CC BY
45
4 (43) - 2007
Развитие территорий
МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Р.Х. МАРДАНОВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры региональной экономики
У.Р. МУСИН Башкирский государственный университет
Продолжающиеся преобразования в сфере местного самоуправления необходимо рассматривать с позиций обеспечения на данный момент деятельности муниципальных образований. Завершен процесс разграничений полномочий между государственной властью и местным самоуправлением и их финансового обеспечения, муниципальные образования стали самостоятельными в реализации делегированных полномочий. Достигнутые цели в результате проводимых реформ местного самоуправления требуют качественного сопровождения, в связи с этим возрастает необходимость использования современных управленческих технологий для практической реализации муниципальными образованиями предписанных полномочий.
Зарубежный и отечественный опыт показывает, что достаточно серьезной проблемой является способность органов местного самоуправления успешно разрабатывать и воплощать программы развития и достигать поставленных целей. При этом основной причиной большинства неудач является не низкое качество самих программ развития, а многочисленные ошибки в их реализации — в первую очередь, несогласованность программ развития с оперативными планами и текущей деятельностью органов местного самоуправления.
Одной из современных технологий управления в разработке и реализации программы развития муниципального образования и объективной оценки деятельности органов местного самоуправления является использование сбалансированной системы показателей (ССП). Она позволяет принимать оптимальные управленческие решения. Данную методику целесообразно применять при разработке и реализации программы развития муниципальных образований, указанная технология зарекомендо-
вала себя как эффективный инструмент разработки и реализации стратегии развития в различных сферах деятельности. Подтверждением служат примеры использования ССП в коммерческом и государственном секторах в России и за рубежом.
Процесс программирования стратегического развития муниципального образования необходимо строить на принципиально ином подходе: применение ССП в разработке и реализации программ развития на основе изучения мнения предпринимательства и местного населения. Данная управленческая технология позволяет системно выстроить в четырех проекциях программный документ, отражающий важные направления деятельности органов местного самоуправления. Также создается база для их реализации путем определения соответствующих целей и целевых показателей.
Одновременно с построением ССП определяются мероприятия, обеспечивающие достижение поставленных целей. Набор мероприятий инициируется органами местного самоуправления, населением и предпринимателями в соответствии со сформулированными целями программы развития. Такой подход к разработке программы развития способствует выявлению и наиболее адекватному решению проблем муниципального образования и повышает заинтересованность населения, предпринимателей и органов местного самоуправления в реализации программных мероприятий.
В целом, потенциал муниципального образования определяется его возможностями по реализации программ развития и ограничениями в ресурсах, которые для этого требуются. ССП призвана помочь администрациям муниципальных образований оценить реализацию программы развития, сравнить и улучшить предоставление муниципаль-
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
69
ных услуг, вывести на качественно новый уровень управление общественными ресурсами и повысить степень реализации программных документов. Она переводит программу развития муниципального образования в систему четко поставленных целей и задач, а также целевых показателей, определяющих степень достижения целевых установок, сгруппированных по четырем направлениям: «Клиенты», «Финансы», «Внутренние бизнес-процессы» и «Обучение и развитие».
На наш взгляд, ССП задает фазовое пространство для комплексного описания состояния муниципального образования. Но при оценке эффективности деятельности местного самоуправления, а также программ развития должен быть сохранен акцент на полное удовлетворение общественными благами жителей муниципального образования. Назначение ССП — показать, как повышение квалификации и компетентности сотрудников подразделений местного самоуправления, совершенствование внутренних бизнес-процессов, оптимизация финансовых
Этапы внедрения сбалансированной системы показателей
и социальных издержек связано с улучшением обслуживания и качественного предоставления общественных услуг потребителям посредством роста объема предоставляемых услуг, увеличения внешнего (государственного) финансирования и т. п. В итоге причинно-следственные связи всех ее показателей должны быть привязаны к клиентским целям.
На взгляд авторов, практически любая администрация муниципального образования способна справиться с проблемой внедрения ССП, используя ее в усеченном варианте. Основная идея данного подхода заключается в том, что ни один шаблон не будет достаточно оптимальным для конкретного муниципального образования с его уникальными целями и задачами.
Как и любая другая процедура, которая встраивается в уже устоявшуюся структуру, ССП потребует от администрации муниципального образования внести определенные изменения в организацию своей деятельности. Прежде всего, потребуется данную процедуру разработать — определить методы сбора информации, методы изучения мнения общественности, методы анализа текущей ситуации, методы использования информации, полученной в ходе оценки реализации программы развития, а также разработать оценочные индикаторы, формы отчетности и т. д.
Рассмотрим основные шаги, которые администрации муниципального образования необходимо предпринять для внедрения ССП в качестве инструмента разработки и реализации программы развития. Предлагается использовать следующую процедуру формирования ССП как составную часть программы развития муниципального образования, состоящую из четырех основных этапов (см. рисунок). Процесс внедрения ССП заключается в последовательном выполнении четырех следующих этапов:
1) построение стратегической карты муниципального образования включает такие звенья, как разработка стратегических целей, определение структуры ССП, разбиение стратегических целей по составляющим ССП;
2) определение целевых показателей по приоритетным направлениям развития муниципального образования состоит из разработки и отбора целевых показателей, определения источников и способов сбора информации для целевых показателей, определения плана программных мероприятий и привязка инициатив к целевым показателям;
3) формирование программы развития муниципального образования на базе сбалансированной системы показателей производится путем проведения следующих процедур: построение программы развития на основе сформированных стратегических целей и целевых показателей, предварительная оценка возможностей реализации (финансовые расходы), определение плана программных мероприятий и привязка инициатив к целевым показателям;
4) реализация программы развития муниципального образования содержит следующие элементы: анализ и мониторинг значений целевых показателей, оценка выполнения мероприятий в текущей деятельности, ранжирование и выбор программных мероприятий, корректировка программных мероприятий и перераспределение финансовых потоков в части реализации программы развития.
На первом этапе последовательно сверху вниз по составляющим «Клиенты», «Финансы», «Внутренние бизнес-процессы», «Обучение и развитие» разрабатываются цели, достижение которых будет способствовать реализации программы развития. При этом в стратегическую карту вносятся только такие цели, которые способствуют достижению уже существующих. Необходимо рассмотреть стадии для внедрения данной технологии как инструмента разработки и реализации программы развития муниципального образования. В программах развития определены глобальная цель и иерархия целей, ориентированных на достижение глобальной цели.
Для концентрации внимания на составляющих, отраженных в глобальной цели и стратегических приоритетах, рекомендуется, чтобы количество целей не превышало 25. Целевых показателей в составляющих ССП может быть и больше, но именно эти 20 % стратегических направлений обеспечивают 80 % успеха деятельности администрации муниципального образования. Для более подробного отражения целей и задач в ССП можно построить набор вспомогательных карт. Данный набор может быть сформирован из карт, построенных для каждого из стратегических приоритетов, либо для каждого структурного подразделения.
В данном случае систему целей лучше всего представить в виде стратегической карты, в которой определены цели по следующим составляющим деятельности местного самоуправления:
1. «Клиенты» — оценка полезности и качества общественных товаров и услуг с точки зрения удовлетворенности конечных потребителей (6 — 8 целей).
2. «Финансы» — финансовое направление, рассматривающее эффективность использования бюджетных и внебюджетных средств (2 — 4 цели).
3. «Внутренние бизнес-процессы» — внутренняя эффективность, оценивающая эффективность внутренней организации бизнес-процессов (8 — 10 целей).
4. «Обучение и развитие» — способность организации к восприятию новых идей, ее гибкость, ориентация на постоянные улучшения и развитие (3 — 4 цели).
Стратегическая карта должна быть сбалансирована по вертикали — достижение целей нижних уровней должно способствовать достижению целей верхних уровней.
На втором этапе разрабатываются целевые показатели, с помощью которых измеряется уровень достижения каждой цели, и мероприятия, которые должны обеспечить необходимый уровень целевого показателя. Желательно для каждой цели разработать такой набор целевых показателей, чтобы в него входили показатели, характеризующие степень достижения этой цели, а также инициативы, направленные на ее достижение. Стратегическая карта целей должна быть сбалансирована по горизонтали — необходимо наличие причинно-следственной связи между целевыми показателями внутри каждого набора показателей.
После определения целей развития муниципального образования формулируются пути достижения этих целей, разрабатывается система целевых показателей. Описание целевых показателей аналогично описанию целей, только за основу должны быть взяты конкретные результаты, которых планируется достичь в программный период. Для каждого показателя устанавливаются целевые значения, т. е. плановые количественные значения показателей. По каждому направлению деятельности необходимо указать, по крайней мере, один целевой показатель и планируемый результат. К установлению целевых ориентиров для индикаторов ССП нужно подходить очень осмотрительно. Дело в том, что по ряду целевых показателей обоснованное и объективное определение целевого значения удается не всегда.
региональная экономикА: теория и практика
71
В идеале для каждого целевого показателя необходимо установить достигаемый уровень результатов — определенный стандарт, который определяется по средним показателям аналогичных муниципальных образований. В отделах администрации основное внимание должно уделяться количественно определяемым целевым показателям для достижения соответствующих целей при реализации программы развития.
Как правило, описание целевых показателей четырех составляющих ССП должно включать в себя следующие слагаемые:
• мероприятия по достижению целей;
• преимущества, которые запланированы для потребителей услуг;
• условия для использования измеряемых показателей;
• уровень результатов (в количественном выражении), которого планируется достичь в среднесрочной перспективе.
Отбор целевых показателей — ключевой этап разработки ССП. Иногда целевые показатели отбираются исходя лишь из доступности получения информации, необходимой для их расчета. При этом игнорируется степень важности показателя для определения того, насколько в ходе предоставления услуги удалось достичь желаемого результата. Такой подход может привести к неправильному распределению ресурсов при реализации программы развития.
Важным условием для отбора данных показателей является измеряемость, а также их числовое выражение. В ССП только численные показатели позволяют измерить степень продвижения к стратегическим целям. Целевые показатели следует использовать как в количественном, так и в процентном выражении.
Как уже отмечалось, полный набор целевых показателей дает представление о том, на какой стадии находится программа развития по отношению к поставленным стратегическим целям и глобальной цели. Разрабатывая целевые показатели, в тех случаях, когда это возможно, необходимо предусмотреть, по крайней мере, по одному показателю, позволяющему определить эффективность, качество услуг и результаты для каждой поставленной задачи. В то же время необходимо учесть, каким показателям требуется максимизация значения, а другим — минимизация.
При разработке показателей ССП нельзя забывать о поставленных целях программы развития муниципального образования. Иными словами,
разрабатывая целевые показатели, необходимо задать себе вопрос, каким образом можно проверить, решаются ли поставленные задачи и достигаются ли цели. Кроме того, необходимо оценить важность показателя и затраты на сбор информации, а также возможность своевременно рассчитать показатель, с тем чтобы использовать его для принятия решений.
Далее разрабатывается набор мероприятий, с помощью которых планируется достижение целей. Одно мероприятие должно способствовать достижению нескольких целей, а достижению одной цели может способствовать несколько мероприятий. Назначаются сроки, бюджет и ответственные подразделения и лица для каждого мероприятия.
Каскадировать показатели до каждого работника администрации муниципального образования, на наш взгляд, совсем не обязательно. В конечном счете, ССП — это система контроля, и не обязательно иметь показатели для каждого работника. Это становится необходимым, если перед ССП ставится задача мотивации сотрудников к достижению большей результативности. Однако эффективность этой функции ССП вообще спорна, поскольку возможность влияния отдельных работников на конкретные показатели не всегда очевидна, и, чем ниже уровень сотрудника в организации, тем эта неопределенность выше. Кроме того, привязка вознаграждения или наказания к конкретным показателям может приводить к искажению сотрудниками их значений. Тогда система перестанет выполнять свою основную функцию — объективного информирования руководства о состоянии развития муниципального образования. ССП более эффективна для анализа работы сотрудников как база для беседы руководителя с подчиненным об ошибках в работе последнего, причинах и путях их устранения в будущем.
На четвертом этапе необходимо интегрировать программу развития в оперативную деятельность местного самоуправления с помощью ССП. На данном этапе следует провести указанные процедуры. Дополнительно необходимо провести анализ фактических значений показателей и их отклонение от плановых, принятие решений по корректировке плана программных мероприятий, стратегической карты, целевых показателей, программы развития в целом.
Анализ значений целевых показателей в процессе оценки ССП реализации программ развития играет не менее существенную роль, чем разработка целевых показателей и плана программных мероп-
риятий, так как именно на основе анализа составляется корректирующий план действий по улучшению качества услуг и повышению эффективности деятельности местного самоуправления.
Особенность ССП при использовании в качестве инструмента разработки и реализации программы развития заключается в том, что иногда, опираясь на базовые принципы ССП, по мере необходимости можно отходить от ее принципов. При таком подходе получаем основанную на ССП, но более простую и эффективную управленческую технологию при применении данной технологии можно следовать традиционной логике построения ССП (от определения стратегических целей и их каскадирования до определения набора показателей и их значений), но наполнение этих этапов зависит от возможностей и задач администрации муниципального образования.
Таким образом, ССП привязывается к стратегическим целям развития муниципального образования, но без математической балансировки; соотношение общих и специфических, финансовых и нефинансовых показателей определяется исходя из специфики и текущих задач администрации муниципального образования, при этом предпочтение отдается специфическим и нефинансовым критериям. Данная технология вырабатывается только для верхнего уровня управления, а глубокое каскадирование целей и разработка показателей для каждого работника не производятся. Ориги-
нальная идеология ССП в такой системе сохраняется в привязке показателей к стратегическим приоритетам, использовании как финансовых, так и нефинансовых параметров оценки и группировке показателей по составляющим.
ЛИТЕРАТУРА
1. Каплан Роберт С., Нортон Дейвид П. Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию / Пер. с англ. — М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2003. 304 с.
2. Каплан Роберт С., Нортон Дейвид П. Организация, ориентированная на стратегию. Как в новой бизнес-среде преуспевают организации, применяющие сбалансированную систему показателей / Пер. с англ. М.: — ЗАО «Олимп-Бизнес», 2004. 416 с.
3. Каплан Роберт С., Нортон Дейвид П. Стратегические карты. Трансформация нематериальных активов в материальные результаты / Пер. с англ. — М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2005. 512 с.
4. Кэмпбелл Е. Публичная политика органов власти: опыт реформирования в Великобритании и России // Муниципальная власть. 2005. №2. С. 65 — 70.
5. Чепурных Н. В. Региональное развитие: сельская местность / Н. В. Чепурных, А. Л. Новоселов, А. В. Мерзлов; Совет по изучению производительных сил. — М. : Наука, 2006. 384 с.
