CC BY
134
Б. В. Грызлов
СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ОРГАНЫ ПАРЛАМЕНТА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
Статья посвящена сравнительному анализу места и роли постоянных и временных парламентских комитетов и комиссий в парламентах стран Запада и России. На основе сравнения их функций построена типология специализированных органов парламентов.
Ключевые слова: профильные парламентские комитеты, комиссии по контролю, смешанные комиссии, комиссии по расследованию, работа над законопроектами.
Формально вспомогательными органами палат парламентов мира являются создаваемые ими профильные комитеты и комиссии. На практике же эти структуры в ряде стран приобрели фундаментальное значение в функционировании не только парламентов, но и политических систем в целом. Поскольку важнейшей характеристикой организации работы парламента является уровень внутреннего разделения труда, постольку, для того чтобы обеспечить хотя бы минимальный контроль над громоздкой и профессиональной бюрократией, парламент должен создавать собственные постоянно действующие специализированные органы. Комитеты призваны выполнять разнообразные задачи, в том числе детальные рассмотрения законопроектов, экспертизу и контроль по финансовым вопросам, контроль над администрацией и специальные расследования. Именно в профильных комитетах осуществляется каждодневная, трудоемкая работа по подготовке законопроектов и других вопросов к рассмотрению на пленарных заседаниях палат парламента. «Именно при систематической работе в комитете или комиссии происходит становление и совершенствование парламентария как профессионального законодателя, приобретаются и развиваются профессиональные навыки законодательной и парламентской деятельности» (см.: Нисневич, Платонов, Слизовский, 2007, с. 198).
Постоянные комиссии/комитеты образуются обычно в начале каждой легислатуры и действуют в течение всего срока полномочий палаты. Прежде всего, постоянные комиссии/комитеты создаются для повышения эффективности работы парламента над постоянно растущим потоком законопроектов. Существование таких структур позволяет распределить нагрузку и обеспечить большую специализацию в работе над законопроектами. В большинстве стран постоянные комитеты создаются по основным отраслям государственного управления, например по финансовым вопросам, по проблемам
© Б. В. Грызлов, 2009
обороны, по иностранным делам и т. д. Так, в шведском риксдаге действуют не менее 15 постоянных комитетов, в том числе бюджетно-финансовый, налоговый и т. п. (остальные соответствуют областям деятельности министерств или создаются дополнительно).
В некоторых странах нет законодательных ограничений количества постоянных комитетов (например, РФ), в других закон предусматривает строго фиксированное их число. Так, в Национальном собрании и Сенате Франции действуют шесть постоянных комитетов: 1) по делам культуры, семьи и социальным вопросам; 2) по иностранным делам; 3) по национальной обороне и вооруженным силам; 4) финансов, общих проблем экономики и плана; 5) конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой; 6) производства и обмена.
В Великобритании (до 1979 г., когда появились постоянные комитеты) и в странах, испытавших влияние английской парламентской традиции, комитеты не имеют специализированного характера. Они создавались для рассмотрения конкретных законопроектов, а после того как билль принят или окончательно отклонен парламентом, комитет распускался. В британской парламентской практике существовали и комитеты всей палаты; в этом случае имело место пленарное заседание палаты, которым руководил не спикер, а избранный председатель комитета. Так, при рассмотрении доходной части проекта бюджета Палата общин могла заседать в качестве «комитета путей и средств», а при определении расходной части — в качестве «комитета субсидий». Это объяснялось тем, что о планах расходования средств объявлялось осенью, а о планах в области налогообложения — весной следующего года, но с такой практикой было покончено в 1993 г. Однако и сегодня предмет деятельности постоянных комитетов в Палате общин не определен. Они даже не получают наименований, а просто обозначены литерами «А», «В», «С», <Ю» и далее. По мере необходимости спикер Палаты общин поручает одному из комитетов подготовку какого-либо вопроса к слушанию в Палате. Тем не менее из этого правила есть и исключения — в Палате общин функционирует система так называемых специальных комитетов, каждый из которых предназначен для выполнения контрольных, надзорных функций за одним из министерств. Еще в 1861 г. был учрежден Комитет государственного контроля «для проверки отчетов правительственных департаментов и учреждений Соединенного Королевства с целью обеспечить расходование выделенных этим организациям средств по назначению, определенному парламентом. Комитет, поддерживаемый независимым Национальным управлением аудита, является одной из наиболее могущественных организаций страны; состоит из
15 членов парламента и возглавляется депутатом от оппозиции» (Политика, 2001, а 247). В результате весь административно-бюрократический аппарат правительства находится под постоянным и неусыпным контролем парламентариев, и в этом, по мнению многих наблюдателей, — одна из главных причин низкой коррумпированности британской гражданской службы, с одной стороны, и высокой степени законопослушания — с другой.
Во Франции наряду с постоянными специализированными комиссиями каждой из палат по требованию правительства могут создаваться особые разовые комиссии для рассмотрения законопроектов, поступивших от исполнительной власти. И тогда бюджетный или любой другой вопрос будет подготавливать не профильная постоянная комиссия, а временная, сформированная по правительственной инициативе (см.: Арановский, 2000, с. 429).
Поскольку в парламентских и смешанных (полупрезидентских) системах правления правительство, а иногда и глава государства наделяются правом законодательной инициативы, роль постоянных комитетов палат парламента относительно невелика. Правительство, располагая огромным административным, кадровым и информационным ресурсом, доминирует в осуществлении законодательной инициативы и предлагает в парламент практически готовые законы, детально разработанные и основанные на экспертных оценках специалистов. В условиях жесткой фракционной дисциплины, особенно при наличии у правительства поддержки парламентского большинства, принятие правительственного законопроекта крайне упрощено. В результате у законодательных органов нет серьезной заинтересованности в создании сильных и влиятельных постоянных комитетов. Практически всю работу по принятию законов палата выполняет самостоятельно, комитеты не обладают дискреционными полномочиями и, как правило, не могут определять судьбу законопроектов по своему усмотрению. Это прерогатива всей палаты, которая связывает работу комитетов своими рекомендациями. В результате, для того чтобы комитет мог получить рекомендации по доработке законопроекта, необходимо, чтобы палата определилась не только по вопросу о необходимости принятия закона, но и каким он должен быть содержательно. Поэтому в законодательном процессе комитет приступает к работе над ним либо после второго чтения, либо после первого, но при условии, что первое чтение состоит не просто в официальном внесении законопроекта в палату и его принятии к рассмотрению, а в его реальном обсуждении.
Поскольку Конституция Российской Федерации закрепила пре-зидентско-парламентскую форму правления и наделила правом законодательной инициативы и правительство, и президента, по-
стольку постоянные комитеты Федерального собрания РФ также играют относительно ограниченную роль в законотворчестве. Однако в Государственной Думе в рамках законодательной деятельности ее постоянные комитеты (сегодня их 29) обладают следующими полномочиями: осуществлять предварительное обсуждение и подготовку законопроектов к рассмотрению Государственной Думой; готовить заключения по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение палаты; подготавливать в соответствии с решением палаты запросы в Конституционный Суд РФ; давать заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета.
Профильные комитеты имеют право проводить и проводят слушания, «круглые столы», семинары по широкому кругу проблем. Они вправе запрашивать необходимые для своей деятельности документы и материалы у руководителей государственных органов и других организаций. В практике работы комитетов Федерального собрания РФ широкое распространение получило создание при комитетах общественных экспертных и консультативных советов по ключевым направлениям законодательной деятельности (см.: Нис-невич, Платонов, Слизовский, 2007, с. 199-204).
Российские депутаты долго добивались, а в 2005 г. добились законного права проводить парламентские расследования, за которыми может последовать отставка правительства или отдельных должностных лиц, если в отношении их после этого станет возможным судебное разбирательство. В целом же «Единая Россия» признает недостаточность контрольных полномочий российского парламента и видит в качестве одного из перспективных направлений развитие контрольных функций палат (см.: Грызлов, 2006, с. 78).
В свою очередь, в президентских системах, где глава государства и его администрация не обладают правом законодательной инициативы, парламент вынужден самостоятельно справляться с постоянно увеличивающимся объемом работы. Можно признать, что среди государств Западной Европы влиятельные комитеты имеют парламенты Италии и ФРГ, однако их далеко превосходят комитеты и комиссии американского Конгресса. Вудро Вильсон более ста лет назад утверждал, что «заседания Конгресса — это демонстрация его деятельности перед публикой, тогда как настоящая его работа проходит в залах заседания его комитетов». Это верно и сегодня. Поэтому можно утверждать, что основой законодательной власти в США является именно сильная система комитетов с четко определенным объемом компетенции. В систему комитетов входят: комитет по регламенту Палаты представителей, устанавливающий распорядок работы Палаты и условия проведения дебатов, восем-
надцать постоянных комитетов Сената и двадцать — Палаты представителей, объединенные комитеты из членов обеих палат, временные специальные комитеты (по расследованию и контролю) и временные согласительные комитеты.
В законодательном процессе комитетская стадия предшествует обсуждению проекта в палате, поскольку регламенты палат предусматривают, что в ходе первого чтения осуществляется официальное внесение проекта и определяется ответственный за работу над ним постоянный комитет. Поэтому работа над законопроектами в основном осуществляется в комитетах. «Законопроект имеет большие шансы на одобрение Палатой представителей и Сенатом, если это рекомендуется соответствующим комитетом и особенно если аргументы комитета убедительны, а решение было принято значительным большинством голосов. Случаи прохождения законопроектов через ту или иную палату без одобрения постоянных комитетов чрезвычайно редки», — отмечают М. Дж. Скидмор и М. К. Трип (Скидмор, Трип, 1993, с. 175). Таким образом, комитеты Конгресса США наделяются значительными дискреционными полномочиями в отношении проектов законов. Так, они имеют право: оставить билль без рассмотрения; провести слушания; одобрить билль; одобрить билль, но предложить к нему поправки, в том числе исключить отдельные статьи, включить новые, изменить название и редакцию билля; подготовить альтернативный проект; дать отрицательное заключение по законопроекту. В 90% случаев рекомендации комитетов становятся решениями палаты (см.: Генри, 1992, с. 205).
Кроме того, Конгресс осуществляет парламентский надзор за деятельностью агентств, отвечающих за реализацию соответствующих государственных программ, и выполняет эту функцию преимущественно через комитеты. Между председателями комитетов и подкомитетов Конгресса и администраторами агентств, а также между персоналом комитетов и агентств поддерживаются постоянные рабочие контакты. Члены комитета, осуществляющие надзор за реализацией определенной программы, обычно заинтересованы в том, чтобы программа принесла ощутимую пользу их избирателям. Поэтому основная цель надзора — поиск путей повышения эффективности программ (см.: Джанда, Бери, Голдман, Хула, 2006).
Если в большинстве европейских стран парламентские партийные фракции представлены в постоянных комитетах пропорционально своей численности, то в США конкретное соотношение представительства партий в комитетах определяется по соглашению между лидерами фракций. Кроме того, члены палаты представителей и сенаторы могут быть членами двух постоянных комитетов, что обеспечивает дополнительную автономию комитетов от
партийных фракций (Парламенты мира, 1991, с. 170, 317-318). Палаты Конгресса США имеют право создавать временные комиссии, обладающие большими квазисудебными и следственными полномочиями, включая право принуждать любое должностное лицо к даче показаний. В США отсутствуют иные формы контроля и парламентская ответственность носителя исполнительной власти, что в значительной мере компенсируется активностью различных комитетов и комиссий, в рамках которых, в частности, происходит согласование позиций президентской администрации и Конгресса.
Компетенция каждой из комиссий, как и их надзорные права, зафиксирована в особых положениях. Комиссии являются органами пленума Палат, перед которыми они несут ответственность, обладая одновременно значительной автономией. Руководители ведомств и члены администрации США имеют право участвовать в пленарных заседаниях Палат во время сессий и вступать в контакты с членами комиссий, но не имеют права выступать на пленуме Палат. Почти весь объем информации, необходимой для принятия законопроектов и осуществления контроля над администрацией, поступает через комиссии. Руководители и другие представители правительственных ведомств могут быть приглашены комиссией на заседание и могут использовать пребывание на нем, чтобы представить свою законодательную инициативу, либо дать обоснование по вопросу предоставления средств бюджета для удовлетворения нужд своих ведомств. Кроме того, следует напомнить, что одним из специальных конституционных полномочий Сената является право «совета и выражения согласия» Президенту США по кандидатурам на руководящие посты в исполнительной власти и дипломатических представителей Соединенных Штатов за рубежом.
В европейских странах постоянные комитеты и комиссии также несут основную нагрузку по подготовке вопросов для обсуждения их на пленарных заседаниях палат; их позиция, как правило, предопределяет окончательное решение законодателей. В Италии законопроект, единогласно одобренный в комиссии, может быть передан на подпись президенту и вступить в действие, минуя обсуждение палатами. Однако возможности контроля исполнительной власти со стороны парламентских постоянных комиссий у законодательной власти США больше по сравнению с парламентами европейских стран (в частности, Великобритании) еще и потому, что у комиссий Конгресса функции расследования совмещаются с определенными властными полномочиями. Американский политолог Л. Джонсон следующим образом объясняет это обстоятельство: «В Великобритании расследование обвинений в предполагаемых незаконных или неправильных действиях правительственных орга-
нов обычно является прерогативой Королевских Комиссий или других следственных комитетов ad hoc, составленных из выдающихся граждан и известных экспертов. Эти неполитические деятели, свободные от соображений переизбрания и политических пристрастий, имеют лучшую возможность достигнуть объективности и справедливости на своих заседаниях — так бы аргументировали свою позицию сторонники подобной системы контроля. Британский метод, однако, имеет посредственную репутацию как раз из-за проблемы реализации решений. Основной целью британских комитетов и комиссий (подобно большинству американских президентских комиссий), по всей видимости, является показать всю сложность проблемы и способствовать устранению противоречий, нежели реализо-вывать свои решения. Это и неудивительно, поскольку члены комитетов, будучи видными людьми в своих сферах компетенции, редко являются также политическими деятелями, принимающими решения на основе властных полномочий.
В Соединенных Штатах члены следственных комитетов одновременно являются лицами, принимающими решение, что уменьшает разрыв между замыслом и действительностью, концепцией и ее реализацией. Например, создание постоянного Комитета Сената по разведке вслед за расследованиями деятельности ЦРУ 19751976 годов было осуществлено благодаря союзу членов комитета сенатора Черча с ключевыми членами Сената Бердом и Рибико-вым, которые имели реальную способность применить свое влияние в пределах палаты с помощью методов, недоступных для комиссии, состоящей из внешних экспертов» (Johnson, 1988, р. 267).
Таким образом, эффективность парламентского контроля в определенной мере зависит и от того, в рамках какого типа правления — президентского или парламентского — осуществляется реализация полномочия на законодательный надзор за деятельностью исполнительной власти и государственного аппарата. Так, в западных демократиях комитеты высших законодательных органов, как правило, достаточно тесно связаны с руководителями правительственных ведомств, на которые распространяется их юрисдикция. Однако в Соединенных Штатах эти связи носят особенно тесный и постоянный характер. Как подчеркивает американский исследователь М. Мези, «эти "небольшие правительства" (постоянные комиссии. — Прим. Б. Г.), мешая Президентам руководить своей бюрократией, делают связи между чиновничеством и законодателями более прочными, нежели в большинстве других политических систем. Если в странах "третьего мира" гражданская бюрократия обычно прочно привязана к Президенту (это характерно сегодня для России и для большинства стран постсоветского пространства. — Прим. Б. Г.) и
военным, что создает опасность для парламентских институтов, то в Соединенных Штатах постоянное чиновничество зачастую куда ближе к законодателям комитетов, которые утверждают и субсидируют федеральные программы, чем к Президенту и членам кабинета, способным проявить неприязнь к делам учреждения. По этой и другим причинам Президенты, склонные к проведению изменений, потенциально чреватых дестабилизацией, часто терпят поражение от сил коалиции Конгресса и чиновничества, объединившихся ради защиты текущей политики; конечно подобная коалиция едва ли возможна в большинстве других политических систем» (Мези, 1994, с. 42-43). Итак, способы формирования, уровни специализации и сила комитетов в отдельных странах различны и прямо зависят от силы парламента по отношению к исполнительной власти. Как уже отмечалось, такой автономный парламент, как Конгресс США, располагает исключительно разветвленной сетью сильных постоянно действующих комитетов и подкомитетов (число последних доходило до 300).
Иное положение в Великобритании, где комитеты ограниченно автономной Палаты общин — не специализированные и располагают скромными финансовыми ресурсами. Однако британская модель является гораздо более распространенной в мире, чем американская. Даже там, где с институциональной точки зрения комитеты могли бы быть сильными, они часто приходят в упадок из-за жесткого партийного фракционного контроля над парламентской работой в целом. Это характерно для парламентских систем с доминирующими парламентами. По мнению наблюдателя из лагеря канадской оппозиции, в комитетах Палаты общин этой страны «окопались ставленники правительства», которые «сидят, читают газеты, пишут письма и никогда не забывают при этом принять участие в голосованиях по вопросам, на предварительное рассмотрение которых они не потратили ни малейших усилий». И это притом, что сама модель комитетов в Канаде полностью скопирована с американской.
Опасность для либеральной демократии таит в себе превращение сильных комитетов (которые, вообще говоря, не уполномочены избирателями курировать целые сферы государственной жизни) в орудия частных или групповых интересов. Так, антикоммунистическая «охота за ведьмами», сильно подорвавшая в середине ХХ в. престиж американской демократии, была инициирована и проводилась силами комитетов Конгресса во главе с сенатором Дж. Мак-карти. Реабилитации комитетов в глазах общественности помогла их работа по расследованию деятельности ЦРУ и Уотергейтского скандала. Таким образом, комитеты могут действовать и в частных и в общих интересах (см.: Голосов, 2001, с. 304-305).
Как уже отмечалось, нередко многочисленные комитеты и подкомитеты, комиссии и подкомиссии палат выступают как самостоятельные органы, наделенные расследовательскими и квазисудебными полномочиями. Поэтому, помимо постоянных, палаты парламентов имеют возможность создания различных временных контрольных, объединенных, согласительных, следственных и других комиссий:
1. Смешанные паритетные (согласительные) комиссии формируются для того, чтобы палаты парламента в случае разногласий имели возможность принимать обсуждаемые ими тексты в идентичной редакции. Их задача сводится к выработке единого текста по дискуссионным положениям.
2. Комиссии по расследованию образуются для сбора информации по определенным проблемам и представления своих заключений (по данной проблеме) в создавшую ее палату. В отличие от США осуществление временными, специально созданными комиссиями контрольных и следственных функций в западноевропейских странах — явление достаточно редкое. Однако в Италии парламентские расследования зачастую создают много хлопот для правящих кругов. Так, серьезный резонанс получила деятельность специальных комиссий по безработице, по проблемам нищеты, по расследованию деятельности трестов (обеспечению свободы конкуренции) и особенно по расследованию преступлений мафии. «Конечно, создание некоторых комиссий служило для правительства лишь возможностью затянуть или отложить решение вопроса, — отмечает К. Г. Холодковский. — Но при всех оттяжках и медлительности работы комиссий нельзя недооценивать их значение. В результате их деятельности достоянием общественности нередко становилась более полная и достоверная картина, чем та, которую давала пресса. При всех критических высказываниях по поводу работы комиссии по расследованию преступлений мафии во многом именно она подготовила общественное мнение к поддержке тех решительных антимафиозных мер, которые были предприняты в 1980-1990-е годы» (Холодковский, 1997, с. 153).
3. Комиссии по контролю создаются для изучения административного, финансового или технического управления публичных служб или государственных предприятий с целью информирования учредившую их палату о положении дел.
4. Специальные комиссии используются в основном для рассмотрения текстов (законопроектов) очень широкого характера, охватывающего компетенцию нескольких постоянных комиссий, или, наоборот, узкого, специализированного, но заслуживающего в силу своей значимости углубленного рассмотрения.
5. В Соединенных Штатах получила распространение практика
создания объединенных комитетов палат. «Объединенными называют комитеты, членами которых являются представители обеих палат. К созданию постоянных объединенных (permanent joint) комитетов прибегают в конгрессе нечасто, и они, как правило, уступают по своему влиянию постоянным комитетам каждой из палат. Единственным среди таких комитетов, который работал над законодательством, был объединенный комитет по атомной энергии, но и он уже распущен. Обычно объединенные комитеты используются для координации политики палаты представителей и сената по проблемам, не вызывающим серьезных противоречий (например, объединенный комитет по издательской деятельности и объединенный комитет по делам библиотеки)» (см.: Скидмор, Трип, 1993, с. 174).
Заключая обсуждение темы места и роли парламентских комитетов и комиссий в работе парламентов, вслед за Г. В. Голосовым отметим, что «в самом общем виде выделяют следующие источники их влияния: специализацию, постоянство (об этом сказано выше), а также "интимность" и "поддержку". "Интимность" в работе комитетов прямо зависит от их величины: гораздо эффективнее те из них, в которых немногие люди годами работают вместе и начинают понимать друг друга с полуслова, что очень важно для достижения консенсуса. Многолюдные комитеты, члены которых редко собираются вместе и не понимают друг друга, не способны к плодотворной работе. "Поддержка" означает возможность нанять квалифицированный обслуживающий персонал и опытных экспертов. Это позволяет комитетам меньше полагаться на статистические данные и отчеты, предоставляемые исполнительной властью, и несколько смягчать ее явное информационное преимущество. И то, и другое необходимо для эффективной работы над законопроектами и постоянного контроля над исполнительной властью» (Голосов, 2001, с. 305).
Литература
1. Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран: Учеб. пособие. М., 2000.
2. Генри Р. Правила парламентской процедуры. Вашингтон, 1992.
3. Голосов Г. В. Сравнительная политология. М.; СПб., 2001.
4. Гоызлов Б. В. Доклад на научно-практической конференции «К 100-летию учреждения Государственной Думы в России» «Становление российского парламентаризма, его современный этап и перспективы развития» (СПбГУ. Петергоф, 6 октября 2005 г.) // Грызлов Б. Восемь российских парламентов. СПб., 2006.
5. Джанда К., Бери Д. М., Голдман Д., Хула К. В. Трудным путем демократии: Процесс государственного управления в США. М., 2006.
6. Мези М. Конгресс в системе президентской власти США // Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и конгрессом / Под общ. ред. Дж. Тарбера. М., 1994.
7. Нисневич Ю. А., Платонов В. М., Слизовский Д. Е. Законодательная деятельность: Политико-правовой анализ. М., 2007.
8. Парламенты мира: Сборник. М., 1991.
9. Политика: Толковый словарь: Русско-английский / Под ред. А. Маклина. М., 2001.
10. Скидмор М. Дж., Трип М. К. Американская система государственного управления. М., 1993.
11. Холодковский К. Г. Парламент первой республики: положительный и отрицательный опыт // Из истории европейского парламентаризма. Италия. М., 1997.
12. Johnson L. K. A Season of Inquiry. Congress and Intelligence. Chicago, 1988.
ПОЯИТЭКС. 2009. Том 5. № 1
