CC BY
180
УДК 33.332.2
современные проблемы рационального использования земель сельскохозяйственного назначения
в. и. савкин,
кандидат сельскохозяйственных наук,
доцент кафедры организации предпринимательской
деятельности и менеджмента в АПК
E-mail: v. i. savkin@mail. ru
А. В. дЕУЛИНА,
соискатель кафедры организации предпринимательской деятельности и менеджмента в АПК E-mail: deulina. alla@yandex. ru
Орловский государственный аграрный университет
Показана роль земельных ресурсов в сельском хозяйстве и современные проблемы их рационального использования. Дана характеристика состояния земель сельскохозяйственного назначения, и проанализированы основные сдерживающие факторы механизма государственного контроля за их использованием в Российской Федерации.
Ключевые слова: земельные ресурсы, сельскохозяйственные угодья, собственники, рынок земли, аграрное производство.
Де-юре в Российской Федерации земля, в частности земли сельскохозяйственного назначения, является особо охраняемым ресурсом, что провозглашено государством и неоднократно им декларируется в целях обеспечения продовольственной безопасности, сохранения национального богатства и развития отечественного агропромышленного комплекса (АПК). При этом рациональное использование земельных ресурсов все чаще связывается с состоянием земельного рынка и, соответственно, неэффективное использование земли обусловливается нечеткостью организационно-экономического механизма перераспределения земельных ресурсов между пользователями и собственниками. «Отсутствует... адекватный механизм экономической реализации права собственности на землю», в результате чего, по мнению ряда авто-
ров, «имеет место нерациональное использование земель, что, в частности, выражается в сокращении площади сельскохозяйственных угодий и пашни в сельском хозяйстве» [3] (табл. 1).
Разумеется, подобная позиция вполне оправдана. Кто как не собственник должен быть заинтересован в сохранении (а эффективный собственник и вовсе в повышении) качества принадлежащего ему имущества, поскольку, с одной стороны, качественные характеристики определяют рыночную стоимость актива, а с другой, — напрямую влияют на объем получаемого от использования актива дохода. Следовательно, в условиях цивилизованного рынка собственник земли либо рационально использует сельскохозяйственные угодья в целях получения прибыли от производства того или иного вида продукции, либо вынужден передать ее эффективному пользователю, получив доход от сдачи участков в аренду или от их продажи.
Однако земля является весьма специфическим активом. Во-первых, будучи ограниченным природным ресурсом, она привлекает к себе внимание не только тех, кто намерен использовать ее в качестве основного средства производства, но и тех, для кого сельскохозяйственные угодья представляют собой интерес с точки зрения финансовых вложений [4]. Приобретая землю в России, инвесторы получают
Таблица 1
Земельная площадь (на начало года) 1
Показатель 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Российская Федерация
Всего земель, млн га 1 709,8 1 709,8 1 709,8 1 709,8 1 709,8
Земли сельскохозяйственного назначения, млн га 2 401,6 402,5 403,2 402,3 400,0
Сельскохозяйственные угодья, млн га3 220,7 220,7 220,6 220,6 220,5
Сельскохозяйственные угодья, в % от общей площади земель в РФ 12,9 12,9 12,9 12,9 12,9
Орловская область
Всего земель, тыс. га 2 465,2 2 465,2 2 465,2 2 465,2 2 465,2
Сельскохозяйственные угодья, тыс. га 2 060,0 2 055,3 2 054,9 2 054,7 2 051,7
Сельскохозяйственные угодья, в % от общей площади земель Орловской области 83,6 83,4 83,4 83,4 83,3
1 По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстата), Управления Росреестра по Орловской области.
2 Земельный кодекс Российской Федерации. Глава XIV. Земли сельскохозяйственного назначения.
Статья 77. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения.
1. Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
2. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
3 Земельный кодекс Российской Федерации. Глава XIV. Земли сельскохозяйственного назначения.
Статья 79. Особенности использования сельскохозяйственных угодий.
1. Сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
в постоянное или временное (но долгосрочное) пользование актив, сам по себе достаточно охотно принимаемый банковскими учреждениями в качестве залога для обеспечения кредитных и заемных обязательств. При этом залоговая цена земельных участков устанавливается исходя из кадастровой оценки, которая зачастую весьма далека от рыночной стоимости. В условиях нестабильности и высокой вероятности потери актива вследствие неисполнения обязательств по кредитным договорам как собственник, так и пользователь земли мотивирован в лучшем случае на сохранении качества предмета залога, а в худшем — на экстенсивное земледелие.
Во-вторых, нерациональное землепользование зачастую обходится собственникам дешевле и экономически целесообразнее, чем использование земельных ресурсов в комплексе с мероприятиями, направленными, например, на улучшение плодородия почв. Обусловлено это рискованностью аграрного производства, отсутствием регулированных цен на сельскохозяйственную продукцию, ростом цен на энергоносители и целым рядом других условий, в которых производителю удается сводить концы с концами, планировать свою деятельность на краткосрочную перспективу и, что называется, не загадывать на будущее.
44 -
В-третьих, сельскохозяйственные угодья, выступая основным средством производства, являются основой для жизнедеятельности и развития сельских территорий, что находит свое выражение в том числе в показателях, сколько приходится земли в среднем на одно личное подсобное хозяйство (ЛПХ), крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ) (табл. 2). И в каком-то смысле оборот земель сельскохозяйственного назначения (особенно, если речь идет о крупных земельных массивах) должен быть обременен социальными ограничениями: будь-то земельный налог, поступающий в бюджеты муниципальных образований, размер которого в совокупном объеме должен быть адекватным потребностям населения, либо условия социального характера, соблюдение которых должно быть обязательным при приобретении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Земельные ресурсы в агропромышленном производстве должны рассматриваться как стратегические, от которых зависит устойчивое развитие сельских территорий — особого социально-эколого-эконо-мического базиса современного общества.
Специфические особенности земли как товара достаточно полно, по мнению автора, учтены
Таблица 2
Хозяйства населения, крестьянские (фермерские) хозяйства, имеющие земельные участки, по Орловской области (на конец года) 1
Показатель 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Личные подсобные хозяйства
Число семей, тыс. 145,9 145,6 144,7 143,7 145,3
Площадь земельных участков, тыс. га 84,0 83,9 84,1 83,9 84,2
Площадь земельных участков в среднем на одну семью, га 0,58 0,58 0,58 0,58 0,58
Коллективные и индивидуальные сады
Число семей, тыс. 102,1 102,1 102,1 102,1 102,1
Площадь земельных участков, тыс. га 10,1 10,1 10,1 10,0 10,0
Площадь земельных участков в среднем на одну семью, га 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Коллективные и индивидуальные огороды
Число семей, тыс. 19,2 19,1 19,0 18,6 18,6
Площадь земельных участков, тыс. га 2,8 2,8 2,7 2,6 2,6
Площадь земельных участков в среднем на одну семью, га 0,15 0,15 0,14 0,14 0,14
Крестьянские (фермерские) хозяйства
Число КФХ, ед. 1 396 1 395 1 274 1 282 1 280
Площадь земельных участков КФХ, тыс. га 149,7 166,8 175,1 171,4 176,5
Площадь земельных участков в среднем на одно КФХ, га 107 120 137 134 138
1 По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстата), Управления Росреестра по Орловской области.
в Земельном кодексе РФ и в Федеральном законе от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [2]. К сожалению, приняты во внимание характеристики земельных ресурсов именно как товара, и в гораздо меньшей степени как особо охраняемого объекта. Законодатель установил максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного лица; предоставил преимущественное право субъекту РФ, в ряде случаев и муниципальному образованию на покупку земельного участка сельскохозяйственного назначения при его продаже; преимущественное право другим участникам долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующим земельный участок организациям или гражданину — члену крестьянско-фермер-ского хозяйства на покупку доли в праве общей долевой собственности и, наконец, установил особенности предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения иностранным лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном капитале которых доли, принадлежащие указанным лицам, составляют более 50%.
При этом требования, касающиеся качественных характеристик земель, земель сельскохозяйственного назначения в частности, ограничиваются, по сути, только сохранением целевого использова-
ния земель. Владельцы и пользователи земельных участков обязаны использовать их «в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вреда земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности» [4]. Только в случае ненадлежащего использования земельного участка или неиспользования его в соответствии с целевым назначением в течение трех лет законом предусмотрена возможность изъятия участка у нерадивого собственника или арендатора.
На практике контроль за рациональным использованием земельных ресурсов либо не осуществляется, либо носит эпизодический характер. Причина, как всегда, заключается в отсутствии системы мониторинга качества земель, недостаточном финансовом, техническом и кадровом обеспечении государственных и муниципальных органов, наделенных функциями охраны земельных ресурсов, и других проблемах (см. рисунок).
Кроме того, существует и ряд специфических проблем, затрудняющих реализацию контрольных функций органов власти в данном направлении.
Во-первых, остается нерешенной проблема невостребованных земель, использование которых, пусть даже нерадивым товаропроизводителем, только приветствуется властью: в этом случае
Современныепроблемы формирования механизма государственного контроля за рациональным исиользованиемземельных ресурсов в сельском хозяйстве
бюджет получает доход отземельногоналога, а угодьяне зарастаютбурьяном [ 1 ].Вотношенииже необрабатываемых земель сельскохозяйственного назначения, не нашедших юридического собственника либо пользователя, отсутствует лицо, прямо причиняющее ущерб.
Во-вторых, законодателем не урегулирован вопрос соотношения неприкосновенности частной собственности и обеспечения свободного доступа специалистов для взятия проб и осуществления замеров на земельных участках.
В-третьих, если арендатор, пользующийся земельным участком, находящимся в долевой собственности десятков граждан, на условиях долгосрочной аренды будет как неэффективный пользователь лишен права осуществлять хозяйственную деятельность на арендуемых сельскохозяйственных угодьях, то кто поможет собственникам, преимущественно сельским жителям, найти ему замену.
В-четвертых, весьма затруднена процедура воздействия на собственника, владеющего крупным земельным массивом и вовлекающего в оборот лишь часть принадлежащих ему площадей. С одной стороны, недопустимо вмешательство государства в хозяйственную деятельность субъектов предпринимательства, а с другой, в целом ряде случаев — раздел собственности на эффективно используемую и подлежащую изъятию весьма проблематичен.
Таким образом, проблема нерационального использования земель сельскохозяйственного назначения кроется, по мнению автора, не столько в неразвитости рынка земель сельскохозяйствен-ногонгшначения,сколько в отсутствии механизмов государственного контроля за сохранением качественных характеристик особо охраняемого ресурса.
Список литературы
1. Нечаев В. И, Борсукова Г. Н. Повышать эффективность земельных долей // АПК: экономика, управление. 2009. № 4. С. 78—83.
2. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29.12.2010 № 435-Ф3).
3. Сагайдак А., Дивакова Е. Формирование рынка сельскохозяйственных земель на региональном уровне // АПК: экономика и управление. 2009. № 1 С. 74.
4. Хлыстун В. Н, Семочкин В. Н. Эффективная система земельных отношений в России // Агробизнес — Россия. 2009. № 4. С. 22.
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
