CC BY
189
Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 6, 2006, вып. 2
В. В. Куликов
МЕСТО И РОЛЬ ПАРТИЙНЫХ ФРАКЦИЙ В ПАРЛАМЕНТАХ СТРАН ЗАПАДА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
Несмотря на важность структурных и процедурных вопросов, решающее значение для парламентской деятельности в странах Запада имеет партийный состав депутатов. Расстановка сил в представительном органе в определенной мере отражает общую политическую ситуацию в стране. Многопартийный состав парламента - одна из важнейших характеристик его демократизма. Парламентский режим может быть определен как узаконенная'форма борьбы за власть между партийными группировками. Поэтому-важнейшей чертой парламента являются именно партийные фракции. Они представляют собой движущую силу демократического парламентского режима.
Закон и регламент устанавливают некоторые условия, которые необходимо соблюсти при образовании парламентских фракций:
- фракции регистрируются у спикера или в бюро палаты парламента;
- фракции объединяют парламентариев, избранных от одной партии и примыкающих к данной политической группировке (если такая группа депутатов не обладает численностью, необходимой для образования самостоятельной фракции). Например, в Национальном Собрании Франции для образования фракции необходимо, чтобы она включала не менее 30 депутатов. В Бундестаге ФРГ фракция численностью менее 15 членов может быть образована только с разрешения президента палаты. Конечно, объединяются в единую фракцию представители идеологически близких политических течений. В ряде стран депутаты, не желающие принадлежать ни к одной партийной фракции, имеют право образовывать единую смешанную фракцию. В частности, в Регламенте Сената Италии прямо указывается, что сенаторы, не выразившие желания войти в какую-либо из фракций, образуют смешанную фракцию.
В демократических странах, как уже отмечалось, отрицается принцип императивного мандата, в связи с чем и запрещается создание депутатских фракций в парламенте не по политическим признакам. Так, в Регламенте Национального Собрания Франции записано, что «не могут быть образованы фракции, защищающие частные, местные или профессиональные интересы». Запрещается также «образование в составе Национального Собрания и деятельность в пределах Бурбонского дворца постоянных группировок, как бы они ни назывались, имеющих целью защиту названных интересов и влекущих для их членов принятие императивного мандата». Таким образом, запрет не распространяется только на политические группы (фракции), поскольку считается, что они формируются «на основе особых мнений относительно общих интересов нации».
Изменения в партийном составе представительных органов власти в странах с парламентскими формами правления зачастую влекут за собой смену правительства, что, естественно, отражается на характере правительственной политики. Так, в Великобритании за послевоенный период только семь раз изменялось правительственное
© В.В. Куликов, 2006
большинство, что приводило к смене правительства консерваторов лейбористами и наоборот. Последний раз это произошло в мае 1997 г. в результате убедительной победы лейбористов на парламентских выборах. В большинстве стран континентальной Европы с многопартийной системой такие изменения происходят гораздо чаще. Яркий пример - Италия, где с 1963 г. и до конца XX в. ни одно правительство не просуществовало более 2 лет.
Положение депутатских фракций в парламенте не одинаково. Политическая партия, имеющая в законодательном органе самую многочисленную фракцию, имеет и больше шансов для избрания своих представителей на различные руководящие должности, при формировании парламентских органов в начале легислатуры и т.д. В регламенте Бундестага ФРГ прямо указано, что положение фракций определяется их численным составом. При равной численности фракций вопрос об их положении решается посредством жеребьевки, проводимой Председателем Бундестага на заседании палаты.
Права депутатских фракций регулируются регламентами палат и их можно разделить на четыре основные группы:
1) фракции выдвигают своих кандидатов на руководящие должности в парламенте и его органах (комитетах и комиссиях). Кандидатура председателя палаты выдвигается по взаимной договоренности между фракциями либо от наиболее многочисленной фракции. При формировании таких парламентских органов, как: Бюро Национального собрания Франции, Президиум Ригсдага в Швеции, Совет старейшин Бундестага ФРГ и др., а также постоянных комиссий - учитываются интересы всех депутатских фракций. В постоянных комиссиях фракции, как правило, располагают числом мест, пропорциональным их численности. В США ситуация иная - председатели всех постоянных комитетов, а также большинство их членов всегда избираются партией, обладающей большинством в соответствующей палате парламента. Назначение председателей происходит обычно на основе принципа старшинства, т.е. наибольшего стажа работы. Хотя в результате реформ конца XX в. применение этого принципа в значительной мере перестало быть формальным требованием, в большинстве случаев именно он определяет выбор председателей комитетов1;
2) депутатские фракции участвуют в формировании повестки дня парламента. Так, в Палате депутатов Италии это осуществляется следующим образом: Председатель палаты созывает конференцию председателей депутатских фракций, на которую заранее приглашается представитель правительства. Программа работы Палаты должна быть принята единогласно. Если этого не происходит, то программа обсуждается и принимается на заседании Палаты, в котором могут выступить не более одного оратора от каждой депутатской фракции. Во Франции согласно ст. 48 Конституции Французской Республики «повестка дня заседаний Палат предусматривает обсуждение законопроектов, внесенных правительством, и законодательных предложений, принятых им в порядке приоритета и очередности, установленной правительством». Следовательно, повестку дня здесь во многом определяет правительство, на заседаниях которого, в свою очередь, председательствует Президент (ст. 9 Конституции)2. Таким образом, формирование повестки дня - это прерогатива не столько парламентских фракций, сколько правительства и президента;
3) фракции выступают как субъекты законодательной инициативы. Они предлагают также проекты резолюций по отдельным вопросам, подают письменные запросы правительству, выдвигают требования о создании парламентских следственных комиссии и т.д.;
4) депутатские фракции имеют процедурные права. Так, фракция вправе выступить с предложениями о порядке ведения заседаний, по вопросам поименного голосования, отчетов министров и т.п. Фракциям в Бундестаге ФРГ предоставлено право требовать принятия решения о вызове на заседание члена Федерального правительства, а после его выступления - открытия дебатов (право на интерпелляцию). Дебаты в Бундестаге могут быть закрыты или перенесены по требованию одной из фракций. Депутат, выступающий в парламенте от имени фракции, пользуется, как правило, преимуществами перед депутатом, выступающим в личном качестве.
Каждая фракция создает свои органы, которые руководят ее работой и следят за поддержание фракционной дисциплины, особенно при голосовании. В результате исследования этой стороны деятельности парламентских фракций Г. Левенбург и С. Пат-терсон выделили три модели голосования парламентариев:
1) индивидуалистическая - выбор делает сам парламентарий независимо от позиции фракции, которой он принадлежит (Конгресс США). «Даже если президент имеет большинство в каждой палате конгресса, это никогда не гарантирует ему успеха, а лишь облегчает поиск поддержки со стороны конгресса, - отмечает американский политолог Дж. Пфиффнер. Президенты могли бы рассчитывать на поддержку «своей» партии в конгрессе, но уровень этой поддержки часто недостаточен для гарантированного проталкивания нужного закона. На поддержку членов «президентской партии» в конгрессе можно рассчитывать лишь в 2/3 случаев, даже если речь идет о голосованиях, очень важных для президента» ';
2) правительство против оппозиции - фракция голосует как один человек, действует жесткая внутрифракционная дисциплина (Великобритания, Франция, ФРГ и др.У'. Как пишет английский политолог Р. Роуз: «В девяти из десяти случаев голосование в палате (Общин - прим авт.) на 100% соответствует партийным установкам. Если какая-то часть депутатов голосует вразрез с ними или воздерживается, подобные события рассматриваются в газетных заголовках как мятеж. Точку зрения правительства по этому вопросу исчерпывающе сформулировал в свое время один из членов лейбористского кабинета: «Если мы не будем знать результатов голосования до заседания палаты, то заведем демократию бог знает куда»5. Лишь в редких случаях руководство фракций может по договоренности с лидерами других фракций объявить свободное голосование, когда депутаты могут решать как голосовать по своему усмотрению;
3) коалиционная модель действует в странах с «консенсусной демократией» (А. Лейпхарт), представляет нечто среднее между первой и второй моделью голосования (Бельгия, Швейцария, Нидерланды, скандинавские страны)1'.
Специфическая модель голосования сложилась в итальянском парламенте в результате «злоупотребления» тайным голосованием, в котором объективно были заинтересованы не только оппозиционные силы, но и депутаты-заднескамеечники - члены партий правительственной коалиции, из рядов которых выходила основная часть так называемых «вольных стрелков». Именно они, нарушая партийную дисциплину, «часто позволяли оппозиции оказывать влияние на законодательный процесс. Однако явление это нередко приобретало такой размах, что шло в ущерб определенности и последовательности правительственного курса, не позволяло выдерживать провозглашенную законодательную программу, ослабляло исполнительную власть, сокращало и без того короткий в Италии век правительственных кабинетов»7.
Именно парламентская неэффективность и неуправляемость фракций стали одним из стимулов к сосредоточению важнейших решений в кругу партийных лидеров, к
созданию того варианта «партократии», которая завела в политический тупик «Первую» итальянскую республику. Это, в свою очередь, подтолкнуло поиск новых решений, в которых на первом плане была уже не максимальная демократичность, а эффективность власти. Не случайно общественная кампания против злоупотребления тайным голосованием привела в 1988 году к реформе регламента Палаты депутатов, что фактически положило начало преобразованиям всей политической системы Италии и постепенному переходу от «Первой» республики ко «Второй».
В заключение следует отметить, что председатели партийных фракций - это самые активные парламентарии, наиболее известные политики страны. Именно руководители крупнейших фракций претендуют на вакантные должности как в парламенте, так и в правительстве, председатели фракций имеют особые полномочия при определении повестки дня, назначении докладчиков, содокладчиков и по другим вопросам. Как отмечает немецкий исследователь Г1. Лёше, «неформальный консенсус в рамках (коалиционного. - В.К.) правительства достигается через партии. Намного более важную роль, чем правительство, играют руководители партийных фракций, которые создают возможность для достижения консенсуса»8. В свою очередь, через партийную группу правящей партии (коалиции) правительство осуществляет контроль как за поведением членов фракции, так и за парламентской деятельностью в целом. Это в значительной степени и предопределяет содержание деятельности парламентов.
1 Скидмор МЛж., Трип М.Картер. Американская система государственного управления. М, 1993. С. 175.
2 Конституции зарубежных стран Сб. М„ 2000. С 37.
' Divided Democracy. Cooperation and Conflict between the President and Congress / James A.Thnrber ed. Washington. 1991. P. 48.
1 Голосов l'.B. Сравнительная политология: Учебник. М.: СПб., 2001. С. 293-294.
5 Алмопд Г., Пацэ 1Л Дж., Cm ром К., Лаптоп Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. М„ 2002. С. 318- 319.
с См.: Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: Сравнительное исследование. М„ 1997. ' Холооковский К Г Парламент первой республики: положительный и отрицательный опыт // Ив истории европейского парламентаризма: Италия. М., 1997. С. 158.
* Лёше П. Опыт парламентаризма в Германии // Роль парламента в демократическом государстве. Дневник Алтайской школы политических исследований. № 7 / Под ред. Ю.1". Чернышева. Барнаул, 1999. С. 53.
Статья поступила в редакцию 7 декабря 2005 г.
