CC BY
38
СПЕЦИФИКА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ В КОНТЕКСТЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
А.Ю. Сытова, О.Ю. Тарасова
Sytova A.Y., Tarasova O.Y. Specific character of the system of public health services functioning in the Tambov Region in the context of regional social and economic policy. In the article the aspects of social and economic policy realization in the sphere of public health services in the Tambov Region are revealed and systematized on the basis of the analysis of the functioning practice of realization of social and economic policy of the region in the system of public health services, the established basic problems which influence directly on opportunities of application of administrative technologies, and the necessity of its perfection is justified.
Здоровье является важнейшим элементом национального богатства, необходимым условием развития производительных сил общества и процветания нации. Именно показатели здоровья в конечном итоге отражают степень социально-экономической комфортности и демократичности общества, его благосостояния. Происходящие в России процессы депопуляции, выражающиеся в низком уровне рождаемости и высоком уровне смертности населения, оказали отрицательное влияние на медико-демографическую ситуацию в стране и вывели проблему сохранения здоровья человека и увеличения его активного долголетия в число тех, которые определяют перспективы дальнейшего развития государства. Реализация национального проекта «Здоровье», призванного нейтрализовать вышеуказанную проблему, невозможна без проведения активной социально-экономической политики в регионах, направленной на развитие здравоохранения на местах. Вместе с тем сложившиеся диспропорции регионального развития диктуют необходимость углубленного изучения специфических сторон функционирования системы здравоохранения конкретных территорий.
Основываясь на характеристиках, приведенных в системном исследовании Г.Е. Бесстремянной, А.С. Заборовской,
В.А. Чернеца, С.В. Шишкина «Здравоохранение в регионах Российской Федерации: механизмы финан-сирования и управления», а также материалах статистической и специальной отчетности, поступающих в администрацию Тамбовской области, можно выделить следующие специфические стороны функционирования системы здравоохранения в Тамбовской области:
• проведение социально-экономической политики в сфере здравоохранения в регионе предусматривает учет объемов медицинской помощи, оказываемой учреждениями здравоохранения одних муниципальных образований жителям других муниципальных образований;
• согласование вопросов организации здравоохранения происходит между региональным органом управления здравоохранением, органами местного самоуправления и муниципальным органом управления здравоохранением;
• при планировании объемов медицинской помощи принимают участие и взаимодействуют региональный орган управления здравоохранением и муниципальные органы управления здравоохранением;
• социально-экономической политикой, проводимой администрацией Тамбовской области, предусмотрено участие регионального органа управления здравоохранением в планировании размеров субсидий муниципальным бюджетам; участие руководителей муниципальных органов управления здравоохранением и глав местного самоуправления в коллегиях управления здравоохранения Тамбовской области;
• проводится регулярная оценка эффективности деятельности муниципальных систем здравоохранения на основе системного мониторинга.
Основываясь на вышеизложенном, можно утверждать, что систему здравоохранения Тамбовской области отличает высокая степень развитости механизмов согласования региональной и муниципальной политики.
В Тамбовской области объемы медицинской помощи, оказываемой учреждениями
здравоохранения одних муниципальных образований жителям других муниципальных образований, учитываются при расчете показателей территориальной программы государственных гарантий, а кроме того, в явном виде выделяются в составе показателей этой программы. Здесь распространена практика согласования важнейших вопросов организации здравоохранения между региональным органом управления здравоохранением, органами местного самоуправления и муниципальными органами управления здравоохранением. Органы местного самоуправления согласовывают с Управлением здравоохранения Тамбовской области назначение и освобождение от должности руководителей муниципальных органов управления здравоохранением, необходимость открытия новых лечебно-профилактических учреждений и (или) ликвидации существующих, необходимость закупки дорогостоящего оборудования, производимой за счет муниципального бюджета. Помимо этого региональные органы управления здравоохранением Тамбовской области осуществляют совместное с муниципальными органами управления здравоохранением планирование объемов первичной и специализированной медицинской помощи, которую оказывают муниципальные системы здравоохранения.
Сходные характеристики обнаруживают помимо Тамбовской области: Республика Коми, Республика Тыва, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ярославская область [1]. Региональные органы управления здравоохранением Тамбовской области и вышеназванных регионов участвуют в планировании размеров субсидий (дотаций) муниципальным бюджетам из бюджета субъекта РФ при его формировании (в части согласования расчетных показателей расходов муниципальных бюджетов на здравоохранение).
В этих субъектах РФ руководители органов управления здравоохранением в городах, являющихся региональными центрами, несколько раз в год участвуют в коллегиях и других совещаниях, организуемых региональными органами управления здравоохранением. Неоднократно в течение года проводятся совместные коллегии регионального органа управления здравоохранением и городского органа управления здравоохранением столицы республики или областного
центра, а также коллегии с участием глав местного самоуправления. Кроме того, проводится оценка эффективности деятельности муниципальных систем здравоохранения на основе самостоятельно разработанной в регионе методики.
Практика учета объемов медицинской помощи, оказываемой учреждениями здравоохранения одних муниципальных образований жителям других муниципальных образований, при расчете показателей территориальной программы государственных гарантий получила достаточно широкое распространение в субъектах РФ. Она имеется в 49 регионах.
Однако выделение этих объемов в составе показателей территориальной программы государственных гарантий производится лишь в 17 регионах. Это Тамбовская область, а также Волгоградская, Ленинградская, Пензенская, Ростовская, Тюменская и Ярославская области; Приморский и Ставропольский края; республики Адыгея, Бурятия, Коми, Марий Эл и Тыва; Еврейская автономная область, Усть Ордынский, Бурятский и Ямало Ненецкий автономные округа [1, с. 35].
В Тамбовской области среди механизмов социально-экономической политики, направленных на регулирование лекарственного обеспечения населения и лечебно-профилактических учреждений, наиболее часто используются:
• централизация закупок лекарственных средств для стационаров, производимых за счет средств бюджета Тамбовской области и территориального фонда обязательного медицинского страхования1;
• составление регионального перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, обсуждения на коллегии регионального органа управления здравоохранением с последующим утверждением;
• регулирование размеров оптовых и розничных надбавок на лекарственные средства.
Наибольшее распространение в процессе осуществления социально-экономической
политики получила практика установления предельных размеров оптовых и розничных надбавок на лекарственные средства. Основываясь на данных в Интернете по адресу www.healthreform.ru, такая практика уста-
1 По данным администрации Тамбовской области.
новлена практически во всех регионах (в 61 регионе), из которых получены информационные справки. Однако размеры предельных надбавок в различных регионах существенно различаются. Их значения колеблются от 5 до 50 % для оптовых надбавок, и от 15 до 90 % - для розничных.
В этом ряду Тамбовская область относится к числу регионов, где в результате проведения активной социально-экономической политики в сфере здравоохранения установлен невысокий уровень предельных надбавок в ограничиваемый 20 % для оптовой торговли и 30 % в розничной торговле лекарственными средствами.
Таким образом, становится очевидным, что Тамбовская область отличается по вышеописанным индикаторам сравнительно высоким уровнем развитости механизмов регулирования лекарственного обеспечения.
К регионам, имеющим подобную характеристику, относятся: Астраханская, Белгородская, Липецкая, Новосибирская, Орловская, Пермская, Ростовская, Рязанская, Томская и Тюменская области; Краснодарский, Красноярский и Приморский края; Республика Бурятия, Республика Марий Эл, Республика Тыва, Чувашская Республика [1, с. 41].
Вместе с тем Тамбовская область имеет собственный специфический опыт внедрения инновационных механизмов реализации социально-экономической политики в сфере здравоохранения.
С 2003 г. в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 17 марта 2003 г. № 158 «О дополнительном финансировании в 2003 году расходов, связанных с оказанием адресной медицинской помощи неработающим пенсионерам» и от 31 декабря 2003 г. № 807 «О финансировании в 2004 году дополнительных платежей на обязательное медицинское страхование неработающих пенсионеров, получающих трудовую пенсию по старости» Пенсионным фондом РФ проводится эксперимент по финансированию расходов, связанных с оказанием адресной медицинской помощи неработающим пенсионерам. В данном эксперименте активное участие принимает Тамбовская область.
В 2004 г. средства Пенсионного фонда использовались на указанные цели в 32 регионах. Условиями получения этих до-
полнительных средств были централизованное осуществление субъектами РФ взносов на неработающее население в размере не ниже платежа Пенсионного фонда, использование в качестве методов оплаты амбулаторно-поликлинической помощи оплаты за посещения, формирование персонифицированных лицевых счетов на застрахованных пенсионеров, обратившихся за медицинской помощью1.
Обращает на себя внимание то, что лишь один территориальный фонд обязательного медицинского страхования в Тамбовской области отметил в качестве подходящих для распространения в других регионах изменения, связанные с нововведениями в механизмах сбора и аккумулирования финансовых средств в рамках проводимого эксперимента. Участие в масштабном эксперименте, инициированном сверху, расценивалось Тамбовской областью в качестве собственных инноваций, которые интересно предложить вниманию других.
В качестве заслуживающих внимания нововведений в системе здравоохранения Тамбовской области отмечено внедрение механизма муниципального заказа для лечебнопрофилактических учреждений на оказание гражданам бесплатной медицинской помощи. Подобные нововведения также отмечены в Республике Адыгея и Пермской области, но являются специфичным отличием Тамбовской области в Центральном федеральном округе.
Для эффективного функционирования системы здравоохранения в Тамбовской области имеет место применение информационных технологий в управлении здравоохранением.
Создание сайтов Региональных органов управления здравоохранением находится в начальной стадии. Они функционируют только в 13 регионах. Это Алтайский край, Брянская область, г. Санкт-Петербург, Кемеровская область, Краснодарский и Красноярский края, Мурманская, Нижегородская, Омская области, Республика Татарстан, Республика Тыва, Самарская и Тамбовская области [1, с. 37].
В ходе реализации Национально проекта «Здоровье» Тамбовской областью первой по ЦФО (за исключением Московской области)
1 По данным администрации Тамбовской области.
увеличена оплата труда медицинского персонала общих врачебных практик.
Распространенность инноваций и их характер свидетельствуют, что в целом социально-экономическая политика, проводимая в системе здравоохранения Тамбовской области, имеет определенные наработки децентрализованно осуществлять разработку, внедрение и распространение организационноэкономических и управленческих инноваций.
Вместе с тем для Тамбовской области в системе здравоохранения выделяется ряд проблем, решение которых, на наш взгляд,
требует совершенствования существующего регионального механизма менеджмента в указанной сфере.
Представляется наиболее целесообразным рассматривать проблемы региональной системы здравоохранения не автономно, а в общем комплексе социально-экономических проблем, присущих региону, т. к., по нашему мнению, они находятся во взаимосвязи. Основные проблемы социально-экономического развития Тамбовской области представлены в таблице 1 [2].
Таблица 1
Основные проблемы социально-экономического развития Тамбовской области*
№ п/п Количественные характеристики проблемы
Наименование проблемы ед. изм. в среднем по области в среднем по ЦФО в среднем по России
В сфере содействия занятости населения
1 Высокий уровень регистрируемой безработицы % от экономически активного населения 2,7 1,1 2,5
2 Значительная доля граждан среди безработных: имеющих длительный перерыв в работе имеющих высшее и среднее профессиональное образование % 27 56 11,8 34,4 34 31
В с( >ере образования
3 Низкий уровень доступности дошкольного образования (охват детей дошкольными учреждениями) % 46 59,5 57,7
4 Низкий уровень благоустроенности общеобразовательных учреждений (удельный вес государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, имеющих все виды благоустройства в общем их числе) % 47,9 64,7 54,9
Уровень жизни населения
5 Низкая среднемесячная номинальная начисленная заработная плата рублей 5008,5 9422,7 8555
6 Значительная доля граждан с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (в общей численности населения) % 17,3 19,0 18,4
В с( >ере демографии
7 Соотношение смертности и рождаемости раз 2,3 1,9 1,6
8 Коэффициент рождаемости на 100 женщин детородного возраста 1,1 1,2 1,3
9 Миграционный прирост человек относительно предыдущего года -2051 +7002 +1207
В обеспечении охраны здоровья населения
10 Низкие объемы амбулаторно-поликлинической медицинской помощи посещений на 1 жителя 8,2 9,3 9,0
11 Обеспеченность врачебными кадрами врачей на 10 тыс. населения 34,0 51,7 42,4
В сфере предоставления социальных услуг
12 Обеспеченность стационарными учрежде- мест на 10 тыс. 20,2 20,1 17,7
ниями социального обслуживания населения
В сфере связи и информатизации
13 Недостаточный охват населения фиксированной телефонной связью: городская телефонная сеть сельская телефонная сеть плотность на 100 человек населения 30,7 14,2 46.0 23.0 39 17
14 Недостаточный охват населения сотовой связью плотность на 100 человек населения 50 89 84
15 Низкий процент населения, имеющего персональные компьютеры на 100 человек населения 5-10 17 1 0-1 5
16 Низкий процент населения, имеющего доступ к услугам сети Интернет1 % от общей численности населения 3-5 22 15-17
* составлено на основе данных Российского статистического ежегодника и по данным управления экономической политики администрации Тамбовской области.
1 Без учета органов государственной власти и государственных учреждений.
Как видно из табл. 1, к числу специфических проблем Тамбовской области в сфере здравоохранения относятся:
Дефицит врачебных кадров. В 2005 г. количество врачей на 10 тыс. населения в области составляло 34,0. Область по данному показателю занимает последнее место среди регионов ЦФО. Сохраняется территориальная диспропорция в обеспечении врачебными кадрами медицинских учреждений.
Указанная проблема находится в тесной взаимосвязи с существующими проблемами занятости в Тамбовской области. Так, к числу ключевых проблем в сфере занятости относятся: рост дефицита квалифицированных рабочих кадров (особенно в сельской местности) на фоне увеличения выпуска специалистов с высшим образованием, для которых нет работы по специальности (доля безработных с высшим образованием составляет 9 %, со средним специальным и профессиональным образованием - 47 %).
В данном контексте следует отметить, что развитие региональной системы образования, которая могла бы частично нейтрализовать проблему дефицита врачебных кадров, сдерживает ряд проблем, в том числе: неразвитость общественной составляющей в управлении образованием, которая не позволяет повысить инвестиционную привлекательность системы образования и качество предоставляемых образовательных услуг, обеспечить баланс между работой учреждений профессионального образования и рынком труда.
Остроту существующей проблемы подчеркивает сравнение с другими областями ЦФО (табл. 2) [3].
Другой острой проблемой функционирования системы здравоохранения Тамбовской
области является недостаточный уровень развития стационарозамещающих технологий. Увеличение показателей обеспеченности коечным фондом привело к необоснованному возрастанию объемов стационарной помощи в ущерб развитию и оказанию населению амбулаторно-поликлинической помощи.
При этом превышение смертности над рождаемостью, сложившееся в последние годы, приводит к уменьшению численности населения области на 14-15 тыс. человек ежегодно, что сравнимо с населением целого района области. Продолжается процесс старения населения. Следует отметить, что основными составляющими сокращения численности населения в настоящее время являются не только естественная, но и миграционная убыль. В 2005 г. к предыдущему году в области миграционное снижение составило 2051 человек, в то время как по ЦФО и России миграционный прирост - соответственно 7002 и 1207. Таким образом, область в возрастной структуре не может обеспечивать положительную динамику численности населения как за счет его естественного, так и за счет механического прироста (миграции).
Невысокий жизненный уровень населения в определенной мере оказывает влияние на ухудшение демографической ситуации.
Несмотря на общий рост доходов населения области, среднедушевые денежные доходы в области ниже, чем в среднем по России на 30-35 %. Наибольший удельный вес в общем объеме доходов по-прежнему занимает оплата труда. В 2005 г. номинальная начисленная заработная плата одного работающего по сравнению с 2002 г. возросла в 1,96 раза, но она по-прежнему остается ниже, чем в среднем по ЦФО и России (табл. 3). В Тамбовской области самая низкая зара-
Таблица 2
Численность врачей на 10 000 человек населения по регионам Центрального федерального округа
Регионы 2001 2002 2003 2004 2005
Российская Федерация 46,9 47,4 48 48,4 48,8
Центральный федеральный округ 49,6 50,2 50,9 51,7 51,9
г. Москва 72 72,8 74,0 75,5 76,1
Смоленская область 60,1 59,6 62,7 62,9 60,9
Ярославская область 54,8 56,0 56,8 56,7 57,0
Воронежская область 50,4 51,1 51,6 53,0 54,2
Рязанская область 52,7 52,7 53,5 53,7 53,6
Тверская область 50,7 51,1 51,9 51,7 51,9
Ивановская область 52,3 52,4 52,2 51,8 51,1
Курская область 47,6 48,2 49,3 48,2 49,8
Липецкая область 39,3 40,1 39,8 40,4 40,1
Белгородская область 38,0 38,8 38,9 39,2 39,6
Калужская область 39,4 40,1 39,9 39,5 39,1
Орловская область 37,6 38,1 37,6 37,5 37,1
Брянская область 37,0 36,8 36,9 37,1
Костромская область 36,3 36,2 36,0 36,3 36,2
Московская область 32,9 32,9 34,3 36,0
Тульская область 33,1 33,8 33,8 33,9 34,2
Владимирская область 35,8 36,4 34,8 34,6 34,0
Тамбовская область 34,4 34,3 34,5 34,4 34,0
Таблица 3
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата, рубль, значение показателя за год
Регионы 2001 2002 2003 2004 2005
Российская Федерация 3240,4 4360,3 5498,5 6739,5 8554,9
Центральный федеральный округ 3265,9 4432,6 5872,8 7276,3 9621,8
Белгородская область 2505 3493,2 4468,6 5284,4 6775,4
Брянская область 1817 2612,5 3316 4196,1 5235,3
Владимирская область 2291,7 3165,7 4024,6 4750,9 6066,8
Воронежская область 1912,3 2579,7 3549,1 4340,6 5382,2
Ивановская область 1763,8 2595,1 3254,6 4078,9 5143,7
Калужская область 2485,6 3457,3 4489,3 5642,8 7066,4
Костромская область 2190,6 3068,1 3869,3 4723,2 5974,6
Курская область 2011,3 2866 3973,7 4889,1 5475,9
Липецкая область 2637,5 3388,5 4394,8 5485,3 6929,4
Московская область 3450 4802,6 6071,2 7399,2 9557,7
Орловская область 2245,8 3028,7 3563,5 4392,9 5430,6
Рязанская область 2188,8 3094,9 4028,1 4964,8 6149,7
Смоленская область 2383,8 3323 4173,3 5012 6190,6
Тамбовская область 1760,5 2554,6 3303,6 4081,4 5008,5
Тверская область 2343,2 3306,5 4267,9 5385,9 6486,3
Тульская область 2408,8 3270,5 4205,5 5172,3 6412,4
Ярославская область 2830,6 3889,5 4952,1 6164,1 7366,2
г. Москва 4924,2 6388,4 8611,6 10634,0 14424,6
ботная плата по сравнению с другими областями Центрально-Черноземного региона: ее уровень ниже, чем в Липецкой области на 29,4 %, Белгородской - на 26 %, Курской -10,1 % и Воронежской - на 9,4 % [4].
Таким образом, возможности социальноэкономической политики в сфере здравоохранения Тамбовской области имеют определенные ограничения.
Уровень финансовой обеспеченности территориальной программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в Тамбовской области составляет 68 %, что значительно ниже среднероссийского показателя [1, с.179].
По степени развитости механизмов согласования политики регионального органа управления здравоохранением и территориального фонда ОМС регион находится на среднем уровне, в то время как механизмы согласования региональной и муниципальной политики сравнительно хорошо развиты.
Показатели развитости информационных технологий в управлении здравоохранением в регионе выше средних по стране. В области имеется два центра телемедицины.
Механизмы регулирования лекарственного обеспечения в регионе также отличаются сравнительно высоким уровнем развития.
В то же время механизмы регулирования ценообразования на платные медицинские услуги относятся к среднеразвитым.
В 2002-2004 гг. в области был осуществлен ряд нововведений в организации управления и финансирования здравоохранения.
Таким образом, специфика функционирования и развития системы здравоохранения в Тамбовской области в концентрированном виде выражается в следующем:
1) систему здравоохранения Тамбовской области отличает высокая степень развитости механизмов согласования региональной и муниципальной политики;
2) внедрен механизм муниципального заказа для лечебно-профилактических учреждений на оказание гражданам бесплатной медицинской помощи;
3) региональная система управления здравоохранением отличается сравнительно высоким уровнем развитости механизмов регулирования лекарственного обеспечения;
4) имеет место применение информационных технологий в управлении здравоохранением;
5) социально-экономическая политика, проводимая в системе здравоохранения Тамбовской области имеет практические наработки децентрализовано осуществлять разработку, внедрение и распространение организационно-экономических и управленческих инноваций;
6) выявленные специфические проблемы социально-экономического развития
Тамбовской области оказывают значительное влияние на функционирование региональной системы здравоохранения: низкий уровень среднедушевых денежных доходов населения, рост дефицита квалифицированных рабочих кадров (особенно в сельской местности), отсутствие баланса между работой учреждений профессионального образования и рынком труда, острейший дефицит врачебных кадров по сравнению с другими областями ЦФО, недостаточный уровень развития стационарозамещающих технологий, низкий уровень обеспеченности территориальной программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, невозможность обеспечить положительную динамику численности населения как за счет его естественного, так и за счет механического прироста (миграции).
1. Бесстремянная Г.Е., ЗаборовскаяА.С., Чернец В.А., Шишкин С.В. Здравоохранение в регионах Российской Федерации: механизмы финансирования и управления. М., 2006. С. 34.
2. Российский статистический ежегодник - 2005: статист. сб. / Федеральная служба государственной статистики. М., 2006.
3. Здравоохранение Тамбовской области: стат. сб. / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Тамбовской области. Тамбов, 2006.
4. Центральный федеральный округ в цифрах: стат. бюллетень / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Тамбовской области. Тамбов, 2006.
Поступила в редакцию 28.02.2007 г.
