CC BY
19
Морсков И.Н.
заместитель руководителя УФНС по Ростовской области, соискатель РГЭУ (РИНХ)
Тел.: 263-30-80
НАЛОГОВОЕ
АДМИНИСТРИРОВАНИЕ
АГРОПРОМЫШЛЕННОГО
КОМПЛЕКСА
В статье анализируется специфика налогового администрирования и контроля уровня налоговых обязательств сельскохозяйственных товаропроизводителей и переработчиков. Систематизированы основные методы противодействия теневым операциям в аграрном секторе. Обозначены преимущества и ограничения аналитического подхода к выбору объекта контроля. Показана необходимость координации и взаимодействия налоговых и правоохранительных органов, а также местных администраций.
Ключевые слова: налоговое администрирование, налогообложение агропромышленного комплекса, методика налоговых проверок
Многофакторное воздействие современного этапа трансформационных процессов в экономике на налоговую систему России, а также нестабильность бюджетных доходов в посткризисный период требуют переосмысления функциональной роли и места налогового администрирования в стратегии экономического развития, активизируют внимание к качественным параметрам деятельности налоговых органов. Изменение курса экономических реформ способствует коренным преобразованиям в механизме управления доходами бюджетной системы и появлению но-
вых подходов к организации налогового администрирования (функциональный, риск-ориентированный, сервисный и
др.).
Налоговое администрирование является, с одной стороны, составным элементом организационной структуры уполномоченных контрольных органов, с другой стороны - важнейшей частью налоговой системы. Необходимо указать на то, что выбор организационной модели налогового администрирования имеет важное значение и, как показывает мировой опыт, решается неоднозначно. Выделяются три модели организации налогового администрирования:
1) административная (передача контрольных полномочий в налоговой сфере органам исполнительной власти как специализированным налоговым институтам);
2) судебная (введение квазису-дебного института разрешения налоговых споров);
3) парламентская (наделение контрольно-счетных органов или специализированных комиссий при парламентах правоохранительными и контрольными функциями для целей осуществления налоговых расследований).
Наибольшее распространение в практике управления налоговой системой получила административная модель. Однако ее применение предполагает различные модификации, связанные с распределением полномочий. В этой связи можно систематизировать подходы, определяющие формирование института налогового администрирования в конкретной стране, следующим образом:
1. Выделение автономных (относительно независимых от правительства и от стандартной политики органов управления финансами) административных структур, специализирующихся на администрировании исключительно внутренних доходов либо доходов от внешнеэкономической деятельности.
2. Передача налоговым органам функций по сбору средств взносов на социальное и пенсионное страхование
(Швеция, Канада, США, Россия - до 2010г.) либо принятие решения о параллельном существовании систем сбора (Франция, Германия, Россия - с 2010г.), как более эффективном фискальном механизме.
3. Наделение налоговых органов правом проведения финансовых расследований с возможностью привлечения к этому процессу правоохранительных структур либо обособление для этих целей специального органа с правоохранительными функциями.
Выбор модели организации налогового администрирования осуществляется также в зависимости от вида налога, административной функции или типа налогоплательщика. Большинство налоговых ведомств тяготеют к какому-либо одному типу структуры больше, чем к другим, тем не менее некоторые сочетают несколько типов.
Одна из старейших и наиболее распространенных организационных структур - это налоговая модель, когда для управления тем или иным видом налога создаются отдельные департаменты. Главная особенность такого подхода состоит в том, что каждый налоговый департамент заключает в себе практически все функции, необходимые для управления налогом, находящимся в его ведении. В соответствии с функциональной структурой персонал налоговых органов распределяется вокруг основных функций или направлений деятельности. В отношении налоговых ведомств типичным применением данной модели является учреждение отдельного департамента для осуществления каждой из основных административных функций (обработка налоговых деклараций и платежей, проверка налогоплательщиков и сбор задолженности) по полному комплексу налогов. Исходя из данной модели, каждый функциональный департамент возглавляет руководитель, который подчиняется непосредственно главе налогового ведомства.
При модели, ориентированной на клиента (по типу налогоплательщиков),
служащих распределяют по отделам, которые занимаются определенными группами клиентов. В последние годы как в государственном, так и в частном секторе возросла популярность организационных структур, ориентированных на клиентов. Некоторые налоговые ведомства внедрили данную модель, распределив своих служащих по департаментам, оказывающим полный спектр административных услуг отдельным группам налогоплательщиков. Нередко разделение на такие группы происходит исходя из масштаба деятельности налогоплательщика, формы собственности или сектора экономики. В качестве причины распространения указанной модели можно выделить усиление качества контрольной деятельности за счет углубленной специализации работников по профилю экономической специфики осуществления деятельности избранной группы плательщиков.
Каждая из выделенных моделей предъявляет особые требования к контрольной работе налоговых органов, одной из задач которой является формирование у налогоплательщиков понимания неотвратимости выявления нарушения и взыскания в бюджет полной суммы причитающихся к уплате налогов. Поэтому эффективный выбор объектов налогового контроля и повышение качества проводимых документальных проверок, наряду с активной просветительской работой по повышению налоговой дисциплины и ответственности налогоплательщиков, являются залогом успешности налогового администрирования.
Особенности институциональ-
ных преобразований в системе управления налоговыми отношениями формируют принципиально новые целевые установки налогового администрирования. Государство в лице органов налогового контроля продолжает осуществлять контроль, направленный на проверку законности, правильности и полноты исполнения налоговых обязательств, однако сфера ответственности налоговых администраций перед обще-
ством в новых условиях существенно расширяется.
Отмеченные положения актуализируются в рамках осуществления процедур налогового администрирования по отношению к таким категориям налогоплательщиков, которые испытывают затруднения в осуществлении экономической деятельности в силу объективных природных и конъюнктурных факторов, в том числе - к сельскохозяйственным производителям, переработчикам сельскохозяйственной продукции и инфраструктурным отраслям агропромышленного комплекса.
Ростовская область - один из крупнейших сельскохозяйственных регионов Российской Федерации. На территории в 100 тысяч квадратных километров проживает 4,3 млн. человек, из них третья часть (1,45 млн. человек) - в сельской местности. Сельскохозяйственным производством занимаются более 2 тысяч организаций, свыше 13,5 тысяч крестьянско-фермерских хо-
зяйств, 2 тысячи индивидуальных предпринимателей, более 540 тысяч личных подсобных хозяйств. В аграрном секторе Ростовской области производится 12,6 % валового регионального продукта, сосредоточено 17 % производственных основных фондов, в нем занято более 15% работающих в отраслях экономики. В 2009 году в бюджетную систему РФ от деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей поступило 2,5 % от налоговых доходов, администрируемых УФНС России по Ростовской области.
Аграрная специализация региона определяет значение налогового администрирования в отношении налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в сфере производства и последующей переработки сельскохозяйственной продукции. При этом эффективность контрольно-аналитической деятельности налоговых органов обеспечивается:
- систематизацией методических приемов налогового контроля с учетом специфики агропромышленного ком-
плекса;
- плановым характером контрольных мероприятий в форме выездных налоговых проверок на основе выборочного подхода;
- использованием приемов риск-менеджмента при определении зоны потенциальных нарушений налогового законодательства;
- мониторингом финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей;
- целевыми проверками по цепочке производственных и сбытовых отношений между налогоплательщиками и их контрагентами - от производителей сельскохозяйственной продукции, перерабатывающих предприятий, оптовых продавцов и посредников, промышленных потребителей этой продукции;
- взаимодействием с администрацией региона и муниципальных образований, прежде всего - Министерством сельского хозяйства и продовольствия области, комитетами по земельным ресурсам и землеустройству, территориальными отделами статистики).
В рамках процедур налогового администрирования по отношению к агропромышленному комплексу особое значение имеет урегулирование задолженности по платежам в бюджетную систему. Относительно благополучное для должников разрешение этой проблемы обеспечивает в настоящее время специализированный Федеральный закон от 9 июля 2002 года N 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных производителей», предусматривающий возможность переноса срока погашения просроченной задолженности по налогам и обязательным платежам. Этот закон имеет приоритетность функционирования, поскольку в отношении организаций, участвующих в программах финансового оздоровления на установленных указанным законом условиях, не применяется 1 часть Налогового кодекса РФ.
Хотя закон не дает четкого определения условий принятия решения о
реструктуризации, однако эта проблема нивелируется нормативно-правовыми
актами Правительства РФ, субъектов РФ и активной деятельностью территориальных комиссий по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных товаропроизводителей, в процессе которой достигается разрешение процедурных проблем. При этом менее строгий показатель для определения статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя (50% выручки от реализации сельскохозяйственной продукции собственного производства и продуктов ее переработки вместо 70%, установленных налоговым законодательством) позволяет получить доступ к процедурам реструктуризации на льготных условиях организациям, которые не пользуются иными льготами при налогообложении и расчете страховых взносов (например, не применяющие единого сельскохозяйственного налога, не использующие 0% ставку по налогу на прибыль, не применявшие льготных ставок единого социального налога и не имеющие прав на пониженные тарифы страховых взносов с 2010г.).
В 2009 году в РФ 419 организаций завершили финансовое оздоровление. Актуальность программ реструктуризации определяется высокой заинтересованностью налогоплательщиков.
Учитывая, что в 2009 году по данным государственной статистики, в РФ числится 200,8 тыс. сельскохозяйственных организаций, в программах реструктуризации из них участвуют 6,5% при оценке потенциальной заинтересованности в 9,9%.
Выполнение установленных законом процедур позволило списать задолженность по пеням и штрафам по данной категории налогоплательщиков на 30,5 млрд.руб. Следует также позитивно оценить сокращение числа обращений о признании банкротства. В качестве негативных тенденций следует отметить рост числа плательщиков, не выдерживающих требований закона и утрачивающих право на реструктуризацию, а также стабильно высокий пока-
затель налогоплательщиков, которые не получают доступа к реструктуризации.
Практика проведения контрольных мероприятий свидетельствует о том, что наиболее результативными являются проверки, которым предшествует анализ информации о проверяемом налогоплательщике, объективность которой обеспечивается привлечением сведений из внешних источников. В этих целях заключаются договоры и соглашения с организациями транспорта о представлении сведений о налогоплательщиках (о перевозках по железной дороге крупных партий зерна, семян подсолнечника, сахарной свеклы и другой сельхозпродукции), энергоснабжающими организациями и поставщиками коммунальных услуг (специализирующихся на поставках газа, тепла, воды). Сведения о количестве потребляемых налогоплательщиками ресурсов используются для анализа при подготовке мероприятий налогового контроля. При этом проводится сопоставление объемов изготавливаемой продукции с количеством израсходованных энергетических и иных ресурсов. При существенном увеличении потребления указанных ресурсов, относимых на расходы, налогоплательщики включаются в план выездных налоговых проверок.
В системе налоговых органов налажен оперативный обмен между инспекциями сведениями о потребителях и поставщиках (предприятиях и предпринимателях) крупных партий сельскохозяйственной продукции. В целях повышения качества налогового контроля организуется обмен показателями финансово-хозяйственной деятельности крупных налогоплательщиков с налоговыми органами других регионов России.
В ходе проведения мероприятий налогового контроля анализируются учредительные документы с целью выявления хозяйственных взаимоотношений между налогоплательщиками, имеющими одного или нескольких общих учредителей, организуются комплексные выездные проверки взаимозависи-
мых лиц. Инвентаризация учредительных документов и сведений государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей позволяет выявить общих учредителей, исследовать наличие сделок между взаимозависимыми лицами, в том числе организациями агропромышленного комплекса (доля участия одной организации непосредственно в другой организации составляет более 20 процентов, в том числе - суммарная доля косвенного участия одной организации в другой через последовательность иных организаций).
Во исполнение Регламента планирования и подготовки выездных налоговых проверок отделами камеральных проверок инспекций в обязательном порядке по результатам камеральных налоговых проверок, камерального анализа налоговой и бухгалтерской отчетности, финансово-экономического
анализа, анализа основных финансовых показателей деятельности налогоплательщика по отраслевому принципу подготавливаются заключения, содержащие рекомендации по отбору налогоплательщиков для выездных налоговых проверок с обоснованием причин, которые послужили для их отбора.
Особое внимание в ходе проведения проверок организаций, осуществляющих переработку сельскохозяйственной продукции, уделяется организации встречных проверок в целях выявления возможных схем ухода от налогообложения. Среди эффективных методов выявления и предупреждения налоговых правонарушений в аграрном секторе налоговые органы активно используют ряд аналитических и контрольных приемов. В частности, проводятся инвентаризации договоров аренды земли сельхозпредприятий, фермерских хозяйств и собственников (пайщиков) и их сверки с данными комитетов по земельным ресурсам и сведениями государственного реестра недвижимого имущества.
Кроме того, для целей контроля привлекаются данные хлебофуражного
баланса, сведения от сельских администраций о структуре и урожайности посевных площадей, что позволяет подтвердить обоснованность отражаемых плательщиками данных об уборочных площадях валовым сбором и урожайностью зерновых культур.
Налоговыми инспекциями в районах Ростовской области организован контроль за движением сельхозпродукции на хлебоприемных предприятиях, которые ежемесячно представляют в налоговые органы сведения о сельхозпродукции, находящейся у них на хранении. Налоговые органы участвуют в деятельности районных комиссий по контролю за производством, переработкой и реализацией зерновых культур. Во время уборочной кампании совместно с представителями администрации района, правоохранительными органами, судебными приставами проводятся рейдовые проверки учета движения сельскохозяйственной продукции на элеваторах, обследование транспортных средств на хлебоприемных предприятиях при ввозе и вывозе продукции. Совместно с представителями сельских администраций осуществляются контрольные обмолоты по определению средней урожайности с 1 га по зерновым культурам, результаты которых используются при выездных проверках для определения валового дохода.
При проведении выездных проверок и камеральных налоговых проверок с истребованием документов используются сведения стационарных постов дорожно-патрульной службы, осуществляющих работу по отслеживанию грузопотоков, в особенности в сезонный период переработки сельхозпродукции. Источником аналитической информации для целей налогового контроля является информация о проверках законности списания посевных площадей зерновых и масличных культур в результате стихийных бедствий и соответствие документально подтвержденных затрат суммам, представленным к возмещению из бюджета. Выявляются при камеральных проверках сельхозпред-
приятий факты несоответствия отраженного в налоговой и бухгалтерской отчетности снижения валового дохода на фоне увеличения урожайности.
Повышение эффективности осуществления налогового контроля в отношении налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в аграрном секторе, может быть достигнуто путем создания централизованной электронной базы данных по налогоплательщикам, занятым в отдельных отраслях растениеводства, животноводства, перерабатывающей промышленности и осуществляющих деятельность в аналогичных условиях. В указанной базе должны фиксироваться основные техникоэкономические показатели, определяющие степень использования факторов производства и специфику технологических процессов применительно к конкретному налогоплательщику, в том числе производственные мощности и степень их загрузки; состав основного сырья и вспомогательных материалов, используемых при производстве продукции: объем потребляемых энергоносителей (в разрезе видов энергии) в расчете на 1 тонну выпускаемой продукции или иной удельный показатель; численность работников; суммы уплаченных налогов (в динамике и по видам налогов); наличие прибыли (убытков) по данным бухгалтерской и налоговой отчетности и иные сведения.
Анализ информации, содержащейся в указанной базе, позволит повысить аналитический уровень контрольных мероприятий и обеспечит их результативность при снижении трудозатрат инспекторского состава. Таким образом, совершенствование методов налогового администрирования агропромышленного комплекса должно быть ориентировано на использование аналитических приемов оценки информации о деятельности конкретного налогоплательщика.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Казаков В.В., Поролло Е.В. Налоговый контроль и налоговое администри-
рование в системе принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами // Вестник Томского государственного университета. 2009. № 320. - С. 172-174.
2. Парыгина В.А., Браун К., Масгрейв Дж., Тедеев А.А. Налоги и налогообложение в России. - М.: Эксмо, 2006. - С. 543-557.
3. Crandall W., Kidd М. Revenue Authori-
ties: Issues and Problems [Электронный ресурс] / International Monetary Fund 2006. - URL:
http://www.imf.org/external/pubs, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ. -(Дата обращения: 15.06.2010).
4. Barrand P., Ross S., Harrison G. Integrating a Unified Revenue Administration for Tax and Social Contribution Collections: Experiences of Central and Eastern European Countries [Электронный ресурс] / International Monetary Fund, 2004.
- URL: http://www.imf.org/external/pubs, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ. -(Дата обращения: 15.06.2010).
5. Меры по обеспечению более добросовест-
ного исполнения налоговых обязательств крупными налогоплательщиками. Анализ опыта различных стран. Составлено коллективом работников под руководством Кэтрин Байер [Электронный ресурс] / Международный валютный фонд. - Вашингтон. 2002. -URL: // www.nalog.ru, свободный. - Загл. с экрана. - Яз.рус. - (Дата обращения:
12.11.2011).
6. Официальный сайт территориального ор-
гана Федеральной службы государственной статистики по Ростовской области. - URL: http://www rostov.gks.ru, свободный. - Загл. с экрана. - Яз.рус. - (Дата обращения:
12.11.2011).
7. Материалы статистической налоговой от-
четности / Официальный сайт УФНС РФ по Ростовской области. - URL: http://
www.nalog61.ru, свободный. - Загл. с экрана. -Яз.рус. - (Дата обращения: 12.11.2011).
8. Российский статистический ежегодник-2009. [Электронный ресурс] / Электрон. версия печ. публикации. - М., 2010. - URL: http://www.gks.ru, свободный. - Загл. с экрана.
- Яз. рус. - (Дата обращения: 20.07.2010). -С.346-357.
