CC BY
504
Бюджетные риски
специфика бюджетных рисков приграничных регионов и их анализ на примере субъектов дальневосточного
федерального округа
о.и. тишутина,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов хабаровская государственная академия экономики и права
В условиях рыночной экономики процесс принятия решений на всех уровнях управления происходит в условиях постоянной неопределенности конечных результатов деятельности. Наличие неопределенности в деятельности обусловливает возникновение рисков, без учета которых невозможно эффективное развитие экономики.
Изучение экономической литературы по вопросам анализа и оценки риска показывает, что до настоящего времени не выработано общепринятого мнения относительно единого понятия «риск», а также однозначного понимания сущности риска. Следует также отметить, что нет никаких законодательных актов по проблемам определения бюджетного риска региональных финансов.
Понятие бюджетного риска анализируется в работах В. В., Гамукина Н. В., Бакши А. П. Свинцовой1. Авторы определяют бюджетный риск как «факт несовпадения плана и исполнения бюджета».
Поскольку риск представляет собой событие, которое может произойти или не произойти, в случае совершения такого события возможны три экономических результата:
1) нулевой (совпадение запланированных и полученных значений);
2) положительный (получение доходов, финансирование расходов выше запланированных значений);
3) отрицательный (неполучение доходов, недофинансирование расходов).
1 БакшаН. В., ГамукинВ.В., СвинцоваА. П. Аспекты бюджета:
императивный, экономический, финансовый, налоговый, расходный, социальный. М.:ИПО Профиздат, 2001. — 416 с.
Оценку бюджетного риска следует производить путем сопоставления целого ряда показателей определения зависимостей и результативности их взаимной реакции. Для этой цели необходимо определить типы рисков, источники и причины их возникновения, выделить субъекты, формирующие риски, выделить субъекты, которые могут компенсировать и нейтрализовать риски.
Множество типов и видов рисков, оказывающих влияние на итоговый (результирующий) риск, еще нуждается в исследовании и детализации. Однако представляется правомерным выделить специфические бюджетные риски, характерные для приграничных субъектов РФ.
Приграничные территории — это территории государства, прилегающие к государственной границе, выполняющие особые приграничные функции и обладающие в связи с этим специфическими особенностями.
Традиционными экономическими функциями приграничных регионов являются торговля и обслуживание транзитных грузо- и пассажиропотоков. Они развиваются независимо от контактности и барьерности границ. Но их соотношение непосредственно сказывается на общей динамике прилегающих к границам территорий. В случае диспропорций в развитии этих двух функций, нарастания преобладающего воздействия барьерных свойств границы происходит отторжение субъектов хозяйственной деятельности и населения от приграничных районов. Наиболее ярко это проявляется, когда границы проходят по военноопасным, конфликтным и спорным территориям.
В то же время при расширении контактных и ограничении барьерных функций возникают предпосылки для широкого использования потенциала географического положения и ресурсов приграничных территорий совместными усилиями соседних стран в рамках приграничного сотрудничества. Его содержание, формы и инструменты зависят от уровня социально-экономического развития соседних стран, их культурной близости, текущего состояния экономики, степени втянутости в процессы интернационализации2.
Приграничное сотрудничество во многом определяет общее экономическое состояние сопредельных регионов, так как значительная часть объема внешнеэкономических связей регионов-соседей приходится друг на друга.
Бюджетная политика в приграничных субъектах РФ должна быть направлена как на стимулирование развития внутреннего потенциала территории, так и на развитие международных связей и приграничного сотрудничества.
Уровень развития приграничных регионов является одним из показателей интегрированности государства в мировую экономику. Приграничные регионы в закрытой экономике всегда слаборазвиты, а в открытой — они приобретают существенные выгоды от своего положения. Однако практически все приграничные территории РФ (исключая западное приграничье) сегодня являются экономически депрессивными и социально неблагополучными и нестабильными регионами России. При этом в отличие от остальных периферийных территорий России, ситуация в приграничных зонах осложняется особыми проблемами, связанными с близостью границы (например контрабанда, незаконная миграция и пр.). Плотность международных переходов на российских границах до сих пор остается одной из самых низких в мире. Однако обустройство «новых» и переоборудование границы требует крупных капиталовложений.
Все изложенное позволяет говорить о том, что приграничные субъекты РФ имеют специфические особенности по сравнению с неприграничными регионами, что в свою очередь дает основание выделять среди региональных бюджетов бюджеты приграничных субъектов РФ.
Это связано с тем, что формирование бюджетов приграничных субъектов РФ имеет свои особенности. Исполняя барьерную функцию, приграничные субъекты РФ вынуждены больше направлять
2 Орлов В. Внешняя политика и российские регионы // Международная жизнь. — 2000. — № 10. — С. 45 — 55.
средств из своих региональных бюджетов на содержание правоохранительных органов и обеспечение безопасности государства. Кроме того, приграничные субъекты РФ, имея возможность расширения международных связей, восполняют бюджетный фонд за счет доходов от внешнеэкономической деятельности, в основном от реализации сырьевых ресурсов, и не уделяют должного внимания использованию основных фондов и формированию основ расширенного воспроизводства3.
Функциональные особенности приграничных регионов позволяют говорить о наличии особых видов бюджетных рисков данных территорий.
К таковым, с точки зрения автора, следует отнести:
1. Риск сокращения доходов бюджета вследствие снижения объемов внешнеторгового оборота. Данный риск связан, прежде всего, с тем, что доходы бюджетов приграничных регионов в большей степени зависят от объема внешнеторгового оборота, чем бюджеты неприграничных регионов. Поэтому в случае изменения внешней политики государства, изменений мировых цен или в силу иных обстоятельств, проводящих к сокращению объемов внешней торговли приграничных регионов, такой риск может привести к значительному изменению не только отдельных показателей бюджета, но и к полному пересмотру всего бюджетного плана.
2. Риск сокращения доходов бюджета, вследствие роста объема импортных поставок и снижения платежеспособности региональных налогоплательщиков в течение бюджетного периода. Данный риск представляет собой последствие сокращения объема денежных средств у предприятий и организаций, функционирующих на данной территории. Падение их платежеспособности может быть связано с ростом поставок импортных товаров по более выгодным ценам, в результате чего выручка от реализации продукции региональных налогоплательщиков сократится. Выражается такой риск в постепенном сокращении платежей в бюджет. При этом сохраняется возможность резкого падения платежеспособности, вызванного целым рядом причин — от объективного сокращения производства при падении спроса до неэффективного менеджмента.
3. Риск сокращения доходов бюджета вследствие сужения сферы оказания платных услуг. Данный риск выражается в том, что в приграничных
3 Немирова Г. И., Ведяшкина Е. В. Бюджетная политика государства по отношению к приграничным субъектам РФ // Бухгалтерский учет в бюджетных и коммерческих организациях. — 2006. - № 18. - С. 24 - 30.
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
19
субъектах РФ, имеющих совместные границы с суверенными государствами, население имеет возможность выезжать за пределы региона в соседнее государство для получения медицинской помощи, образования и т. п. При этом доходы регионального бюджета от оказания платных услуг населению сокращаются.
4. Структурный риск доходов бюджета приграничного региона. Является значительным фактором риска не только исполнения бюджета, но и социально-экономического развития территории в целом. Мононалоговая база накладывает отпечаток на структуру бюджета, ритмичность платежей, объемы поступлений. Она делает бюджет приграничного региона зависимым от деятельности добывающих сфер экономики.
5. Риск увеличения расходов бюджета вследствие роста нагрузок на социальную сферу. Данный риск является противоположным по отношению к риску, указанному в п. 3., следовательно, и последствия для бюджета территории от данного риска будут противоположными. Выражается это в том, что в приграничные субъекты РФ могут приезжать жители сопредельных государств для получения медицинской помощи, образования и т. п. При этом возрастает нагрузка на медицинскую, образовательную и социальную сферы, что требует финансирования компенсационных затрат.
6. Риск увеличения расходов бюджета вследствие непредсказуемой ситуации в приграничном регионе. Возникает из-за экологических и иных стихийных событий, которые могут произойти в течение бюджетного периода. Примером такого события может служить загрязнение реки Амур и другие чрезвычайные ситуации, которые возникают на границе с КНР.
7. Структурный риск расходов бюджета приграничного региона. Определенные расходы в приграничных бюджетах будут неизбежными, в то время как для прочих бюджетов такие расходы не свойственны. Это касается, например, финансирования в большем объеме правоохранительных органов и обеспечения безопасности государства.
Набор рассмотренных рисков в приграничных бюджетных системах может быть дополнен и более частными рисками.
Проведем анализ бюджетных рисков приграничных регионов и сопоставим их с бюджетными рисками неприграничных регионов. Данный анализ проведем на примере субъектов Дальневосточного федерального округа (ДФО). Это позволит сформировать общее представление о финансовом состоя-
нии приграничных и неприграничных территорий ДФО. Для анализа в качестве объекта исследования были отобраны региональные бюджеты Приморского края, Амурской области и Еврейской автономной области, поскольку эти территории имеют совместные границы с суверенным государством — КНР. Одновременно проведен анализ региональных бюджетов субъектов РФ, близко расположенных к анализируемым приграничным регионам, но не имеющих совместных границ с суверенными государствами, таких как Камчатская, Сахалинская, Магаданская области и Республика Саха (Якутия).
В регионах на практике не используется система оценки бюджетных рисков, но в настоящее время существует методика управления бюджетом, разработанная Н. И. Яшиной4, которая определяет величину бюджетного риска. Автор данной методики определяет раздельно риск доходов бюджета и риск расходов бюджета.
Для анализа и оценки бюджетного риска приграничных и неприграничных субъектов РФ будем использовать названную методику. Фактическое исполнение бюджета будем рассматривать как случайную переменную, подчиняющуюся закону распределения вероятностей. Распределение вероятностей характеризуется следующими статистическими показателями:
— математическим ожиданием исполнения бюджета;
— стандартным отклонением исполнения бюджета.
С учетом изложенного для определения рисков региональных бюджетов использовался следующий инструментарий:
1. Коэффициент исполнения доходных и расходных статей бюджета как количественный показатель риска. Количественно риск доходов и расходов может оцениваться степенью выполнения бюджетных назначений. Поскольку доходы и расходы бюджета в абсолютной оценке могут существенно варьировать при сравнительном анализе различных подразделов, то целесообразно в качестве базисного показателя, характеризующего степень выполнения плана по доходам и расходам, использовать показатель исполнения бюджета по доходам и расходам. Степень исполнения бюджета или коэффициент выполнения плана не зависит от
4 Яшина Н. И. Теоретические и методические основы управления бюджетом: риски доходной части бюджета // Финансы и кредит. — 2004. — № 8. — С. 30 — 37. Яшина Н. И. Управление расходами территориальных бюджетов РФ в современных условиях развития бюджетной системы // Финансы и кредит. 2004. — № 12. - С. 42 - 46.
размера доходов и расходов и поэтому сопоставим в пространственно-временном разрезе.
2. Математическое ожидание исполнения бюджета. Ожидаемое исполнение бюджета — это средневзвешенная величина возможных значений исполнения бюджета, где весовыми коэффициентами являются вероятности их наступления.
3. Стандартное отклонение показателя исполнения бюджета измеряет разброс величин. Чем больше стандартное отклонение исполнения бюджета, тем больше его изменчивость, и, следовательно, выше риск бюджета.
4. Коэффициент вариации показателей доходной и расходной частей исполнения бюджета является мерой относительной дисперсии (риска), приходящей-
ся на единицу ожидаемого исполнения бюджета. Чем больше коэффициент вариации, тем больше относительный риск бюджета. Коэффициент вариации -относительная величина. Поэтому на размер этого коэффициента не оказывает влияния абсолютные значения изучаемого показателя. Коэффициент вариации может изменяться от 0 до 100 %. Чем больше коэффициент, тем сильнее колеблемость. Возможна следующая качественная оценка различных значений коэффициента вариации: до 10 %—низкий; 10—25 % — умеренный; свыше 25 % — высокий.
Итоговые данные оценки риска бюджетов представим в таблице.
Как видно из данных таблицы, доходы бюджетов приграничных регионов за анализируемый
динамика рисков (коэффициента вариации) доходной и расходной частей приграничных и неприграничных бюджетов дФо, в %
показатель приморский край Амурская область еао республика саха камчатская область магаданская область сахалинская область
Налоговые доходы:
Налоги на прибыль 23,1542 22,8514 13,8523 2,1252 1,5412 3,2648 2,3404
Акцизы 0,6514 1,1256 2,7411 1,1487 2,7443 2,1504 3,1295
Налоги на совокупный доход 1,4452 3,5263 1,9633 2,4521 1,4452 2,5101 2,0539
Налоги на имущество 0,7456 1,2345 1,8525 1,4256 1,7421 1,3356 3,1847
Налоги за пользование природными ресурсами 2,1432 2,7412 3,9514 3,1526 2,8523 3,6788 8,1653
Задолженность по отмененным
налогам 6,5896 3,8523 4,7533 5,8125 6,4664 5,1396 7,6028
Неналоговые доходы:
Доходы от использования имущес-
тва, находящегося в государствен-
ной и муниципальной собственности 3,6255 2,5287 4,5566 4,3661 2,1329 5,6618 6,4901
Платежи при пользовании природными ресурсами 32,2115 21,9845 12,4136 4,2514 2,8552 3,8006 8,1054
Доходы от оказания платных услуг 24,3771 32,5825 77,8512 6,1523 4,1165 6,9441 7,1732
Штрафы, санкции, возмещение ущерба 7,4322 12,9687 8,4552 11,5274 6,2487 7,4058 8,2204
Прочие неналоговые доходы 16,4319 18,6458 12,5326 10,1325 6,9125 6,5284 7,1986
Безвозмездные поступления 0,8311 1,4361 0,7216 1,4112 0,8125 1,1453 1,1327
Доходы от предпринимательской и
иной приносящей доход деятельности 41,5703 58,7539 52,4714 8,4226 4,0322 9,9488 8,6123
всего доходов 11,3245 13,5288 12,2685 5,4251 4,8259 6,1523 7,7243
Общегосударственные вопросы 0,6659 1,1597 0,74329 1,6315 0,9402 1,1207 0,8924
Национальная безопасность 15,9889 17,1345 14,8546 0,8932 1,0135 0,8823 1,9035
Национальная экономика 2,3621 3,2589 1,7694 1,1114 1,2104 2,5663 3,2717
Жилищно-коммунальное хозяйство 2,1352 4,5246 3,1937 3,5563 2,2247 3,8598 5,6109
Охрана окружающей среды 8,4147 12,5587 18,3284 1,4717 2,0685 1,4071 2,5043
Образование 1,1553 4,9514 3,1598 0,5971 1,3058 2,5038 4,2634
Культура, кинематография и СМИ 0,5698 2,3577 1,4652 0,7111 0,6843 0,6198 2,8067
Здравоохранение и спорт 7,4772 6,1478 8,2274 2,8814 1,3693 1,7204 2,2849
Социальная политика 0,8547 1,9632 2,6218 1,3541 0,8401 1,5044 1,5795
Межбюджетные трансферты 0,7452 0,9879 1,0265 0,8617 0,9925 0,9835 1,4054
всего расходов 10,5842 11,1476 10,4316 4,9614 4,7452 5,3526 6,1798
период были исполнены при умеренном риске — от 11,32 % в Приморском крае до 13,53 % в Амурской области. Анализируя риски доходов бюджета по подразделам, следует отметить, что наиболее существенный риск имели доходы от оказания платных услуг, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также поступления налога на прибыль. При этом такой тенденции не наблюдается при оценке рисков неприграничных регионов. Их риски доходов бюджетов в целом находятся на низком уровне (от 4,83 до 7,72 %), при этом риски доходов по подразделам бюджета не имеют резких колебаний. Это подтверждает сделанное ранее заключение о том, что доходы бюджетов приграничных регионов подвержены особым бюджетным рискам.
Что касается расходной части, то расходы бюджетов приграничных регионов также характеризуются умеренным риском, тогда как аналогичные показатели неприграничных регионов находятся на низком уровне. При этом в приграничных субъектах наибольшая колеблемость была характерна для расходов на охрану окружающей среды и национальную безопасность. В неприграничных регионах риски расходов бюджета по всем подразделам бюджета колебались незначительно.
Приведенные оценки дают основание делать заключение о том, что бюджеты приграничных регионов имеют особые виды бюджетных рисков. Данная специфика должна учитываться как при составлении проектов бюджетов, так и при проведении бюджетной политики государства. Однако в настоящее время в бюджетном законодательстве РФ не закреплено такое понятие, как бюджетный риск, не проведена классификация рисков бюджета, не разработан инструментарий, позволяющий оценивать бюджетный риск.
Регионы не проводят оценки рисков бюджетов, а ограничиваются проведением социально-экономического и финансового анализа. В то время как в ходе оценки риска бюджета не только выявляются отдельные виды рисков, но и определяется вероятность их появления, а также дается количественная и качественная оценка их влияния.
Главная задача качественной оценки риска состоит в определении факторов риска и обстоятельств, приводящих к возникновению риска. Количественная оценка позволяет вычислить численные размеры отдельных рисков, составляющих риск бюджета, определить степень их влияния и выбрать оптимальное решение. В процессе оценки рассчитывается возможный ущерб и формируется набор сценариев развития неблагоприятных ситуаций. Для различных рисков могут быть построены функции распределения вероятности наступления ущерба в зависимости от его размера, т. е. определяются численные значения вероятности наступления рисковых событий и их последствий, осуществляется количественная оценка степени риска, определяется и устанавливается также допустимый в данном конкретном случае уровень риска.
Резюмируя, отметим, что, располагая информацией о возможном риске бюджета, т. е. его изменчивости, органы государственной власти и управления могут принять меры по более эффективному управлению бюджетом. Решение данных задач позволит региональным органам государственной власти, формируя доходную и расходную части бюджета приграничного региона, оценить все специфические риски, присущие видам доходов и расходов, определить их влияние на показатели бюджета, а также определить, достаточен ли процент исполнения бюджета для уравновешивания, компенсации ожидаемого риска доходов и расходов бюджета приграничного региона.
