основные цели, задачи и направления межгосударственного сотрудничества в деле развития физической культуры и спорта в СНГ.
В качестве одной из основных задач в Стратегии указано взаимодействие в вопросах развития и совершенствования систем обеспечения общественной безопасности на объектах спорта и организации работы с болельщиками и их объединениями. Обеспечение безопасности спортивных мероприятий названо также в качестве одного из приоритетных направлений для реализации сотрудничества государств -участников СНГ в рассматриваемой сфере.
Фактически постановка подобных задач предполагает принятие дальнейших нормативных решений СНГ, конкретизирующих их выполнение. В связи с указанным в настоящее время заинтересованными сторонами обсуждается вопрос о разработке проекта модельного закона СНГ «Об обеспечении безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий» (далее - Модельный закон).
Представляется, что данная работа требует решения как минимум двух принципиальных вопросов, напрямую влияющих на получение позитивного конечного результата правового регулирования:
во-первых, о целесообразности разработки подобного Модельного закона как такового ввиду особенностей построения такой региональной международной организации, как СНГ, и уже имеющихся договоренностей в области развития физкультуры и спорта на его территории;
во-вторых, в случае одобрения решения о разработке Модельного закона всеми государствами - участниками СНГ, - о его содержании и возможностях адаптации национальных правовых систем государств - участников СНГ соответственно достигнутым договоренностям в рассматриваемой сфере.
Попытаемся ответить на первый вопрос, поскольку именно он обозначает принципиальную позицию развития административно-правового регулирования на данном направлении.
Прежде всего следует отметить, что по своей правовой природе модельные законы, принимаемые в рамках сотрудничества государств -участников СНГ, являются актами рекомендательного характера, содержащими типовые нормы и дающими нормативную ориентацию для унификации и гармонизации законодательства. В связи с этим подобные акты должны определять правовые основы обеспечения
безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий, основные понятия, принципы, цели, задачи и направления обеспечения безопасности, права и обязанности участников, возможные угрозы, систему обеспечения безопасности, требования к ее ресурсному обеспечению, контрольно-надзорную составляющую обеспечения безопасности, ответственность за нарушения законодательства в области обеспечения безопасности.
Модельные законы, таким образом, не являются обязательными для имплементации и последующего развития в национальных правовых системах государств - участников СНГ.
Исследование практики развития модельного законодательства стран - участниц СНГ с момента его образования позволяет сделать вывод о наличии нескольких этапов в его формировании, которые характеризуются постепенным замедлением и снижением результативности подобной работы ввиду наличия и усугубления целого ряда объективно существующих проблем с последующей реализацией положений модельных законов. Основной из таких проблем является недостаточность экономической интеграции государств, входящих в состав СНГ, и, как следствие, разнонаправленность экономических подходов к организации и обеспечению тех или иных сфер совместной деятельности. Так, почти во всех странах - участницах СНГ за время реформ не удалось полностью осуществить экономические преобразования, не создан эффективный механизм инвестиционной деятельности, не сложился институт эффективных собственников, что оказывает прямое негативное влияние на значительно коммерциализованную сферу спортивной деятельности. Нестабильное состояние национальных валют, инфляция, дефицит бюджетов и фискальная направленность налоговой политики делают сферу спорта высокорисковой для инвестиций, что неизменно тормозит процессы ее развития, в том числе и в сфере обеспечения безопасности, улучшения спортивной инфраструктуры. При этом следует обратить внимание на тот факт, что в отличие от уже принятых и действующих модельных законов СНГ в области физкультурно-спортивной деятельности, действие которых в основном направлено на фиксирование ряда договоренностей общего организующего характера в сфере спорта или обмен взаимными договоренностями относительно признания и развития на территории СНГ отдельных видов спорта, Модельный закон о безопасности объективно предполагает качественно иные подходы к его реализации. В частности, речь идет о
148
значительном количестве финансовых затрат со стороны договаривающихся сторон, которые должны быть направлены на обеспечение охранительных мероприятий, в том числе категори-рование объектов спорта, развитие спортивной инфраструктуры, оснащение объектов спорта системами безопасности и т.д., что должно предполагать прогнозирование финансовых возможностей стран - участниц СНГ в отношении неукоснительной реализации вводимых мер безопасности на единообразной основе.
При этом относительно воплощения уже действующих модельных законов в области развития физической культуры и спорта можно видеть продолжающее оставаться несогласованным правовое регулирование, бюрократические препоны и давление со стороны национальных спортивных федераций (организаций), в ряде государств - снижение уровня экономического обеспечения данной отрасли ввиду разного экономического развития стран СНГ.
Невыполнение взятых на себя обязательств в области физкультуры и спорта усугубляется отсутствием обязательной силы и, как следствие, механизма юридической ответственности за несоблюдение норм модельного законодательства.
Реализация попыток удовлетворить позиции всех государств - участников СНГ в текстах модельных законов, как правило, приводит к тому, что правовые нормы получаются расплывчатыми, неясными и не содержат действенного механизма правового регулирования, что совершенно недопустимо в отношении целого комплекса вопросов, объединяемых понятием «обеспечение безопасности спортивных мероприятий».
Особо следует отметить негативное влияние на реализацию норм модельного законодательства, оказываемое таким немаловажным фактором, как внутреннее политическое противостояние элит (Украина, Киргизия) и межнациональные проблемы (Азербайджан, Армения). Примером последнего служат особые мнения, выраженные главами правительств Азербайджанской Республики и Республики Армения, к Решению совета глав правительств СНГ от 30 мая 2012 г. «О стратегии развития физической культуры и спорта государств - участников СНГ до 2020 года».
Особое мнение к указанному Решению, выраженное представителями Республики Казахстан, также не дает оснований предполагать реализацию Республикой указанных в Стратегии совместных целей и задач стран -участниц СНГ, в том числе по вопросам, касающимся создания системы обеспечения безо-
пасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий. Более того, в настоящее время в Республике Казахстан разрабатывается национальный проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам обеспечения безопасности при проведении спортивно-массовых, культурно-зрелищных и других мероприятий». В связи с этим, по заявлениям руководства МВД Республики, разработка модельного закона «Об обеспечении безопасности крупных международных, зрелищных и массовых спортивных мероприятий» в Республике считается нецелесообразной.
Данные, поступающие из МВД Республики Таджикистан, также свидетельствуют о незначительной заинтересованности Республики в разработке Модельного закона (хотя в целом руководством Республики идея была одобрена) ввиду «отсутствия практики правоохранительной деятельности по вопросам, связанным с противоправными деяниями со стороны членов неформальных объединений болельщиков спортивных команд, в том числе и в период проведения международных массовых спортивных и зрелищных мероприятий», а также иных проблем с обеспечением общественного порядка в рассматриваемой сфере.
Имеющаяся на сегодняшний день сложная политическая обстановка в Украине также не позволяет дать оптимистичные прогнозы относительно участия данного государства в совместной разработке и дальнейшей реализации положений рассматриваемого Модельного закона.
Таким образом, с относительной долей определенности можно утверждать, что на современном этапе принятие Модельного закона в рассматриваемой сфере вряд ли в полной мере оправдает себя как средство гармонизации законодательства по обеспечению физ-культурно-спортивного сектора безопасности и соответствующих правоотношений. Представляется, что полноценная имплементация подобного рода нормативного правового акта в национальные законодательные системы, помимо преодоления перечисленных трудностей, требует предварительного решения многочисленных объективных проблем межгосударственного сотрудничества, которое потребует длительных временных сроков, значительных финансовых затрат, стабилизации функционирования национальных экономик и, что немаловажно, создания четко действующей системы межгосударственного наблюдения за выполнением принятых обязательств.
149
