CC BY
34
ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА, ПЕНСИЯ, ДОСТОЙНАЯ ЖИЗНЬ
(«Круглый стол» в Институте экономики РАН)
Пенсионное обеспечение в современном мире рассматривается как базовая и одна из самых важных социальных гарантий стабильного развития общества, затрагивающая непосредственно интересы нетрудоспособного населения и косвенно всего занятого населения.
В силу своей масштабности современные пенсионные государственные и негосударственные программы играют исключительную роль и в социальной, и в финансово-бюджетной сферах, оказывают огромное влияние на формирование и перераспределение денежных ресурсов, на стабильность и сбалансированность национальных финансовых систем.
Суть глобального пенсионного кризиса заключается в росте дефицита пенсионных фондов, уже явно ощущающегося в одних странах или ожидаемого в ближайшей перспективе - в других. Поэтому изменение экономического механизма пенсионного обеспечения, которое снизило бы нагрузку на государство, но одновременно не привело к значительным социальным потрясениям, уже длительное время находится в центре научных и общественных дискуссий во многих странах мира.
Гурвич Евсей Томович, руководитель экономической экспертной группы при Правительстве РФ.
Нужны ли дальнейшие реформы пенсионной системы?
В 2002 г. в России началась радикальная пенсионная реформа, основным элементом которой стало создание системы накопительных пенсий. Реформа должна была решить широкий круг задач: обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость системы, добиться в перспективе приемлемого с точки зрения социальной политики уровня пенсионных выплат, восстановить ослабевшую связь между трудовыми усилиями и размерами пенсий и т. д. В какой мере удалось приблизиться к этим целям?
Анализ динамики ключевых показателей пенсионной системы (табл. 1) свидетельствуют о неоднозначности достигнутых результатов. С одной стороны, за шесть лет (2002-2007) реальный размер трудовых пенсий вырос на
52%. С другой - их уровень рос заметно медленнее, чем заработная плата. В итоге коэффициент замещения, (соотношение средних размеров трудовой пенсии и зарплаты), служащий важнейшим показателем качества пенсионной системы, упал с 32,0% в 2002 г. до 25,8 в 2006 г. и менее 24% (по предварительной оценке) в 2007 г. Средний размер пенсий не намного превосходит прожиточный минимум пенсионера.
Таблица 1
ОСНОВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
2002 2003 2004 2005 2006 2007 (оценка)
Индекс роста средней пенсии в реальном выражении 15,4 4,6 5,7 9,3 5,4 4,9
(% к предыдущему году)_______
Отношение средней пенсии
к прожиточному минимуму 100,0 102,0 106,3 97,3 99,4 104,0
пенсионера (%) Отношение средней
трудовой пенсии 32,0 30,2 28,9 28,0 25,8 23,8
к средней зарплате (%)
После того как в 2005 г. были снижены ставки социальных отчислений, потери пенсионной системы были компенсированы выделением дополнительных (сверх ЕСН) трансфертов на финансирование трудовых пенсий. Проект бюджета на 2008-2010 гг. предусматривает их увеличение с 0,9% в 2005-2007 гг. до 1,6% ВВП в 2010 г. Это позволит на время затормозить процесс падения коэффициента замещения. Вместе с тем вряд ли можно и дальше продолжать политику наращивания пенсионных трансфертов.
Главная угроза устойчивости пенсионной системы, как и во многих других странах, связана с неблагоприятными демографическими тенденциями. В последнее десятилетие процесс сокращения населения России последовательно ускорялся: с 0,2% в 1996-1998 гг. до 0,5% в 2001-2006 гг. Еще важнее для пенсионной системы предстоящие сдвиги в возрастной структуре населения. Согласно «среднему» варианту демографического прогноза до 2050 г. к концу периода доля населения пенсионного возраста увеличится в полтора раза, в то время как доля населения трудоспособного возраста значительно сократится. Соотношение численности лиц пенсионного и трудоспособного возраста увеличится почти вдвое: с нынешних 32 до 61% к концу периода.
Для перспективы действующей ныне пенсионной системы необходимо, во-первых, выяснить ее долгосрочную финансовую устойчивость и, во-вторых, способность обеспечивать приемлемый уровень трудовых пенсий. Кроме того, важно проанализировать распределительные аспекты пенсион-
ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА, ПЕНСИЯ,
Д ИнТОЙтНтАЯ эЖоИЗМЬ гррунл ый стол» россия вчера, сегодня, завтра
ной системы: соотношения между величиной пенсий, получаемых разными группами населения.
Согласно долгосрочным (до 2010 г.) макроэкономическим прогнозам, реальный уровень пенсий на протяжении всего периода будет расти. Однако темпы роста резко замедлятся: между 2010 и 2030 гг. они будут втрое ниже, чем между началом реформы и 2010 г. (табл. 2).
Таблица 2
ПРОГНОЗНЫЕ СРЕДНЕГОДОВЫЕ ТЕМПЫ ПРИРОСТА РЕАЛЬНОЙ
ВЕЛИЧИНЫ ЗАРПЛАТЫ И ТРУДОВОЙ ПЕНСИИ (В %)
2002-2010 2011-2020 2021-2030 2031-2040 2041-2050 2002-2050
Средняя зарплата 11,8 5,9 4,1 4,5 4,2 6,0
Средняя трудовая пенсия 9,2 2,5 3,0 6,0 5,5 5,1
Расчеты показывают также, что соотношение между средней пенсией и зарплатой будет снижаться: с 25,8% в 2006 г. до 22% в 2015 г. и 19% в 2020 г. Низшая точка придется на 2027 г., когда коэффициент замещения составит лишь 16,5%, что вдвое меньше по сравнению с 2002 г. Затем он начнет расти, однако ожидаемая к концу периода его величина составит лишь 22% и будет оставаться заметно ниже, чем сейчас, не говоря о начальном уровне. Особенно тяжелым будет состояние пенсионной системы в период 2018-2041 гг., когда ожидаемая величина коэффициента замещения будет оставаться ниже 20%.
Несколько лучше ситуация с индексом замещения: его величина в 2006 г. была несколько выше коэффициента замещения (ориентировочно 28% для мужчин и 33% для женщин). Однако в дальнейшем ожидается падение и этого показателя. Иными словами, при сохранении действующей пенсионной системы в ближайшие два десятилетия мы будем не приближаться, а удаляться от целевых показателей пенсионного обеспечения.
Различия во влиянии пенсионной реформы на благосостояние мужчин и женщин требуют специального анализа. Расчеты показывают, что разрыв между уровнем пенсий мужчин и женщин будет расти: начальная пенсия женщин к 2050 г. будет на 36% ниже, чем у выходящих на пенсию мужчин. Рост гендерных различий в размере пенсий не является неожиданным. Дело в том, что сравнительно небольшие различия между пенсиями мужчин и женщин до реформы достигались за счет масштабного перераспределения ресурсов по тендерному признаку. Женщины получали меньшую зарплату (в 2001 г. в среднем на 37%) и в момент выхода на пенсию имели меньший трудовой стаж. В результате их расчетные пенсионные отчисления были почти вдвое меньше чем у выходящих на пенсию мужчин. В то же время женщины намного дольше (почти на 10 лет) получают пенсию, поскольку раньше вы-
ходят на пенсию, и имеют большую среднюю продолжительность жизни. Близость средних пенсий мужчин и женщин (разность составляла в 2001 г. лишь 10%) подразумевала, что 37% взносов, выплачиваемых мужчинами, использовалась для выплат женщинам, а 42% выплат, получаемых женщинами, финансировалась из взносов мужчин. В реформируемой системе перераспределение сохраняется в рамках базовых пенсий, сокращается в рамках страховой компоненты.1, и полностью отсутствует в накопительной части. По мере роста роли накопительных пенсий доля перераспределяемых ресурсов сокращается и, соответственно, увеличивается гендерный разрыв между величиной пенсий.
В сложившейся ситуации у правительства могут быть следующие варианты действий:
• сохранить нынешнюю пенсионную систему;
• повысить ставки социальных отчислений;
• увеличить трансферты за счет общих доходов бюджета;
• продолжить реформирование пенсионной системы.
Выше показано, что сохранение пенсионной системы ведет к значительному ухудшению ее основных характеристик на протяжении нескольких десятилетий. Столь сильное расширение разрыва между пенсией и зарплатой вряд ли можно считать приемлемым с социальной точки зрения. Кроме того, пенсионеры составляют примерно треть избирателей. Демографические прогнозы свидетельствуют, что их доля в структуре населения и, следовательно, среди избирателей будет увеличиваться. Поэтому и с политэкономической точки зрения значительное ухудшение положения пенсионеров было бы весьма нежелательным.
Повышение ставок социальных отчислений вряд ли реалистично - они были снижены в 2005 г., и бизнес лоббирует их дальнейшее снижение, утверждая, что у нас очень велика налоговая нагрузка на труд. В принципе это не соответствует действительности: налоговая нагрузка на труд в нашей стране ниже средней по сравнению с другими странами нашей категории. Кроме того, основную часть таких налогов несут работники, а не бизнес. Меньшее противодействие со стороны бизнеса вызвало бы введение социальных отчислений, уплачиваемых самими работниками. Однако и это представляется маловероятным, нежелательным. Во-первых, результатом может
1. В рамках страховых пенсий выплаты пропорциональны прошлым взносам, однако частичное перераспределение достигается тем, что не учитываются гендерные различия в длительности пенсионного периода. При равном расчетном пенсионном капитале мужчины и женщины получают одинаковую страховую пенсию, хотя последние имеют большую ожидаемую продолжительность жизни. В результате женщины при одинаковом пенсионном капитале получают большие суммарные выплаты.
стать снижение предложения труда. Во-вторых, сразу после завершения продолжавшейся несколько лет всеобъемлющей налоговой реформы начать новые серьезные изменения налоговой системы значило бы подорвать веру в ее стабильность, которая служит важным элементом инвестиционного климата.
Лежащий на поверхности способ повысить пенсионные выплаты - это выделить на это дополнительные финансовые ресурсы за счет общих доходов бюджета. Расчеты показывают, что масштаб требуемых для этого ресурсов достаточно велик. Даже для сохранения коэффициента замещения на уровне 2006 г. требуется увеличить пенсионные выплаты в период с 2020 по 2041 г. не менее чем на 2% ВВП, а пиковые размеры дефицита ресурсов составляют почти 3% ВВП. Для доведения коэффициента замещения до 30% необходимы дополнительные ресурсы не менее 3% ВВП с 2019 по 2048 г., с пиковым значением 4,2% ВВП. Вместе с уже выделяемым дополнительным трансфертом требуемое финансирование трудовых пенсий за счет общих доходов бюджета в указанный период будет достигать тогда 3,5-4,5% ВВП в первом случае и 3,6-5,8% ВВП во втором случае. Учитывая, что федеральный бюджет становится сбалансированным уже в 2009 г., выделение все больших пенсионных трансфертов из общих доходов бюджета является прямым путем к финансовому кризису.
Суммируя сказанное, можно сделать вывод, что нам не остается другого выхода, кроме проведения нового этапа реформ пенсионной системы. В каком направлении они должны вестись?
Представляется, что при выработке соответствующих предложений следует определить приоритетные проблемы, на решение которых должны быть направлены основные усилия правительства. Среди них можно выделить следующие.
Предотвращение пенсионного кризиса в период до 2030 г.. В этих целях необходимо:
1. Создание устойчивого и эффективного механизма финансирования пенсий. В настоящее время пенсионная система имеет запутанную схему финансирования, далекую от страховых принципов.
2. Компенсация потерь, понесенных старшими поколениями в результате пенсионной реформы. Фактически эта задача тесно связана с первой, поскольку проигравшими от реформы являются мужчины до 1963 г. рождения и женщины до 1972 г. рождения - т.е. основные получатели пенсий в период 2010-2030 гг., когда достигнет минимума коэффициент замещения.
3. Снижение уровня бедности среди пенсионеров.
4. Сокращение гендерного разрыва в величине пенсий.
5. Достижение рекомендуемого МОТ уровня индекса замещения (40%). Данная цель является наиболее труднодостижимой, ее имеет смысл рассматривать как программу-максимум.
Одно из наиболее болезненных направлений проведения пенсионных реформ в России связано с изменением границ пенсионного возраста. Существующие ныне границы и требуемый трудовой стаж довольно щадящие. Сложность решения данного вопроса объясняется низкими показателями средней продолжительности жизни и здоровья большинства населения, в том числе трудоспособных возрастов. Но поскольку страна вступает в длительный период острого дефицита рабочей силы, так или иначе эту проблему решать придется.
Демографические сдвиги в структуре населения, ведущие к увеличению доли пожилого населения, заставили большинство развитых стран начать серию пенсионных реформ. Во многих случаях реформы включают повышение пенсионного возраста (что часто обосновывается повышением длительности жизни) либо усложнение досрочного выхода на пенсию. Такие меры снижают расходы на пенсионные выплаты для стран, где снижение рождаемости и повышение продолжительности жизни в последние годы ведут к увеличению финансовой нагрузки на пенсионную систему. Отметим, что в процессе реформ различие в пенсионном возрасте мужчин и женщин, как правило, уменьшается, либо вообще исчезает. Как правило, подобные реформы подготавливаются и осуществляются в течение длительного времени.
Гонтмахер Евгений Шлёмович, д.э.н., проф., руководитель Центра социальной политики Института экономики РАН.
Нынешняя российская пенсионная система - трехуровневая. Первый уровень - выплачиваемая всем лицам, достигшим пенсионного возраста и имеющим минимально необходимый страховой стаж, одинаковая базовая пенсия - фактически государственное пособие по старости. Второй уровень -страховая часть пенсии, формируемая индивидуально в зависимости от накопленных на протяжении всей трудовой жизни взносов. И наконец, третий уровень - обязательные накопления тех работников, кому до выхода на пенсию оставалось 10 и более лет. Причем эти средства, в отличие от страховой части, не поступают в общую копилку для обеспечения нынешних пенсионеров, а обособляются на персональных счетах и затем инвестируются, принося некий доход. В идеальной ситуации деньги, десятилетиями аккумулируемые на накопительных счетах, должны не просто сохраняться от инфляции, но и реально прирастать, обеспечивая обладателю этого счета в будущем дополнительную прибавку к пенсии.
Необходимо отметить, что еще на стадии подготовки к запуску этих новаций (2000-2001) стали понятны потенциальные изъяны предлагаемой конструкции.
Во-первых, изъятие из тогдашнего 28%-ного (от фонда оплаты труда) взноса в Пенсионный фонд 2, 4, а затем, как планировалось, и 6 процентных пунктов в накопительную часть существенно снижал возможности повышения выплат тем, кто к началу пенсионной реформы (1 января 2002 г.) уже успел выйти на заслуженный отдых. Коэффициент замещения, составлявший в то время 33%, тем самым был обречен на снижение, если только не была бы оказана массированная финансовая помощь из федерального бюджета. Но это произошло совсем не в тех объемах, которые могли обеспечить неснижение этого коэффициента. Более того, во всех прогнозных расчетах - на десять и более лет вперед - хладнокровно фиксировалось его падение с надеждой на то, что через 15-20 лет ситуация начнет исправляться. Социально-психологические последствия таких расчетов не учитывались. В результате на данный момент коэффициент замещения упал до 25% и продолжает снижаться. Это все более накаляет атмосферу среди пенсионеров и тех, кому до пенсии уже не так далеко, несмотря на некоторый рост реального размера выплат по старости. Сейчас можно с уверенностью сказать, что в отношении нынешних пенсионеров, фактически пострадавших от проводимой реформы, необходим целый комплекс мер компенсационного характера.
Где взять для этого деньги? Ведь речь идет почти о 40 млн. человек. В трехлетнем бюджете на 2008-2010 гг. нет никаких специальных расходов на пенсионные цели, кроме рутинной поддержки Пенсионного фонда, который за счет собственных средств не может свести концы с концами. Значит, если все же что-либо будет предпринято под давлением политической конъюнктуры, то речь пойдет все о том же Стабилизационном фонде, а точнее о той его части, которая теперь называется Фондом национального благосостояния....
Самым простым выходом было бы просто форсированно повышать базовую часть пенсии, которая сейчас для большинства категорий получателей составляет менее 40% прожиточного минимума пенсионера. Но тогда доля базовой (нестраховой) части в общем размере средней пенсии начнет увеличиваться с нынешних 30 до 40% и более, что приведет к еще большей уравниловке в размере пенсий с дальнейшей потерей ее страховой природы (зависимости размера выплаты от величины накопленных взносов). Это путь ведет фактически к возвращению советской практики социального обеспечения, возлагавшей всю ответственность за положение пожилых людей на государ-
2. К 2010 г. такое явление как профицит федерального бюджета исчезнет.
ство. Но, вероятно, именно он на ближайшие годы будет выбран в качестве ответа на недовольство пенсионеров своим положением.
Однако есть куда более социально эффективные варианты. Раз уж речь зашла о наследниках Стабфонда - Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, то можно было за счет процентов от размещения их средств реализовать две программы:
- обеспечение бесплатного ухода на дому всем нуждающимся в нем пенсионерам;
- финансирование дополнительных медицинских услуг через приобретение для пенсионеров полисов самых надежных частных страховых компаний.
В этих двух фондах сейчас почти 4 трлн. руб. Если взять самую маленькую доходность от вложения 5%, получится 200 млрд. руб. Делим на 37 млн. пенсионеров. Получается 5,4 тыс. руб. в год - еще одна пенсия. Для социального обслуживания или здравоохранения это очень хорошие деньги.
Стоит внимательно присмотреться и к предложению о передаче в управление Пенсионного фонда части государственной собственности - как предприятий, так и земли с тем, чтобы получаемые доходы шли на повышение нынешних пенсий. Здесь, однако, надо избежать упомянутой выше опасности форсированного повышения базовой части пенсии. Философия должна быть другой: нужно увеличивать прежде всего страховую часть пенсий - ведь труд наших пенсионеров был сильно недооценен. Фактически речь идет о введении дополнительного повышающего коэффициента к страховой части пенсии, который ежегодно устанавливается в соответствии с полученной прибылью от эксплуатации государственной собственности.
Во-вторых, с самого начала было весьма проблемным все, что связано с инвестированием пенсионных накоплений нынешних работников. Как известно, тогда была предложена схема, при которой застрахованный, у которого открывался накопительный счет, мог сделать выбор в пользу либо частной, либо государственной управляющей компании (которой был назначен Внешэкономбанк). При этом ВЭБ получил право инвестировать пенсионные средства только в российские государственные ценные бумаги, которые очень надежны, но приносят - это изначально было известно - очень небольшой доход. Несомненной удачей в этом отношении была бы способность компенсировать инфляционные потери. Частным компаниям, а затем и негосударственным пенсионным фондам были предоставлены куда более интересные инструменты: в частности инвестировать в акции, обращающиеся на российском и иностранных (но не более 20% инвестиционного портфеля) фондовых рынках.
Такие исходные данные вроде бы должны были склонить большинство обладателей накопительных счетов к выбору частной компании или НПФ. Но на данный момент 90% от общей их численности выбрали ВЭБ при том, что
за 2004-2006 гг. обеспеченная им доходность составила всего 7,54% годовых, что ниже официального уровня инфляции за эти годы. Частные управляющие компании за 2006 г. показали более чем 20%-ную, а НПФ - 17%-ную доходность-3-.
Но дело объясняется просто. В самом начале пенсионной реформы было опасение, что пенсионные деньги хлынут на тогдашний небольшой по объему фондовый рынок и дестабилизируют его. Но в январе 2002 г. индекс РТС только пересек отметку 300 пунктов. Это мизер по сравнению с нынешними 1780 пунктами. Именно поэтому были применены две нехитрые, но эффективные уловки:
- фактически не проводилась информационная кампания по разъяснению сути пенсионной реформы, хотя на это были выделены деньги в бюджете Пенсионного фонда;
- содержащиеся в рассылаемых «письмах счастья» бланки заявлений о выборе управляющей компании нужно было заполнять, только если этот выбор делался в пользу частников. Кстати, впоследствии Пенсионный фонд перестал рассылать и эти бланки, сославшись на дороговизну почтовых услуг. «По умолчанию» деньги переводились в ВЭБ. Отсюда и произошел термин «молчуны».
С тех пор, как уже упоминалось, ситуация на российском фондовом рынке принципиально изменилась, а расставленные ловушки для недопущения туда пенсионных денег исправно действуют. И здесь, кроме потенциального социального протеста обманутых вкладчиков ВЭБа (ведь деньги съедает инфляция), назревает и крупная финансовая неприятность. Почти 300 млрд. руб. пенсионных накоплений «молчунов», вложенных в государственные ценные бумаги, увеличивают государственный внутренний долг, который неумолимо нарастает с каждым поступлением ЕСН в казну. Управлять этим процессом, если с числом «молчунов» все останется по-прежнему, можно только предоставив право ВЭБу инвестировать переданные ему деньги в те же инструменты, которые позволены и частным компаниям.
Ожидаемая в начале пенсионной реформы весьма умеренная доходность пенсионных накоплений привела к крупной ошибке. Когда встал вопрос о снижении ставки ЕСН, то у Правительства вполне резонно возникли опасе-
.3.. Правда, 2007 г. оказался неудачным и для ВЭБа, и для частных управляющих компаний. Потрясения на фондовых и финансовых рынках не позволили получить доходность, хотя бы покрывающую инфляцию. Однако в данном случае можно предположить, что мы имеем дело с цикличностью экономической активности, когда на один-два плохих года приходится пять-шесть хороших. Поэтому долгосрочные вложения через частные управляющие компании, в конечном счете, должны быть выгодными.
ния по поводу поступления доходов в Пенсионный фонд. Решили сэкономить на людях среднего возраста, фактически закрыв открытые им в 2002 г. накопительные счета. Объяснение было простым: эти люди, дескать, не успеют скопить сколько-нибудь значительные суммы. Хотя именно к 45-50 годам многие начинают получать приличные зарплаты и, соответственно, за них делаются столь же солидные страховые отчисления. Кроме того, еще два-три года назад можно было предложить этой категории работников льготные условия для пополнения своих счетов - например, предложенную В. Путиным в его Послании Федеральному Собранию схему: на каждую 1 тыс. руб. добровольного взноса государство доплачивает свою тысячу. Но факт остается фактом: изменение правил игры на ходу, внезапно отсекшее от пенсионной реформы миллионы работников, нанесло сильный удар по и без того весьма сомнительному доверию к тому, что делает государство в социальной сфере.
Пенсионная реформа - один из немногих проектов нынешней власти, который пока имеет шансы на успех. Но для того, чтобы это стало неизбежным, нужны публичные дискуссии, сопоставление мнений и понимание того, что потребуются большие дополнительные расходы, а не символические примочки.
Бочкарева Валентина Константиновна, к.э.н., ведущий научный сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения РАН.
Пауза в перманентной реформе пенсионной системы продолжалась недолго. Уже в 2005 г. Г. Батанов (тогдашний председатель ПФР) признал необходимость модернизации отдельных ее положений. Вновь на повестке дня повторяются вопросы (они возникают с удивительной регулярностью каждые три-пять лет): как превратить пенсионное обеспечение в страхование; как обеспечить устойчивость финансового положения ПФР. При этом первый вопрос чисто риторический и ни один этап реформирования не предполагал его решать всерьез. Основная задача каждого этапа реформы сводилась к приспособлению механизма перераспределения финансовых ресурсов внутри системы в связи с экономической ситуацией в стране (темпов роста зарплаты, дифференциации в оплате труда, индексации минимальных социальных гарантий, и т.д.).
Система страхования присутствует в целеполагании и, естественно, в терминологии пакета нормативных актов лишь для экспорта и формирования имиджа. От того, что Пенсионный фонд РФ в результате последней реформы, стартовавшей в 2002 г., назван страховщиком, он им не становится, так как функции и задачи его совсем иные. Он должен на средства, получаемые с 2005 г. от налоговых платежей содержать всех пенсионеров, которые не вхо-
дят в элитные слои (госчиновники, военные и приравненные к ним работники силовых ведомств).
Современную ситуацию в пенсионной системе можно было предотвратить, так как она для многих была очевидна и об этом говорилось при обсуждении последней реформы.
Были и расчеты, которые явно доказывали неизбежность снижения коэффициента замещения и дефицит средств при разных сценарных вариантах перехода на новую модель пенсионной системы. Так, по расчетам Независимого актуарного информационно-аналитического центра он к 2020 г. при всех вариантах опускается ниже 25%Л. Один из выводов авторов этой работы: «... нельзя полностью исключить вероятность того, что в будущем потребуется дополнительное финансирование пенсионной системы страны с целью повышения жизненного уровня пенсионеров. Приведенные расчеты показывают, что максимальное снижение коэффициента замещения будет иметь место в 2011году». Накопительная часть пенсии к 2050 г. составит по их расчетам только 11,3% для мужчин и 5,3% для женщин. При этом реальная ставка доходности инвестирования пенсионных накоплений принималась в расчетах на уровне 7%.
Тем не менее от исполнительной власти законодателям пришел пакет проектов новых законов по реформе, где в пояснительной записке давались вполне радужные перспективы по коэффициенту замещения - 32,5% вплоть до 2022 г. Дефицит средств ПФР, который может возникнуть после 2017 г., будет покрыт резервом, сформированным до этого ПФР5..
Пенсионная система, независимо от модели и механизма ее функционирования, не может действовать в режиме непрерывного реформирования. Финансовая устойчивость не должна обеспечиваться за счет постоянной корректировки обязательств перед пенсионерами как текущими, так и будущими. Это еще возможно в нестраховых системах, но никак не допустимо в страховых, где законами гарантировались долгосрочные обязательства государства перед застрахованными.
В то же время в прогнозных расчетах, которыми подкрепляются некоторые предложения по реформированию системы, как правило, проверяют влияние на критерий эффективности лишь внешних параметров (демографических, темпов роста оплаты труда и т.д.). При этом в неявном виде предпо-
4. В.Н. Баскаков, А.Л. Лельчук, Д.В. Помазкин. Модель пенсионной системы Российской Федерации (часть вторая)/ / Социальный вестник пенсионных и социальных фондов стран СНГ и Балтии, № 4(10). 2002 г.
.5. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».
лагаются неизменными соотношения внутри пенсионной системы. Но эти соотношения могут оказывать более существенное влияние на устойчивость системы, чем внешние факторы. Оценить динамику внутрисистемных сдвигов для независимых экспертов и заинтересованных участников страхования практически невозможно. Информация для этого хранится «пуще зеницы ока» в ПФР.
Поэтому главное необходимое условие для создания страховой пенсионной системы - это грамотная отчетность, отвечающая требованиям страховой системы. Без нее невозможно:
- оценить долю пенсионеров (как нынешних, так и будущих), пенсионный капитал, который недостаточен для получения пенсии в минимальном размере (в настоящее время - на уровне базовой пенсии);
- оценить прогнозную динамику в распределении пенсионеров по уровню пенсионного капитала. Если доля с низким капиталом не сокращается, то никакой рост средней зарплаты не сможет обеспечить финансовую устойчивость системы.
Объем перераспределяемых ресурсов от пенсионеров с высоким и средним уровнем пенсионного капитала к остальным (с дефицитом пенсионного капитала) будет расти, что неизбежно потребует дополнительных финансовых вливаний в систему. Именно большая, и не имеющая тенденции к существенному снижению, дифференциация в оплате труда является для пенсионной системы основным фактором неустойчивости. Причиной такого положения является неэффективная политика государства в области оплаты труда.
Поэтому пенсионерам с низким пенсионным капиталом государство должно выплачивать государственную (базовую) пенсию за счет общих налогов. Они переходят в разряд социальных пенсионеров. Для остальных пенсионеров отпадает надобность искусственного деления пенсии на базовую и страховую часть. Это мера будет стимулировать совершенствование государственного механизма регулирования оплаты труда.
Один из основных инструментов воздействия на дифференциацию оплаты труда - налог на добавленную стоимость (НДС), который сдерживает рост фонда оплаты труда в трудоемких отраслях, ставя их в неравные условия с другими отраслями. Не ЕСН нужно было снижать, а отменять НДС, который для нашей экономики является неприемлемым. Другие, не менее важные инструменты воздействия: МРОТ, государственный механизм функционирования и контроля которого должен быть полностью в федеральном управлении; любые льготы по стажу, форме и размерам взноса на страхование; прогрессивная шкала в подоходном налоге на доходы физических лиц. Логика должна быть следующая: если государство дает льготы или проводит неэффективную политику, то именно за счет своих финансовых ресурсов оно должно
финансировать «дефицитных» пенсионеров. Не должны остальные пенсионеры «делится» своей пенсией с ними. Солидарность в страховой системе должна распространяется только на тех, кто получил в процессе труда инвалидность и на иждивенцев, потерявших застрахованного кормильца. Тариф на эти страховые риски должен иметь отдельное обоснование, информация для чего также должна присутствовать в отчетности страховщика.
Безусловно, для формирования страховой системы необходимо заменить ЕСН страховыми взносами, ставки которого должны утверждаться ежегодно, исходя из соответствующих актуарных расчетов, что и позволит упреждать и нивелировать негативное воздействие на устойчивость системы внешних факторов. При этом, чтобы ограничить пенсионные обязательства сверху и сделать предсказуемой максимальную страховую пенсию, следует заменить регрессивную шкалу максимальным размером страхуемого дохода.
Следующее необходимое условие для создания страховой системы - отказ от накопительной составляющей. Накопительная система в сложившихся условиях не спасает от риска финансовой неустойчивости фонда, а только создает дополнительный отток средств из страховой системы, без четких гарантий обеспечить в перспективе более высокую пенсию. Основная причина - высокие финансовые риски в финансовой системе страны, что связано не только с ее несовершенством. Существенно, что любая даже более совершенная национальная финансовая система встроена в международную систему. Глобальные финансовые кризисы происходят достаточно регулярно и механизма их предупреждения пока не найдено. Даже если страна не входит в круг стран, охваченных финансовым кризисом, негативные отголоски долетают до нее в виде снижения ставок, изменения политики инвестирования и т.д. На фоне реализации правительственной программы «Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006-2008 годы».6., доходность пенсионных накоплений в 2007 г. оказалась ниже уровня инфляции. По данным аналитического центра «Интерфакс-ЦЭА», все 63 управляющие компании смогли прирастить к деньгам будущих пенсионеров в среднем лишь 4,2%, а инфляция (по официальным данным) была почти 12%..7...
По нашим расчетам, за 25 лет непрерывного стажа, при ставке взноса в накопительную пенсию 2%, накопления застрахованного, в пересчете на годовую зарплату, составят: при средней доходности 3% - 0,75; при доходности 4% - 1; при 5% - 1,25; при 6% - 1,5 годовых зарплаты. Делить эти накопления необходимо на срок дожития застрахованных соответствующей возрастной категории (а не на средний по всему населению), для чего необходимо требовать от ПФР публиковать соответствующую отчетность о смертности
6.. Распоряжение Правительства РФ № 793-р от 1 июня 2006 г.
7.. http://ntws.. Mail.ru/society/1660154/
застрахованных. При ограниченных возможностях существенно повысить тариф в накопительную систему и предполагаемом росте продолжительности жизни ожидать существенной прибавки от накопительной системы достаточно наивно.
Представленная выше модель реформы пенсионной системы была разработана нами еще в 2001-2002 гг. в рамках международной программы «Социальная защита населения».8... Результаты многолетней работы над актуарными расчетами в ПФР под руководством д.э.н. А.К. Соловьёва дали основания сформулировать «альтернативную модель долгосрочного развития пенсионной системы».9... Интересно, что в принципиальных подходах к реформированию существующей пенсионной системы, наши взгляды совпадают. Но А.К. Соловьёв предлагает изменить формулу начисления пенсии, которая противоречит и предлагаемой модели, и страховым принципам. Размер пенсии ставится в зависимость не только от индивидуального стажа и пенсионного капитала, но и от общей суммы собранных фондом взносов, от общих расходов пенсионного фонда, от соотношения численности занятых и пенсионеров. Тогда зачем какая-то новая модель? Эта формула раз и навсегда решает проблему распределения имеющихся средств и гарантирует финансовую стабильность фонду при любой экономической и демографической ситуации.
Дегтярь Людмила Серафимовна, д.э.н., главный научный сотрудник Института экономики РАН.
На рубеже ХХ и XXI столетий усилилось действие демографических трендов и конкуренции между странами, корпорациями и работниками, диктующих настоятельность продолжения пенсионных реформ. Необходимость обеспечения конкурентоспособности вынуждает страны, в особенности, с обширными социальными программами, приспосабливать масштабы и структуру социальных расходов к новым условиям, сокращать свои социальные обязательства.
Не менее важным фактором углубления пенсионных реформ остаются процессы старения населения в результате увеличения продолжительности жизни и сокращения рождаемости. По данным ООН, на глобальном уровне средняя продолжительность жизни выросла с 47 лет в 1950-1955 гг. до 65 лет в 2000-2005 гг. и ожидается, что в 2045-2050 гг. она достигнет 75 лет. Среднее число детей, рожденных женщиной в течение жизни, снизилось за эти периоды с 5,0 до 2,6, а, согласно прогнозам, в 2045-2050 гг. на одну женщину
8. ИСЭПН РАН и Карлтонский университет «Социальная защита населения». М., 2002 г.
9. А.К. Соловьёв. Актуарные проблемы формирования альтернативной модели долгосрочного развития пенсионной системы // СПЭРО, 2007. - № 7.
будет приходиться 2,0 ребенка, что ниже уровня необходимого для обеспечения простого воспроизводства населения-10-.
Активные пенсионные реформы проводятся в мире уже более четверти века. В конце 90-х годов прошлого столетия и в начале текущего на мировом и региональном уровнях был проведен ряд серьезных исследований итогов и перспектив национальных реформ, развенчаны многие сложившиеся вокруг них мифы, в концепции и практику реформ внесены некоторые новации, повышено внимание к политическим аспектам реформ.
Сравнительный анализ накопленного практического опыта и результатов исследований позволяет сделать ряд значимых для России выводов и выявить новейшие тенденции в пенсионном реформировании.
Основным общим ответом на новые вызовы стало усиливающееся стремление сократить государственные пенсионные обязательства путем модернизации распределительной системы, а также стимулировать, а иногда и просто заставить работников, в особенности со средними и более высокими доходами, сберегать на свое обеспечение в старости.
В половине государств Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), благодаря реформам второй половины 1990-х годов и текущего десятилетия, средние пенсионные обязательства в отношении мужчин снизились на 22% (с 10,7 среднегодовых сумм заработной платы до 8,4), в отношении женщин более чем на 25% (с 13 среднегодовых сумм заработной платы до 9,7). Только две страны из тридцати членов ОЭСР - Великобритания и Венгрия - увеличили свои пенсионные обязательства.. ..
Одним из способов сокращения пенсионных обязательств (или скрытого пенсионного долга) стало законодательное повышение возраста выхода на полную пенсию. Сейчас происходит вторая волна такого повышения - уже за пределы 65 лет. Но практические шаги очень осторожны. Например, в Великобритании, предполагается, что повышение пенсионного возраста до 68 лет займет полвека, в Германии с 65 до 67 лет - 30 лет.
Другими методами сокращения пенсионных обязательств стали изменения в методологии начисления пенсий и их индексации.
Наблюдается также большая индивидуализация и усиление гибкости пенсионных схем, особенно в установлении возраста выхода на пенсию. Имеются (пока, в основном, в стадии проектов) намерения увязать возраст выхода на пенсию в распределительных схемах с продолжительностью жизни в стране и замены в случае досрочного прекращения трудовой деятельно-
.10.. ООН. Экономический и социальный совет. Обзор мирового экономического и социального положения, 2007 г.: Развитие в условиях старения населения мира. С. 3.
11.. Pensions at a Glance. Public Policies across OECD Countries. 2007 Edition. OECD, 2007. - P. 11. Далее «Pensions at a Glance. 2007».
сти пенсионного пособия различными видами социальных выплат-12... Эти идеи считаются многообещающими, однако практические шаги по их реализации в некоторых странах потерпели неудачу.
В качестве одного из примеров наиболее успешного приспособления сложившейся социальной модели, в том числе пенсионной системы, к новым экономическим и социальным реалиям в Западной Европе рассматривается Финляндия. В ходе очередного этапа пенсионной реформы в стране с 1 января 2005 г. введен гибкий возраст выхода на пенсию. Вместо 65 лет для мужчин и женщин от теперь установлен в диапазоне от 63 до 68 лет. Можно выйти на пенсию и раньше, но тогда до конца жизни величина пособия будет на 7,2% ниже, чем в случае работы до 63 лет. Если работник продолжает трудиться после 63 лет, то пенсия увеличивается на 4,5% за каждый проработанный год, но только до 68 лет.
В последние годы во всех странах при переходе на новые пенсионные схемы усиливается внимание к защите низкодоходных слоев работников. Эта проблема возникает, прежде всего, при переходе к накопительной системе, так как не все работники в состоянии сделать накопления, обеспечивающие приемлемые условия существования в старости. Но она возникает при параметрических реформах, когда в распределительной схеме усиливается связь между взносами в пенсионную систему, т.е. заработком работника и пенсионным пособием. Так, подобные меры в Германии, Японии, Мексике, Польше и Словацкой Республике снизили коэффициент замещения у работников с низкой заработной платой (равной половине средней по стране и ниже) с 41% среднего заработка до 32,5%.13... Только в двух (Великобритания и Венгрия) из 16 стран ОЭСР, осуществивших крупные пенсионные реформы, улучшилось положение работников с низкой заработной платой-14..
Это увеличивает риск бедности для тех, кто имел низкие доходы в течение своей трудовой жизни или прерывал трудовую деятельность (безработица, уход за детьми, больными и престарелыми, смена форм занятости и т.п.). В некоторых странах работнику, если он не добирает 10-15 лет до необходи-
12. Досрочный выход на пенсию - одна из наиболее актуальных проблем пенсионной системы в развитых государствах. По состоянию на 2004 г. средний фактический возраст выхода на пенсию составлял по странам ОЭСР 58 лет. Если принять по внимание фактический возраст выхода на пенсию в регионе, который в последние годы снижался, то время, которое, как ожидается, мужчина проведет на пенсии увеличилось в среднем с менее 11 лет в 1970 до 18 лет в 2004 г., пенсионные годы женщины -с менее 14 до 23 лет (Aging and Employment Policies. Live longer, work longer. OECD, 2006. - P. 10).
13.. Pensions at a Glance 2007. - P. 11.
14.. Пенсионная реформа - незакрытая повестка дня. September/ 2007. Policy Brief. OECD (http: //www.oecd.org/ data oecd/16/24/39310166.pdf).
мого трудового стажа, трудно обеспечить при выходе на пенсию средний по ОЭСР коэффициент замещения. В целом по всему миру в результате реформ наблюдается тенденция к снижению жизненного уровня пенсионеров, имевших низкие заработки, бедность среди старших возрастов стала расти.
Другим, стратегическим ответом на новые вызовы, помимо модернизации сложившихся распределительных систем, стал переход полностью или частично к накопительной схеме-15...
В развитых государствах продолжалось введение в пенсионную систему в различной форме и масштабах накопительного уровня, т.е. продолжалась ее дальнейшая фрагментация - формирование в ней отдельных сегментов, действующих по принципиально разным схемам. Усилия были направлены на то, чтобы различными способами расширить охват работников накопительными планами. Например, в настоящее время обсуждается такая мера, как автоматическое включение работников в накопительную схему при определенных условиях (она уже опробована в Новой Зеландии). Другой путь -расширение содержания коллективных трудовых договоров за счет включения в них пенсионных вопросов. В Нидерландах и Северной Европе таким путем достигнут почти полный охват работников дополнительным пенсионным страхованием.
Наиболее широкое распространение накопительные системы получили в государствах Латинской Америки. Этот регион называют сегодня глобальной лабораторией системных пенсионных реформ. Их итоги стали в последние годы предметом серьезного анализа. ... Они оценивались с двух позиций: 1) обеспечивают ли реформы безопасность и достойный уровень доходов пожилых людей; 2) достигнуты ли так называемые цели пенсионных реформ «второго порядка», т.е. увеличение национальных сбережений, развитие рынков капиталов и повышение гибкости рынка труда.
Что касается уровня доходности пенсионных средств в накопительном уровне, то он весьма различен по странам, но в целом был более благоприятным по отношению к динамике реальной заработной платы. Так, за период с момента введения новой пенсионной системы и до 2003-2004 гг. реальный уровень доходности пенсионных накоплений (без учета административных расходов по управлению фондами) составил в Аргентине 11,7%, а реальной заработной платы был менее 1% (0,8%); в Боливии, соответственно, - 16,8 и
15.. Доля управляемого частным образом накопительного уровня в пенсионной системе в различных странах варьирует сегодня в мире от 0 до 100%.
16.. См.: Independent Evaluation Group (JEG) - World Bank. Pension Reform and the Development of Pension Systems. An Evaluation of World Bank Assistance. The World Bank, Wash., D.C., 2006; Lessons from Pension Reforms in the Americas. Ed. by Stephan J. Kay and Tapen Sinha. Oxford University Press, N.Y., 2008.
8,8, Чили - 10,5 и 1,8; Колумбии - 11,8 и 1,4; Сальвадоре - 11,3 и 0,2; Мексике - 10,6 и 0; Перу - 5,7 и 1,8; Уругвае - 9,5 и 3,6%.
С диверсификацией пенсионных средств положение не столь однозначно. Ожидалось, что многоуровневая система расширит источники выплат, включив высокодоходные акции и иностранные фонды с низкой степенью рисков. Однако во многих странах основные средства были помещены в государственные облигации. Так, по данным за 2003-2004 гг. доля государственных облигаций составила в Аргентине 77%, в Боливии - 69. Мексике - 83, Уругвае - 55 и Колумбии - 49% всех пенсионных инвестиций. Только в Чили, Колумбии и Перу..17.. пенсионные портфели относительно диверсифицированы. Такое положение не защищает пенсионные фонды от государственного вмешательства, от использования их в иных целях. Например, в Аргентине в 1994 г. 50% управляемых частными фондами активов было инвестировано в государственные облигации, позднее эта доля превысила 70%. Когда в конце 2001 г. в Аргентине был объявлен дефолт по государственной задолженности, это означало невыполнение обязательств и в отношении пенсионеров.
Что касается целей «второго порядка», то мало свидетельств того, что накопительный уровень обусловил увеличение национальных накоплений или развитие финансовых рынков. Не повысился и охват населения пенсионным обеспечением, а также степень формализации рынков труда (в развивающихся государствах неформальный сектор охватывает более половины экономически активного населения).
Накопительная система не решает эффективно одну из главных социальных задач пенсионной системы - обеспечение жизненного уровня пенсионеров и социальную справедливость. Выше уже отмечалась тенденция к увеличению бедности среди пожилых людей в результате пенсионных реформ. Менее исследован гендерный аспект пенсионного неравенства. Признано, например, что чилийская пенсионная реформа была дискриминационной по отношению к женщинам. Созданная в Чили в начале текущего десятилетия специальная комиссия..18.. по оценке итогов реформы констатировала, что получаемый женщинами аннуитет равен лишь 42% того, что получают мужчины. Это обусловлено рядом факторов - от показателя участия женщин в трудовой деятельности до использования разных таблиц смертности..19...
Начиная с 2004 г. стал очевиден фундаментальный сдвиг в подходах к пенсионным реформам международных организаций, таких как Всемирный
17. Низкая доля государственных облигаций в Перу объясняется неразвитостью данного сегмента внутреннего рынка ценных бумаг в стране.
18. «Marcel Commission» по имени ее руководителя.
19. Lessons from Pension Reforms in the Americas. Ed. by Stephen J. Kay and Tapen Sinha. Oxford University Press, N.Y., 2008. - P. 11.
банк и Международный валютный фонд, которые раньше безоговорочно поддерживали накопительную схему, а также стран, имеющих относительно длительный период системного пенсионного реформирования. Повысился интерес к параметрическим реформам, которые в 90-е годы привлекали меньше внимания по сравнению с системой индивидуальных счетов, и к поискам возможностей расширить и разнообразить социальную защитную сетку для тех, кто не охвачен пенсионной системой или не может обеспечить себе соответствующий уровень пенсии.20...
Мировой опыт пенсионных реформ позволяет сделать еще три важных вывода для России.
Первый - о значении политико-экономического обеспечения системной реформы. Пенсионные реформы, как и любые другие социальные реформы затрагивают жизненные интересы людей и требуют для успешного осуществления доверия и одобрения. Мировая практика демонстрирует большое разнообразие применяемых при этом социальных технологий - от убеждения, переговоров до различных форм компенсаций и даже пересмотра отдельных положений первоначальных планов. От системных пенсионных реформ потенциально выигрывают более молодые поколения (моложе 40 лет). Но и в данном случае для обеспечения доверия к реформе необходима, как показывает опыт, продуманная система гарантий защиты от финансовых рисков со стороны государства, работодателей или пенсионных фондов.
Второй - одно из важнейших условий успеха пенсионной реформы -разъяснительная работа. Люди должны понять предлагаемые изменения, признать их необходимость и адаптироваться к ним. Даже в Чили, которая на момент проведения пенсионной реформы не была демократической страной, был использован ряд мер для получения политической поддержки действий правительства.21... Один из примеров попыток достижения консенсуса при проведении реформы - создание специальных комиссий по пенсионной реформе (Дания, Франция, Германия, Ирландия, Норвегия, Великобритания и США). Но успех и в данном случае не гарантирован, о чем свидетельствует опыт Ирландии, где комиссия не преуспела в достижении консенсуса.22...
Венгерский ученый Я. Корнаи предложил следующий алгоритм структурных социальных реформ. «Целесообразно было бы начать, - пишет он, -
20.. Всемирный банк, например, предлагает сегодня вместо трехуровневой пенсионной системы пятиуровневую, включая так называемый универсальный не основанный на взносах нулевой уровень, а также уровень, предполагающий различного рода льготы для пенсионеров (например, обеспечение доступа к здравоохранению и помощь в решении жилищных проблем).
.21. New Ideas about Old Age Security. Toward Sustainable Pension Systems in 21 st. Century. Ed. by R.Holzmann and J. Stiglitz. The World Bank, Wash., D.C., 2001. - P. 154.
.22. September 2007. Policy Brief. OECD. - P. 4.
с публикации тщательного и взвешенного исследования, представляющего заинтересованным сторонам и общественности широкую и многообразную картину зарубежного опыта, объективный анализ основных альтернативных решений, их преимуществ и недостатков. После всего этого можно было бы опубликовать собственные предложения правительства, снабженные доводами в пользу их применения. После публикации исследования и правительственных предложений следовало бы организовать общественное обсуждение альтернатив». «В результате, - заключает Я. Корнаи, - мы имели бы проект, базирующийся на прочных основаниях и пользующийся общественной поддержкой».....
И наконец, третий вывод, о необходимости проведения пенсионной реформы в комплексе с другими преобразованиями системы социальной защиты. Общим недостатком пенсионных реформ в мире за редким исключением была их изолированность, т.е. они не проводились в одном пакете с другими реформами: налоговой, здравоохранения, рынка капиталов и др. Для успешного функционирования новой пенсионной системы не создавалась соответствующая среда в социальной сфере.
Шестакова Елена Евгеньевна, к.э.н., ведущий научный сотрудник Института экономики РАН.
Шесть лет - относительно небольшой период, чтобы подводить итоги, но за это время в пенсионной системе России накопилось много серьезных проблем, свидетельствующих о необходимости ее кардинальной трансформации, а не отдельных технических корректировок. Среди них - нарастающий дефицит средств на выплату базовой и страховой части пенсии и увеличение зависимости пенсионной системы от федерального бюджета, снижение среднего уровня пенсий по отношению к средней заработной плате, смещение от страховых принципов функционирования системы к принципам социального обеспечения, низкий уровень доверия населения к пенсионным начинаниям государства, особенно после исключения из системы пенсионного накопления граждан 1953-1966 гг. рождения.
За период реформ мы не сумели приблизиться к решению таких ее первоочередных задач как создание эффективного страхового механизма и достижения долгосрочной устойчивости бюджета ПФР, усиления ответственности самого работника за свою будущую пенсию и согласования интересов государства, работодателей и работников в отношении профессиональных пенсионных систем. За исключением небольшого числа российских гигантов, бизнес не заинтересован в создании своих пенсионных программ.
23. Я. Корнаи. Сбалансированность, экономический рост и реформа. - Россия и современный мир, 2007, № 2. - С. 29.
Спектр предложений по реформированию системы достаточно широк: стимулирование и государственная поддержка добровольных дополнительных накоплений граждан, возвращение в накопительную систему граждан среднего возраста и открытие накопительных счетов действующим пенсионерам, обособление института пенсионных накоплений от института страхования и перевод накоплений в управление частным управляющим компаниям, изменение или отмена регрессивной шкалы единого социального налога, финансирование базовой части пенсии за счет общего налогообложения. Есть и более радикальные предложения, например, полностью перейти к накопительным частным системам и сохранить распределительный принцип только для лиц с низкими доходами. Активно обсуждается и вопрос повышения официального возраста выхода на пенсию.
Подобные проблемы пенсионной системы отмечаются во многих развитых государствах. Мировая тенденция эволюции пенсионного обеспечения направлена на переход от государственных распределительных к смешанным вариантам и к частно-накопительным системам. Возникновение данной тенденции можно рассматривать прежде всего как адаптацию пенсионного страхования к реалиям стареющего общества, к перспективе хронического дефицита государственных пенсионных систем. В ЕС соотношение лиц в возрасте 65 лет и старше к трудоспособному населению к 2020 г., по прогнозам, составит 30%, а к 2050 г. - 53%. Но при ориентации только на данную мировую тенденцию нельзя не учитывать, что изменение модели и успешный переход на накопительные технологии возможны в условиях не только устойчивого экономического роста, но и функционирования развернутой сети инвестиционных механизмов и финансовых институтов, отвечающих необходимым стандартам качества и надежности. Недостатки финансового механизма оборачиваются обесценением пенсионных накоплений и повышением административных издержек. Кроме того, новые модели требуют от каждого члена общества ответственного и предусмотрительного поведения, расчета последствий своих действий и, что наиболее важно, доходов, существенно превышающих необходимый прожиточный минимум. В противном случае общая сумма сбережений может оказаться очень низкой или даже нулевой (пример тому частные пенсионные фонды Чили, в которых от 20 до 30% участников, имея накопительные счета, не перечисляют на них взносы).
Альтернативой изменения модели, а в ряде случаев и дополнением к ней выступают меры по повышению пенсионного возраста и требований к стажу работы, необходимого для получения полной пенсии, упразднение льгот, повышение абсолютных размеров и доли уплачиваемых работниками и работодателями страховых взносов, снижение отношения пенсии к средней заработной плате. В отношении последней тенденции, учитывая крайне низкий уровень коэффициента послетрудового замещения заработка в РФ, необхо-68
димо отметить, что средний уровень замещения заработной платы пенсией для работников со средними доходами по обязательному пенсионному страхованию составляет в настоящее время в странах ОЭСР - около 59%, а минимальное пособие по старости (для лиц, имеющих полный трудовой стаж) -29% средней заработной платы. Правда полный стаж работы и уплаты страховых взносов может достигать в европейских странах 45 лет. Соотношение средней пенсии к средней заработной плате колеблется от менее чем 40% (Бельгия, Германия, Великобритания) до 95% (Греция, где планируется серьезное реформирование пенсионной системы и постепенное снижение данного показателя). Если рассматривать общую тенденцию, то реформы систем пенсионного страхования ведут и уже привели (например, в Германии, Японии, Польше) к сокращению уровня коэффициента замещения, в том числе для лиц с низкими заработными платами, что в перспективе может серьезно увеличить риск возвращения к бедности пожилых людей в ряде стран. К 2040 г., по прогнозам, в 16 развитых странах мира обязательные государственные пенсии в реальном выражении сократятся более чем на 20%, а пенсионный возраст будет повышаться.
Повышение пенсионного возраста - достаточно широко используемый способ сокращения численности пенсионеров. Повышение пенсионного возраста до 67 лет предусматривается, например, в США и Германии. Но проблема повышения пенсионного возраста в развитых странах стоит несколько иначе, чем в РФ, где на сегодняшний момент крайне ограничены возможности его увеличения из-за состояния здоровья населения. В государствах ЕС при официальном возрасте выхода на пенсию 65 лет, реальный возраст ухода с рынка труда составляет менее 60 лет (в Бельгии, например, 57 лет для мужчин и 54 года для женщин). При этом в 50% случаев ранний выход на пенсию является вынужденным решением. В отношении работников старших возрастных групп у основной массы работодателей сохраняется целый ряд традиционный предубеждений (более низкая производительность труда, сниженная способность к адаптации и восприятию нововведений, отсутствие заинтересованности в повышении квалификации). В силу сложившихся стереотипов эта категория работников мало востребована на рынке труда, 2/3 всех длительно безработных - лица старше 45 лет. Такой метод продления трудовой жизни как постепенный уход на пенсию, который еще недавно рассматривался как весьма перспективный, на практике не получил широкого распространения. Главные причины здесь - трудности создания таких рабочих мест и слабая заинтересованность самих работников из-за потерь при начислении пенсий. При оценке многочисленных действующих в европейских странах схем сокращения занятости остается неясным и вопрос: улучшает ли частичная занятость качество трудовой жизни работников или она может
рассматриваться как своеобразный способ выдавливания пожилых работников с рынка труда.
ЕС ставит целью увеличить долю занятых работников старших возрастных групп (55-64 года) с современных 38-40 до 50% уже к 2010 г. При этом необходимыми условиями для достижения этой цели признаются: изменение отношения работодателей к данной категории работников; снятие ограничений на рост пенсий при продолжении занятости после достижения пенсионного возраста; упразднение схем раннего выхода на пенсию в связи с безработицей; финансовая поддержка работодателей, нанимающих пожилых работников; создание рабочих мест с гибким графиком работы, неполной рабочей неделей или рабочим днем.
В России в качестве основных принципиальных ограничений повышения пенсионного возраста является негативная тенденция сохранения высокого уровня смертности, особенно среди мужчин и юридическая незащищенность работников старших возрастных групп. В ЕС, благодаря широкому распространению трудовых договоров, затрудняющих увольнение пожилых работников, риск безработицы среди них относительно невысокий. В реальной российской ситуации работники предпенсионного возраста и старше 60 лет находятся в крайне уязвимом положении, они могут легко потерять работу, но уже не смогут претендовать на пенсию и рискуют опуститься за черту бедности.
Среди доводов в пользу повышения пенсионного возраста в России могут фигурировать не только относительно низкий по международным меркам официальный возраст выхода на пенсию, но и расширение возможностей продления активной жизни граждан, за которую ратуют прежде всего работники интеллектуальных профессий, к 45-50 годам накопившие необходимый опыт и профессионализм, а также изменение ситуации на рынке труда. Согласно большинству экономических прогнозов, уже в ближайшей перспективе в стране начнет ощущаться серьезный дефицит рабочей силы, что должно повысить конкурентоспособность опытных работников в возрасте старше трудоспособного. Но здесь приходится учитывать, что тенденция нарастания дефицита труда имеет сильно выраженную региональную специфику. Кроме того, работники в возрасте старше трудоспособного, как показывает практика, занимают вакантные места в относительно низкооплачиваемых и менее динамичных отраслях экономики. Помешать тенденции увеличения активного использования в экономике работников старших возрастных групп может и экспансия мигрантов на рынок труда России. Низкие издержки использования их труда делают данную категорию работников очень привлекательной для покрытия возникающего дефицита. Определенные проблемы с вовлечением пожилых работников на рынок труда могут возникнуть и в связи со
спецификой их профессиональных навыков, хотя данную проблему не стоит абсолютизировать.
Из-за крайней непопулярности данной меры, повышение пенсионного возраста целесообразно осуществлять постепенно, с серьезным временным лагом начала данного процесса и на основе явного улучшения показателей смертности населения. В более близкой перспективе с экономической и демографической точек зрения оправданной может быть постановка вопроса о повышения пенсионного возраста женщин, приближения его к пенсионному возрасту мужчин, что подтверждают более высокие показатели ожидаемой продолжительности жизни женщин. Кроме того, более низкий пенсионный ценз для женской рабочей силы существенно снижает и так невысокую конкурентоспособность женщин на рынке труда. Потеряв квалифицированную работу в 45 лет, женщина имеет очень мало шансов найти ей адекватную замену.
Серьезные возможности для решения проблемы дефицита пенсионного фонда открываются на пути изменения системы льготных пенсий, назначенных в связи с тяжелыми условиями труда, создания профессиональных пенсионных систем с дифференцированными страховыми тарифами.
