CC BY
90
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
УДК: 364.012
23
Современные проблемы пенсионного обеспечения в России
Бушуева Ирина Викторовна, д.э.н., профессор,
ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», г. Москва,
[email protected] Михалев Игорь Васильевич, к.с.н.,
Комитет Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению,
The authors look at the basic performance indicators for the pension system in year 2008 and planned figures for 2009. In addition, the paper outlines the key trends, challenges, and contradictions in the reform process for the pension system in Russia. The innovative discussion examines the budget deficit of the Pension Fund, asset management of pension savings, allocation of retirement savings in the stock market, and public confidence in the reforms.
В статье рассмотрены основные показатели функционирования пенсионной системы в 2008-2009 годах, а также обозначены основные направления, проблемы и противоречия реформирования пенсионной системы РФ. Представлено авторское мнение по ряду рассматриваемых проблем: дефицита бюджет Пенсионного фонда, доверительного управления пенсионными накоплениями, размещения пенсионных накоплений на фондовом рынке, доверия населения проводимой реформе.
Key Words: pension, system, fund, management
Ключевые слова: пенсионный, система, фонд, управление
Все вопросы функционирования пенсионной системы в России являются вопросами благополучия и достойной жизни людей пожилого возраста. Для любой страны мира пенсионная система, её реформирование, совершенствование - это важнейший
23 Статья подготовлена на основе материалов заседаний Государственной Думы РФ от 30.01.2009 г. и от 06.04.2009 г.
социальный выбор, эффект от которого рассчитан на десятилетия вперёд. В России, на наш взгляд, сегодня имеет место следующая ситуация: отечественная пенсионная система далеко не эффективна, в ней много недоработок и присутствует определенный элемент социальной несправедливости. Наиболее серьезным недостатком в ней является то, что она не позволяет гарантировать гражданам по-настоящему обеспеченную старость. Эта проблема давно и неоднократно обсуждалась и общественностью, и на всех правительственных уровнях.
Сегодня существует принципиальное решение о переходе на новую, страховую модель пенсионной системы, однако реально начать её реализацию до настоящего времени не удается отчасти из-за организационных сложностей, а, главное, потому, что это требует серьезнейших бюджетных расходов. Здесь возникает серьезный вопрос: насколько обоснован очередной этап реформирования пенсионной системы России в условиях кризиса не только с социальной, но и с экономической точки зрения? Внедрение новой модели потребует дополнительных затрат не только со стороны бюджета, но и со стороны бизнеса, так как фискальная нагрузка в перспективе будет возрастать, в то время как в условиях кризиса ее необходимо не повышать, а, наоборот, снижать. Эта мысль подтверждается всеми аниткиризными программами Правительства. Согласно им любые виды фискальной нагрузки на экономику: налоги, взносы, сборы, - должны быть снижены.
В то же время необходимо отметить, что Премьер-министром Правительства России В.В. Путиным неоднократно высказывалась мысль о недопустимости решения проблем бюджета и экономики за счёт наименее защищённых граждан России и, в первую очередь, пенсионеров. По его мнению, с которым нельзя не согласиться, с моральной точки зрения невозможно больше концентрировать ресурсы на развитии и при этом мириться с нищенским пенсионным обеспечением миллионов людей. Такая ситуация сложилась как результат советского периода, когда при работе в совхозах работникам платили соответствующие заработные платы. Этот и многие другие факты настоятельно требуют безотлагательного продолжения реформы пенсионной системы, так как в сложившихся условиях откладывание существенного увеличения размера пенсий становиться абсолютно невозможным. В целом показатель соотношения размера средней пенсии к размеру средней заработной платы составляет менее У части, что значительно ниже, чем в развитых странах Запада и США и ниже стоимости минимальной потребительской корзины в России. Доведение размера пенсий до уровня прожиточного
минимума - одна из наиболее важных задач очередного этапа реформирования пенсионной системы.
Современная ситуация функционирования российской пенсионной системы характеризуется следующими данными. В 2008 году пенсии выросли на 18,5% в реальном выражении. В течение 2009 год рост трудовой пенсии в номинальном выражении планировался на уровне 24%, в результате чего средний размер социальной пенсии должен был достигнуть прожиточного минимума пенсионера. С этой целью в декабре
2009 года была проведена наиболее серьезная за все время индексация - более чем на 30%. Предполагалось, что с 1 января 2010 года пенсионные права, приобретённые до 2002 года, должны быть дополнительно проиндексированы на 10%. К этой индексации должен быть добавлен еще 1% индексации за каждый год стажа, заработанного в советское время (до 1991 года). В целом в 2010 года среднегодовой размер трудовой пенсии в номинальном выражении должен вырасти по отношению к уровню 2009 года сразу на 45%.
Одной из важнейших задач реформирования пенсионной системы сейчас является устранение определенных несправедливостей внутри самой системы и решение проблемы справедливой оценки трудового вклада людей, работавших в советское время. Предлагается введение единого порядка индексации базовой и страховой части пенсии. Вопросы региональной дифференциации уровня жизни также напрямую связаны с проблемой социальной справедливости в части пенсионного обеспечения. Решение видится в возможности территориального дотирования пенсионных выплат. Предполагается, что если пенсионер проживает в регионе с высокой стоимостью жизни и размер его пенсии оказывается ниже регионального прожиточного минимума пенсионера, то он будет получать специальную социальную доплату из регионального бюджета.
Перечисленные выше мероприятия могут быть реализованы только при условии выполнения всех бюджетных обязательств в этой части. Однако при этом, как уже было отмечено выше, возникает вопрос о возможности решения столь важной социальной проблемы без увеличения фискальной нагрузки на экономику. В ходе обсуждения антикризисной программы Правительства с Российским союзом промышленников и предпринимателей работодатели обратились в Правительство с просьбой о переносе сроков увеличения этой нагрузки на один год. В ответ на данное обращение премьер-министром В.В. Путиным было сделано заявление о возможности принятия такого решения с условием не повышения налоговых ставок до 1 января 2011 года. Источником формирования пенсионных прав граждан в 2010 году была названа возможность замены
существующей сегодня трёхступенчатой шкалы начисления страховых взносов на плоскую и взимания страховых взносов с предельной суммы годового дохода до 415 тыс. руб. Основанием для перехода на такую систему явился тот факт, что указанная шкала в последние годы вообще не индексировалась по инфляции. Таким образом, предпринимательский сегмент получил своеобразную налоговую отсрочку по пенсионным отчислениям. Возникающий, тем не менее, в 2010 году дефицит пенсионной системы в условиях кризиса предполагается покрыть за счёт федерального бюджета и ресурсов Фонда национального благосостояния, который был создан, в том числе и для данных целей.
Кроме того, Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов» [1] имел своей целью уточнения бюджета Пенсионного фонда для обеспечения исполнения законодательно установленных социальных гарантий и расходных обязательств РФ перед гражданами в условиях прогнозируемого изменения макроэкономической ситуации и основных макроэкономических параметров. В этой связи необходимо вспомнить, что при принятии бюджета Пенсионного фонда на 2009 год в
2008 году[2] были установлены задачи необходимости доведения к концу 2009 года социальной пенсии до уровня прожиточного минимума пенсионера, а трудовой пенсии по старости до уровня не ниже 1,3 прожиточного минимума пенсионера, что и было зафиксировано в Бюджетном послании Президента РФ. Для решения этих задач в федеральном законе предусмотрен рост базовой части трудовой пенсии в размере 42,8% в отличие от 37,1%, утверждённых в бюджете в 2008 году. С 1 марта 2009 года осуществлено увеличение на 8,7% базовой части трудовой пенсии. В случае дальнейшего изменения ситуации законом предусматривается возможность последующего пересмотра размеров индексации. Страховая часть трудовой пенсии с 1 апреля проиндексирована в большем объёме (на 17,5%), чем запланировано в действующем бюджете (15,6%). С 1 августа с учётом ожидаемого роста цен в первом полугодии 2009 года в проекте бюджета страховую часть дополнительно проиндексировали на 7,5%.
Таким образом, согласно проекта указанного выше федерального закона в течение
2009 году страховая часть выросла на 26,3%, в то время как в бюджет, утвержденный осенью 2008 года, была заложена индексация в общем объеме всего 15,6%. Суммарный рост размеров пенсий, учитывающий индексацию и трудовой и страховой частей пенсий, обозначенный в проекте, составил 35% вместо утвержденных 26,6%. Соответственно,
размеры ежемесячных денежных выплат с 1 апреля 2009 года выросли на 13% против 8,5%, предусмотренных утвержденным бюджетом.
Таким образом, реализация дополнительных мероприятий по повышению пенсий и социальных пособий предполагала корректировку утвержденного бюджета Пенсионного фонда на 2009 год. Пенсионному фонду необходимо было предусмотреть дополнительные бюджетные ассигнования из федерального бюджета, а именно,
• на покрытие дефицита по страховой части трудовой пенсии - 315,6 млрд руб.;
• на выплату базовой части - 12,45 млрд руб.;
• на дополнительную индексацию ежемесячных денежных выплат - 11,52 млрд
руб.
Кроме того, предусматривались дополнительные средства федерального бюджета в сумме 7,68 млрд руб. на компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, в связи с увеличением числа установленных выплат сверх предусмотренных бюджетом. На дополнительную индексацию пенсий, назначенных досрочно гражданам, признанным безработными, было предусмотрено увеличение средств на 172,4 млн руб. Таким образом, средний размер социальной пенсии к концу года достиг уровня прожиточного минимума (базовая часть пенсии по старости увеличилась для 39 млн россиян). Повысились базовые части пенсии по инвалидности и пенсии по случаю потери кормильца, пенсии северянам при определённых условиях, которые оговорены названным выше проектом закона, кроме того, индексируются единовременные выплаты федеральным льготникам (единовременные выплаты индексируется для семнадцати млн. россиян).
Еще один важный вопрос, не связанный напрямую с пенсионным обеспечением населения, но имеющий непосредственное отношение к бюджету Пенсионного фонда, а, значит, и к его возможностям выполнить обязательства перед населением, - это вопрос выплат материнского капитала на погашение за счёт средств материнского (семейного) капитала основного долга и уплату процентов по кредитам или займам на приобретение и строительство жилья, разрешенным с 2009 года. В бюджете Пенсионного фонда на 2009 год на эти цели были заложены средства из федерального бюджета в сумме 26,3 млрд руб., то есть правом погашения ипотечного кредита в 2009 году смогли воспользоваться более восьми тысяч семей. Таким образом, с учётом всех предлагаемых проектом федерального закона изменений основные показатели проекта бюджета Пенсионного фонда составили:
• общий объём доходов фонда - 3,3 трлн руб. (102% от утверждённого в 2009
году);
• общий объём расходов - 3,04 трлн руб. (104,4 % от утверждённого в 2009 году);
• общий объём межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых в бюджет Пенсионного фонда в 2009 году, - более 2 трлн руб. (предполагаемое увеличение - 375 млрд руб.);
• удельный вес средств федерального бюджета в общих доходах фонда - 62,6% (утвержденных - 52,3%).
• общая сумма средств, выделяемых на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда, - 449,3 млрд руб.
Финансовый кризис сказался на доходности от временного размещения средств пенсионных накоплений в активы, разрешённые законодательством РФ. Аналогичное положение дел имеет место и в других государствах с развитыми пенсионными системами, но с целью обеспечения права застрахованных лиц на формирование накопительной части трудовых пенсий в проект закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» включена специальная норма, определяющая финансовый источник для возмещения потерь при инвестировании фондом сумм страховых взносов на формирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в фонд за 2007 год. В целях обеспечения прав застрахованных лиц на формирование накопительной части трудовой пенсии в законопроекте в качестве финансового источника для возмещения потерь, возникающих при расформировании инвестиционного портфеля, назван федеральный бюджет. На указанные цели проектом федерального закона предполагалось направить зарезервированные в федеральном бюджете ассигнования в виде межбюджетных трансфертов в размере до 25 млрд руб. с внесением изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда. За счет средств федерального бюджета предполагалось покрытие пеней и штрафов, начисленных в период с 2004 год по неуплате налога на прибыль со средств пенсионных накоплений, то есть средств застрахованных лиц, размещаемых на финансовом рынке.
В 2004 году прибыль от размещения подлежала налогообложению, так как отсутствовала соответствующая законодательная норма, освобождающая Пенсионный фонд от уплаты этого налога, поскольку фактически полученная прибыль прибылью организации не является - все средства идут на счета застрахованных лиц. Внесение в
Налоговый кодекс необходимых поправок, утвержденных Государственной Думой, ситуацию не изменило, так как у налоговых органов не было законодательно установленного права не начислять данную задолженность, а также пени и штрафы Пенсионному фонду. В настоящее время указанная проблема устранена соответствующими законодательными поправками, тем не менее, уже имевшаяся задолженность должна была быть погашена. Именно поэтому в 2008 году из федерального бюджета уже были выделены средства на погашение основной ее части, а в 2009 году гасилась та часть, которая соответствовала пеням и штрафам.
Прогнозируемый предельный объём дефицита Пенсионного фонда также сокращался более чем в два раза в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий. На покрытие дефицита бюджета фонда предполагалось направить, в том числе и остатки средств бюджета фонда по состоянию на 01.01.2009 года. Тем не менее, хотя сокращение дефицита Пенсионного фонда по отдельным блокам и можно считать положительной тенденцией, проблема нехватки финансовых ресурсов для выполнения обязательств по пенсионным выплатам населению до 2009 года не была решена. В 2009 году дефицит достиг 449,3 млрд руб., что составило около 20% от всего бюджета Пенсионного фонда и продолжил тенденцию роста дефицита по фонду в целом. Такой рост обусловлен двумя факторами - с одной стороны, прогнозируемым ростом инфляции и, с другой стороны, прогнозируемым снижением уровня доходов бюджета для выплаты страховой части пенсии. Предложения, которые заложены в очередной этап реформирования пенсионной системы, разработаны с целью сокращения и последующей ликвидации дефицита, то есть более полного формирования страховой части пенсии и обеспечения более сбалансированного роста доходов пенсионной системы по отношению к её расходам. При переходе к предлагаемой конструкции с течением времени должна значительно сократиться доля средств, направляемых из федерального бюджета на цели покрытия дефицита по страховой части пенсии. Что касается накопительной части пенсии, то эти вопросы в настоящее время разрабатываются Пенсионным фондом совместно с Минздравсоцразвития и другими заинтересованными ведомствами.
На наш взгляд, одна из серьезных проблем «пробуксовки» реформы Пенсионной системы - отстранение от широкого участия в обсуждении и принятии решений научной общественности, в том числе специалистов по актуарным расчетам, тем более в условиях финансового кризиса. Те меры, которые были рассмотрены выше, по сути, являются «пожарными» мероприятиями, жизненно необходимыми для недопущения развития
патологической ситуации в области пенсионного обеспечения, а не действиями, нацеленными на перспективу. Пенсионные накопления в общем и целом продолжают обесцениваться, несмотря на попытки их доходного размещения на финансовом рынке. Вложение средств в государственные ценные бумаги должно было защитить их от кризиса, так как эти вложения, по мнению руководства Пенсионного фонда, консервативны. Однако, как показывают приведенные выше данные, на возмещение обесценивания этих вложений в бюджете закладывалось 25 млрд руб. Использование пенсионных средств в качестве источника так называемых «длинных денег», на наш взгляд, вполне уместно, однако в условиях кризиса размещение их на фондовом рынке с высокой степенью риска (как это делается Пенсионным фондом в целях получения более высокой доходности) представляется не вполне оправданным.
Возможным решением проблемы видится расширение инвестиционных инструментов в целях диверсификации инвестиционного портфеля. Вопрос о расширении инвестиционной декларации в данный момент широко обсуждается и на правительственном и на практическом уровнях. По мнению специалистов инвестиционнобанковской сферы, а также представителей управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов, это даст возможность управляющим более гибко выстраивать инвестиционные стратегии. «Особенно это актуально сегодня, в период кризиса, который вряд ли полностью исчерпает себя в ближайшее время», а вот «стоит ли перекладываться в новые инструменты - к решению этого вопроса нужно подходить очень взвешенно» [3].
Предложение населению выбрать управляющую компанию для размещения пенсионных накоплений, по-нашему мнению, в настоящее время является непродуманной и преждевременной мерой. Это связано с двумя факторами. Во-первых, с абсолютной финансовой неграмотностью большинства населения, которое не в состоянии не только выбрать управляющую компанию, но и понять, что это такое и как это надо делать. Во-вторых, с отсутствием необходимой доступной и понятной неспециалисту информации о фондовом рынке, о банках, инвестиционных фондах, об их финансовой политике и предпочтениях в размещении средств на фондовом рынке. Большинство граждан России, чьи пенсионные накопления работают в данной системе, не знают о том как, когда и куда будут вложены эти средства, если они не выберут управляющую компанию до октября
2009 года. Письма, рассылаемые Пенсионным фондом населению, чаще всего остаются непонятыми и забытыми, так как люди не понимают важности ситуации. Здесь также работает некий «ген инфантильности», то есть привычка полностью доверять государству. Поскольку человек сам не в состоянии сориентироваться в ситуации, он предпочитает
переложить бремя принятия решения на государственное учреждение, имеющее в этом опыт, не интересуясь ни возможной доходностью, ни степенью риска вложений. Более того, большинству населения просто непонятно, как и каким образом формируются его пенсионные накопления, сколько денег, когда и при каких условиях он будет получать по выходу на пенсию и т.д. При сохранении такой политики по отношению к трудоспособному населению наиболее активного возраста как к будущим пенсионерам надеяться на широкое участие граждан в финансовой жизни страны, а также, соответственно и на доверие к действиям Правительства в этой области не приходиться. По этой же причине Программа софинансирования пенсий, на наш взгляд, в ближайшее время не будет иметь широкого отклика, так как у основной массы населения сложился определенный стереотип недоверия к пенсионной системе именно и за счет проведения активных действий по ее реформированию. Большинство граждан просто бояться навсегда потерять вкладываемые деньги при проведении какой-либо очередной реорганизации порядка формирования и выплаты пенсионных накоплений.
Таким образом, первоочередной задачей реформирования пенсионной системы РФ, на наш взгляд, является даже не полноценное внедрение страхового механизма пенсионных накоплений, а создание положительного имиджа реформы, предоставление населению необходимой информацией, понятной и доступной каждому, формирование осознанного поведения трудоспособного населения в части самообеспечения достойного уровня жизни после окончания трудовой деятельности. Эти мероприятия позволят создать условия для перспективной реализации реформы с полноценным участием населения. С точки зрения разработки и внедрения мероприятий реформирования пенсионной системы, на наш взгляд, особенно важным является открытое для обсуждения всестороннее исследование жизнеспособности предлагаемых моделей при различных сценариях функционирования национальной экономики. Такие исследования должны осуществляться на базе глубокой и полноценной теоретической апробации с применением экономико-математического моделирования, актуарных расчетов и иных инструментов и при участии признанных научно-исследовательских учреждений и специалистов. Теоретическая апробация позволит до определенной степени избежать негативных проявлений внедрения неадекватных ситуации моделей и механизмов пенсионного обеспечения. И это особенно важно, так как социальная сфера и пенсионное обеспечение как один ее из важнейших элементов - это та область, которая не допускает экспериментов «в поле», поскольку любые несоответствия между поставленными
задачами и полученными результатами непосредственным образом отражаются на населении и, в первую очередь, на его наименее защищенных группах.
Литература
1. Федеральный закон от 25 ноября 2008 года № 214-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и
2011 годов» // Справочно-информационная система «Гарант» URL:http://www.garant.ru/ (дата обращения 28.01.09).
2. http://www.council.gov.ru/print/lawmaking/sf/diary/372/index.html (дата
обращения 8.04.2009).
3. http://npf.mvestfunds.ru/conference/mdex.phtml/params/action/conference/id/7 (дата обращения 6.06.2009 г.).
УДК 338.266
Основные подходы к государственному планированию в России
Харитонова Татьяна Викторовна, к.э.н., доцент кафедры «Экономика и предпринимательство»
Евстигнеев Александр Сергеевич, аспирант кафедры «Менеджмент»,
ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»,
г. Москва [email protected]
The most common forms of state planning in modern Russia are strategic and indicative planning. However, these varieties of planning are traditionally considered non-administrative; therefore, they are often combined and include other types of planning. The complex approach does not offer a straightforward evaluation and further applications of the planning results, potentially inherent in each of its forms. The authors compare the strategic and indicative planning at the state level.
Наиболее распространенными формами государственного планирования в современной России являются стратегическое и индикативное планирование. Однако на
