CC BY
297
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Е. Л. ВОРОНИНА
В статье рассматриваются проблемы оценки эффективности деятельность администраций муниципальных образований. Органы местного самоуправления являются промежуточным звеном между государством и местным населением, а также реализуют связующую коммуникативную роль, обеспечивая уровень согласованности интересов всех сторон.
Разработка и внедрение системы показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления представляет собой комплекс сложных задач, требующих организации мониторинга социально-экономических процессов на подведомственной этим органам территории, учета специфики действующих факторов и образования единого информационного пространства, интегрирующего значительную и важную информацию органов статистики, данных ведомственных органов и экспертных структур.
Ключевые слова: муниципальное образование, оценка эффективности деятельности, индикаторы устойчивого территориального развития.
Особенное место и роль местного самоуправления в системе государства обусловлено сущностью его общественно-государственной природы. Благодаря этому, местное самоуправление исполняет две важные коммуникационные функции:
- связь между государством и населением;
- связь между государством и частным собственником.
При этом, местное самоуправление реализует посредническую функцию в системе основных институтов, которые обеспечивают функционирование и развитие общества.
Сфера деятельности местного населения определяется ожиданиями и действиями со стороны местного населения, поручающего органам местного самоуправления исполнение определенных функций.
Таким образом, органы местного самоуправления, являясь промежуточным звеном между государством и местным населением, реализуют связующую коммуникативную роль, обеспечивая уровень согласованности интересов всех сторон [3].
Первостепенной целью управления на местном уровне выступает улучшение показателей качества жизни населения соответствующей территории и увеличение его вклада в развитие всего общества [3].
Обеспечение определенного минимума социально-экономических, экологических и прочих условий, необходимых для нормального существования населения конкретного муниципального
образования, возложено на органы местной администрации [6].
На сегодняшний момент комплекс проблем, ориентированных на установление и поддержание коммуникаций в сфере муниципального управления, является доминантным фактором, содействующим вовлечению местного населения и хозяйствующих субъектов во взаимосвязанные процессы обеспечения жизнедеятельности и становления муниципального образования. Также насчитывается большое количество форм и методов подобного взаимодействия, часть которых малоизвестны, при этом эффективно применяются в муниципальных образованиях разного типа.
Однако для удачной реализации каких-либо иных новаций в сфере социально-экономических образований использование данных мер необходимо. Помимо того это усиливает мотивацию, как должностных лиц органов муниципальной власти, так и населения в достижении обоснованных целей развития.
Учитывая тот факт, что в большинстве научных работ обоснована потребность системного рассмотрения трех основных групп факторов (социальных, экономических и экологических), не вызывает сомнений то, что используемые на практике критерии, параметры или индикаторы устойчивого развития должны характеризовать уровень положительных изменений в этих составляющих становления и территорий.
На наш взгляд, целесообразно рассмотреть классификацию индикаторов устойчивого территориального развития, систематизированных по следующим базисам:
- группа общественных индикаторов: повышение уровня благосостояния; устойчивость и положительная направленность демографической динамики; совершенствование образования, осведомленности и воспитания социума; защита и улучшение здоровья людей; совершенствование и развитие населенных мест;
- группа экономических индикаторов: международная кооперация в целях ускорения устойчивого развития и связанная с этим местная политика; изменение характеристик потребления; финансовые источники и механизмы; передача экологически щадящих технологий, сотрудничество и создание потенциала;
- группа экологических индикаторов: сохранение качества водных источников и снабжения ими; охрана океанов, морей и прибрежных территорий; совокупный подход к планированию и разумному применению земельных источников; содействие ведению устойчивого сельского хозяйства и становлению сельских районов;
- группа институциональных индикаторов: контроль вопросов планирования в управлении для устойчивого развития; национальные механизмы и интернациональное сотрудничество для создания потенциала в прогрессирующих странах; интернациональный институциональный порядок; интернациональные правовые механизмы; информация для принятия решений; усиление роли основных групп населения.
Важно указать, что при строгом подходе данные показатели не являются индикаторами, на основе которых возможно оценить реально складывающуюся обстановку в той либо иной сфере регионального становления. В той же работе приводится систематизация индикаторов, позволяющая характеризовать соотношение динамики-статики их происхождения:
- индикаторы движущей силы, характеризующие людскую активность, характеристики и процессы, представляющие собой параметры, способные оказывать положительное или отрицательное влияние на устойчивость развития.
- индикаторы состояния, характеризующие устойчивое становление в данном районе в данный момент (такие, как плотность населения, процент городского населения и т. д.).
- индикаторы реагирования к ним относятся политический выбор и другие реакции на изменение характеристик устойчивого развития [13].
Постановка задач территориального развития, сама по себе, от положительного изложения целей до индикаторов, характеризующих степень достижения данных целей, не гарантирует их реального осуществления. Важно рассматривать роль механизмов управления территориальным развитием, посредством которых реализуется достижение результата управления. Понятие «механизм управления» довольно распространено в научной литературе. При этом, зачастую оно отождествляется с общностью способов (либо инструментов управления), которые подразделяются на: экономические, административные и общественные способы. Наиболее результативным способом управления в сфере государственной власти и местного самоуправления следует отнести системный подход, в границах которого интегрируются эти способы [13].
Исходя из логики системного подхода, под механизмом управления органа власти территориального уровня имеет смысл понимать взаимодействие основных элементов, характеризующих систему управления этой организацией (администрацией), ориентированную на достижение обоснованных целей жизнеобеспечения и становления подведомственного административно-территориального образования.
В практике территориальной политики сложилось несколько стратегий регулирования процессов становления на субтерриториях административнорегиональных единиц (раньше каждого, в системах «федеральный центр-регионы», субъекты РФ - муниципальные образования»), которые сводятся к двум полюсам: стратегии выравнивания территорий по ярусу общественно-экономических вероятностей (основанной на доктрине «общественно-экономического баланса» и доктрине «поддержки точек роста», а также той либо другой комбинации этих подходов, определяемой различным начальным состоянием субтерриторий и потенциала административно-регионального центра [2].
Первая из этих стратегий является довольно распространенным подходом, который основан на идеях обеспечения баланса территорий, объективного разделения благ для территорий, имеющих различный потенциал источников.
Вторая стратегия представляет собой «поддержку точек роста», суть которой состоит в максимально полной поддержке тех территорий, либо предприятий, первоначально имеющих высокий потенциал становления.
Исходя из характерного для России разнообразия регионов и своих ресурсных возможностей, рационально применять обе стратегии в любых комбинациях.
В разрезе социально-экономических систем традиционно результативность разделяют на две категории: экономическую и социальную.
Ввиду того, что экономическую эффективность ошибочно сводить только к экономии источников, уместно в качестве экономической эффективности деятельности муниципальных образований применять такие параметры, как:
- наращивание прибыльной части бюджета и ее разумного применения для разрешения территориальных задач и достижения, а так же обоснованных целей развития;
- минимизация финансовых потерь в процессе реализации крупномасштабных планов, в том числе основанных на муниципальном заказе;
- успешное наращивание и применение консолидированных финансовых средств (объединяющих бюджет, инвестиции, средства юридических и физических лиц).
Применение данных параметров экономической эффективности позволяет рассматривать процесс перехода от бюджета выживания к бюджету развития [4].
Общественная результативность часто выражается в оценке позитивной динамики, характеризующей возрастание комфортности жизнедеятельности населения; максимально полное удовлетворение населения в качественных товарах и услугах (в том числе муниципальных); решение широкого круга проблем в социальной сфере, присущих населению в целом, его категориям и отдельным индивидам.
Если параметры экономической эффективности носят инструментальный характер, который характеризуется необходимыми условиями для реализации потенциала муниципального образования, то социальная эффективность определяет ориентацию на целевые параметры.
Для оценки общественного результата уместно применять как количественные, так и качественные способы получения оценочной информации.
Грубой методологической ошибкой является попытка обнаружить и применять какой-то один многофункциональный показатель эффективности муниципального управления, который определяется как итог сложного взаимодействия комплекса факторов, приводимых в действие посредством управленческих решений. Сложность выработки и измерения довольно объективных обобщенных показателей эффективности муниципального управления определяется [6]:
- спецификой муниципальных образований, имеющих отличия в социально-экономическом потенциале, присущих им задач, состав администра-
тивно-территориальных единиц различного таксономического уровня;
- затруднениями формализованного изложения социально-экономических процессов, происходящих на территории определенного муниципального образования и межмуниципальном сотрудничестве;
- проблемой получения подлинной исходной информации, основанной на разнообразных статистических источниках и базах данных;
- сложностью вычисления эффективности по совокупности факторов, действующих зачастую разнонаправленно.
Учитывая существование тесной связи между управлением развитием территории и внутриорга-низационным управлением, уместно остановиться на подходах, оценивающих результативность муниципального управления с точки зрения внутриорга-низационных параметров. На наш взгляд, более обоснованно данные подходы отнести к задаче оценки оптимальности и рациональности структурирования системы управления и ее функционирования, а не к проблеме оценки эффективности [7].
Должна иметь место задача оптимизации административного управления и оценка его эффективности, так как уровень управления в органах местного самоуправления изначально должен соответствовать комплексу задач обеспечения устойчивого становления муниципальных образований.
При этом, в данном случае, целесообразно воспользоваться подходами, применимыми как к органам государственного, так и муниципального управления. К комплексу таких показателей, характеризующих эффективность организации и функционирования субъектов, можно отнести:
- целеориентированность;
- затраты времени на осуществление определенного объема управленских операций;
- стиль функционирования государственноуправленческой системы, оцениваемый по реальной практике;
- организационную сложность субъекта государственного управления;
- экономические, кадровые, социальные, технические издержки на финансирование и обеспечение функционирования государственно-управленческой системы, рассматриваемые в соотношении с социальными итогами деятельности управляемых объектов.
Концепция сбалансированной системы показателей (далее «концепция ССП») была разработана в качестве одного из инструментов модернизации стратегически ориентированного менеджмента для предприятия и организаций. В основе данного под-
хода положено установление основных стратегических перспектив фирмы, таких как:
- финансовую перспективу;
- перспективу заказчиков;
- перспективу внутренних хозяйственных процессов;
- перспективу обучения и становления [7].
При этом, приверженцы данной концепции не
рассматривают данный перечень перспектив как исчерпывающий и незыблемый и дополняют его такими перспективами, как: перспектива подрядчиков; перспектива кредиторов; социальная перспектива, коммуникативная перспектива; перспектива внедрения; организационная перспектива [9].
Помимо определения основных перспектив в концепции ССП главными составными элементами выступают: обоснованное определение миссии
предприятия (организации) и связанного с ней видения (представления о предприятии при достижении целей, определяющих миссию); стратегий как наиболее приемлемых методов, ведущих к достижению основных целей. Эти элементы дополняются системой показателей, рассматриваемых в качестве: показателей разных перспектив, оцениваемых в трехмерном измерении:
- как показатели разных перспектив, имеющие динамику вариативности;
- как показатели с неодинаковыми временными горизонтами (краткосрочные и долгосрочные);
- как показатели, фиксируемые ранними либо поздними индикаторами.
Принципиальным различием сбалансированной системы показателей от произвольной совокупности показателей, является то, что показатели, входящие в состав ССП, во-первых, напрямую ориентированы на стратегические цели, во-вторых, взаимосвязаны и сгруппированы по обоснованным признакам.
Необходимо выделить некоторые значимые взаимосвязанные моменты концепции ССП [10].
1. В концепции весомое место уделяется установлению и поддержанию коммуникаций между субъектами, действующими во внутренней и внешней среде предприятия.
2. Фактор мотивации, заключающийся в том, что в разработке действенной (воплощенной в практику) сбалансированной системы показателей принимает участие персонал предприятия и представители иных, взаимодействующих (через систему коммуникаций) с ним субъектов, в результате чего ССП рассматривается не как навязанная сверху директива, а как персональный инструмент, являющийся собственностью предприятия, итогом совместной работы и достигнутого консенсуса.
3. Уникальные особенности ССП, рассматривающие специфику определенного предприятия, его позиционирование во внешней конкурентной среде и потенциал становления.
Применение концепции ССП содействует образованию более системной ориентации бизнес-процессов предприятия и всех его структурных подразделений на итоговые результаты деятельности, что создает основу для средне- и долгосрочного развития.
От того, что практика муниципального управления при соответствующей адаптации дает примеры удачного внедрения ряда новых подходов, уместно рассмотреть потенциал использования концепции ССП для сферы муниципального управления.
Исходя из того, что сбалансированная система должна охватывать все значимые направления деятельности администрации муниципального образования, к категориям перспектив, в отличие от классической трактовки Нортона и Каплана, мы относим [2]:
- перспективы бюджетно-финансовой политики;
- перспективы населения;
- перспективы хозяйствующих субъектов;
- перспективы муниципальной инфраструктуры;
- перспективы становления среды жизнедеятельности населения и потребительского рынка;
- перспективы становления территориальных источников (в том числе кадровых);
- перспективы оптимизации внутриорганиза-ционного (аппаратного) управления;
- перспективы становления муниципальной службы;
- перспективы становления социальных демократических университетов.
Для всех выделенных нами перспектив рационально разработать по три-четыре показателя, с учетом вероятности введения соответствующей меры, определения временных горизонтов их измерения и установления ранних и поздних индикаторов. Каждая из указанных перспектив рассматривается с точки зрения ее взаимосвязи с миссией муниципального образования [8].
Действующая в Российской Федерации база по общепризнанным формам статистики обладает фрагментарностью. Она не в полной степени соответствует установленному в ФЗ № 131 перечню предметов ведения муниципальных образований различных видов [11]. Также не в полной мере работа органов местного самоуправления отражена и в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607 [12].
Ввиду сложности для практической реализации перехода от управления по мероприятиям к управлению по итоговым результатам, целесообразна реализация стратегии поэтапного перехода к такому управлению. Осуществление административной реформы показало, что директивные задачи перехода, реализуемые в ряде муниципальных образований России, зачастую не всегда приводят к ожидаемым итогам. Применение такого, во многом несовершенного, ни по сути, ни по механизмам исполнения Указа [12], можно ожидать в ближайшее время и для уровня городских и сельских поселений. Необходимо отметить, что нормативное законодательство на местном уровне реализуется неубедительно: статистика искажается, выборке специалистов и населения не уделяется надлежащего внимания, используемые показатели не сбалансированы, не взаимосвязаны и не отражают адекватно и полно предметы ведения соответствующих органов местного самоуправления.
Эффективность муниципального управления представляет собой достаточно многогранное понятие. Существуют разные подходы к ее определению и измерению, сходящиеся в том, что она может быть измерена только некоторой системой показателей, соответствующих определенному методическому подходу.
Необходимо рассматривать специфику местной проблематики и особенностей местного потенциала, ввиду того, что бездействие власти в отношении возможности развития того или иного местного потенциального ресурса также способно восприниматься как оценочный критерий
Таким образом, образование системы показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления представляет собой комплекс сложных задач, требующих организации мониторинга социально-экономических процессов на подведомственной этим органам территории, учета специфики действующих факторов и образования единого информационного пространства, интегрирующего значительную и важную информацию органов статистики, данных ведомственных органов и экспертных структур.
Литература
1. Атаманчук Г. В. Государственное управление. М., 2000.
2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004.
3. Волкова М. А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник
Сибирского государственного аэрокосмического университета им. акад. М. Ф. Решетнева. 2009. № 2. С. 438-442.
4. Данилов-Данильян В. И. Устойчивое развитие -будущее Российской Федерации // Россия на пути к устойчивому развитию. М., 1996.
5. Друкер П. Задачи менеджмента в XXI в.: пер. с англ. М., 2000.
6. Игнатов, В. Г., Сулемов В. Л., Радченко А. И. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов н/Д, 2006.
7. Каплан Р. С., Нортон Д. П. Организация, ориентированная на стратегию. Как в новой бизнес-среде преуспевают организации, применяющие сбалансированную систему показателей: пер. с англ. М., 2004.
8. Коротких А. И. Региональные экономические вопросы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации: монография. Сыктывкар, 2007.
9. Мишанков А. Ф. Рынок услуг муниципальных образований: Проблемы и стратегии развития: монография. СПб., 2008.
10. Моисеев Н. Н. Судьба цивилизации. Путь разума. М., 1998.
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 №1 31-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
12. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. №607. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Рэйни Х. Дж. Анализ и управление в государственных организациях / пер с англ. 2-е изд. М., 2002.
* * *
MODERN PROBLEMS OF THE ASSESSMENT OF EFFICIENCY OF ACTIVITY OF MUNICIPALITIES ADMINISTRATIONS
Ye. L. Voronina
In article problems of an assessment of efficiency activity of municipalities administrations are considered. Local governments are an intermediate link between the state and local population, and also realize a binding communicative role, providing level of coherence of interests of all parties.
Development and deployment of system of indicators of efficiency of activity of local governments represents a complex of the hard tasks demanding the organization of monitoring of social and economic processes in the territory subordinated to these bodies, the accounting of specifics of operating factors and formation of the common information space integrating considerable and important information of bodies of statistics, data of departmental bodies and expert structures.
Key words: municipality, estimates of efficiency of activity, indicators of sustainable territorial development.
