CC BY
86
УДК 338
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Аннотация. Рассмотрены понятия теневой экономики и коррупции, их критерии и формы. Представлены аргументы в пользу корректировки рассмотренных критериев теневой экономики с целью охвата всех общественно опасных действий. Предложена классификация причин коррупционного поведения. Рассматриваются и обсуждаются рассчитанные международными организациями показатели уровня коррупции в России. Разобраны и охарактеризованы антикоррупционные нормативные правовые акты Российской Федерации. Проанализирована организационная структура профилактики коррупционных правонарушений в федеральных органах государственной власти, даны предложения по ее совершенствованию.
Ключевые слова: теневая экономика, причины коррупции, антикоррупционная политика, профилактика коррупции.
CONTEMPORARY PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE SPHERE OF COUNTERACTION OF CORRUPTION
Annotation. The concept of shadow economy and corruption, their criteria and forms are examined. The arguments in favor of the considered criteria's adjustment to cover all socially dangerous actions are presented. A classification of the causes of corrupt is offered. The indicators of the level of corruption in Russia, calculated by international organizations, are discussed. Anti-corruption normative legal acts of the Russian Federation are disassembled and characterized. The organizational structure of the prevention of corruption offenses in the Federal bodies of state power is analyzed, there are suggestions for its improvement.
Keywords: shadow economy, causes of corruption, anti-corruption policy, prevention of corruption.
Перед рассмотрением проблем, возникающих в сфере государственного антикоррупционного управления, необходимо определить место коррупции в системе общественных отношений. Прежде всего, нужно понимать, что коррупция является неотъемлемой частью теневой экономики.
Чаще всего под теневой экономикой понимается система отношений, возникающих в сфере производства, обмена, распределения и потребления экономических благ, которые наносят вред обществу, государству, муниципалитетам, домашним хозяйствам и разрушают их [3]. Выделяется так же ряд критериев, помогающих отделить легальную экономическую деятельность от теневой:
1) в теневой экономике создаются, обмениваются, распределяются и потребляются теневые экономические блага;
2) теневая экономика включает теневые производственные отношения, возникающие и существующие между ее субъектами;
3) существующие, воспроизводящиеся теневые производственные отношения наносят вред обществу, государству, муниципалитетам, легальным организациям, домашним хозяйствам и разрушают их;
4) теневая экономика функционирует в противозаконной форме (в случаях научно обоснованного законодательства, отсутствия коррупции и лоббизма в законодательных органах власти);
5) участники теневой экономики ведут скрытый характер деятельности (в случаях реального противодействия государственных органов власти) [3].
Вышеперечисленные критерии стремятся дать наиболее общее определение нелегальным и
В.В. Балашов Р.И. Акалович
Vladimir Balashov Rostislav Akalovich
© Балашов В.В., Акалович Р.И., 2015
опасным экономическим процессам. Однако в целях учета всех вредоносных действий на рынке и в сфере государственного регулирования экономики стоит также обратить внимание на несовершенство нескольких указанных критериев.
Во-первых, критерий, подчеркивающий разрушительный характер теневых производственных отношений, означает, что итоговым результатом теневой деятельности должна быть ликвидация либо существенное нарушение нормального функционирования общества, государства и прочих участников общественных отношений. На наш взгляд, необходимо учитывать заинтересованность участников теневых экономических отношений получать пользу от своей деятельности без последующего разрушения субъектов общественных отношений. В этом случае участник теневых отношений приобретает форму «паразита», стремящегося удовлетворить свои личные потребности за счет государства и легальных представителей рынка.
Во-вторых, скрытый характер деятельности является постоянным критерием теневой экономики, в том числе в случаях, когда реального противодействия органов государственной власти не осуществляется. Учитывая тот факт, что государство является не единственным звеном в системе общественных отношений, можно предположить, что недовольство представителей общества и легальных участников рынка способно создавать существенные препятствия для теневой экономики. Именно поэтому скрытый характер теневых операций является одним из критериев теневой экономической деятельности без каких-либо оговорок.
При непосредственном выделении коррупции как элемента теневой экономической системы стоит попытаться дать определение этого феномена. Чаще всего определение коррупции включает в себя использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личного обогащения либо иной выгоды [5].
Среди форм проявления коррупции выделяют:
1) бытовая и деловая коррупция;
2) коррупция в государственном, муниципальном или частном секторе экономики;
3) мздоимство (получение неправомерного вознаграждения за совершение законных действий) и лихоимство (получение неправомерного вознаграждения за совершение незаконных действия);
4) дача взятки, получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями, коммерческий подкуп и т.д. (классификация по статьям Уголовного кодекса Российской Федерации);
5) узаконенная и противозаконная коррупция [5].
В указанной классификации отражены уровни коррупции, некоторые ее виды, степень их законности, но при этом ничего не сказано про формы проявления коррупции, основанные на причинах ее появления. Также стоит понимать, что коррупция является чертой системы государственного управления, где могут образовываться традиции и обычаи коррупционного характера. Эта ситуация может влиять на отношение к коррупции как должностных лиц, являющихся частью этой системы, так и на новых служащих государственных органов, которые могут вовлекаться в коррупционные махинации помимо своей воли. В связи с этим было бы целесообразно помимо вышеперечисленных форм коррупции выделять коррупцию, направленную на получение имущественной и неимущественной выгоды, а также вынужденную и добровольную коррупцию. Такое подробное описание коррупционных проявлений в обществе должно способствовать лучшему понимаю этого общественно опасного явления и, как следствие, более продуктивной и продуманной борьбе с ним.
Чтобы подробно понять мотивацию совершения коррупционных действий выделяют следующие причины коррупции.
1. Теневые доходы. Коррупция существует постольку и до тех пор, пока есть ее финансовый источник - полученные или будущие доходы от теневой деятельности.
2. Ожидания коррупции. В условиях коррупционного рынка у участников со стороны
спроса формируются психологические ожидания того, что без коррупционного поведения невозможно совершать какие-либо трансакции и другие действия. В тоже время участники со стороны предложения коррупционных услуг ожидают подношения как форму их оплаты. Сформировавшиеся коррупционные ожидания распространяются среди легальных участников рынка, что приводит к увеличению спроса на коррупционные услуги.
3. Эффект коррупции (частный случай эффекта нарушителя). Участники коррупционных сделок получают конкурентные преимущества по сравнению с другими участниками рынка. Поэтому нарушители закона улучшают свое финансовое благополучие по сравнению с законопослушными субъектами, что притягивает в коррупционные сделки все новых и новых участников [2].
Исходя из изложенного, основные причины коррупции заключаются в экономической и психологической сфере человеческих отношений. Однако помимо прочего существуют также и причины другого характера, связанные с социальными установками общества, где воспитываются граждане, а также желание должностных лиц с помощью коррупционного поведения «нарастить» административный или властный ресурс для дальнейшего его использования в корыстных целях.
В этой связи представляется целесообразным более подробный разбор причин коррупции.
Выгодоприобретательские причины коррупции включают в себя имущественные или экономические (желание увеличить свой доход либо избежать обязательных расходов посредством корыстных деяний) и неимущественные (стремление к увеличению своего положения в обществе, расширение связей, рост властных полномочий как законного, так и незаконного характера).
Социально-психологические причины коррупции включают в себя социальные (воспитание в подрастающем поколении терпимости к произволу и веры в то, что коррупция - неотъемлемая часть общественной жизни, «необходимое зло») и психологические (взаимное ожидание коррупционного поведения с обеих сторон общественных отношений).
Стоит так же отметить, что из-за разнообразия форм общественных отношений причины коррупции могут носить смешанный характер и обладать признаками обеих подгрупп.
Современное состояние коррупции в России можно оценить на основе данных, составляемых такими организациями, как Transparency International - неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру. Нельзя полностью исключить ангажированность таких институтов в рамках текущей политической ситуации в мире, однако на показатели проводимых исследований вполне можно ориентироваться, чтобы иметь примерное представление о сфере коррупции в целом. Ежегодно составляемый Transparency International Индекс восприятия коррупции ранжирует страны по степени восприятия гражданами и организациями проявления коррупции в государственном секторе.
Также можно выделить ряд следующих показателей, отраженных на официальном сайте Transparency International: индекс взяткодателей (определяет страны, чьи фирмы чаще всего дают взятки за рубежом, при его определении сравнивают достаточно богатые и экономически влиятельные страны), контроля коррупции (отражает ситуацию, в которой государственная власть действует в целях личной наживы отдельных ее представителей, что подразумевает под собой как мелкие и крупные формы коррупции, так и «захват» государства элитами и группами с частными интересами), открытости бюджета (оценивает наличие в каждой стране восьми ключевых бюджетных документов, а также полноты содержащихся в них данных, степень эффективности контроля со стороны законодательной власти и высших ревизионных учреждений, а также возможности участия общественности в национальных бюджетных процессах принятия решений), верховенства закона (отражает степень соблюдения в стране установленных правил, уверенности граждан и организаций в исполнении закона, что в особенности проявляется при обеспечении исполнения контрактов, прав собственности, деятельности полиции, судов, а также вероятность преступлений и насилия), независимости судебной
системы (измеряет степень восприятия независимости судов от влияния членов правительства, граждан или фирм), а также индекс голосования и подотчетности (отражает восприятие того, в какой степени граждане страны имеют возможность участвовать в выборе правительства, а также свободу выражения мнений, свободу ассоциаций и свободу средств массовой информации).
Результаты проведенных исследований можно увидеть в таблице 1 [6].
Таблица 1
Результаты индексов восприятия коррупции и открытости общественных институтов в России по версии Transparency International
№ Индексы Год проведения исследования Результат исследования (в условленных единицах измерения) Место среди стран (при проведении сравнения)
1 Восприятия коррупции 2014 27/100 136 место из 175 стран
2 Взяткодателей 2011 6,1/10 28 место из 28 стран
3 Контроля коррупции 2010 13 %, низкий результат -
4 Открытости бюджета 2010 60/100, средний результат -
5 Верховенства закона 2010 26 %, низкий результат -
6 Независимости судебной системы 2011-2012 2,6/7 123 место из 142 стран
7 Голосования и подотчетности 2010 21 %, низкий результат -
Указанные индексы так или иначе затрагивают сферы жизни общества, где проявляется или может проявляться коррупционная деятельность. Несмотря на то, что часть индексов являются достаточно устаревшими и требуют ежегодного пересмотра, в целом можно сказать, что низкий уровень всех показателей говорит о необходимости определения слабых мест в национальном инструментарии борьбы с коррупцией и реализации мер по их устранению.
Коррупция создает целый ряд проблем для широкого спектра субъектов общественных отношений. Страдают граждане, вынужденные мириться с социальной и экономической несправедливостью, перевода бюджетных средств, формируемых из налогов, в чей-то карман. Как следствие, падает доверие к власти и государственным органам, призванным проводить разумную политику и повышать уровень благосостояния населения. Сам государственный аппарат, пораженный коррупцией, сильно искажается, меняется его суть. Вместо заботы о гражданах как главной цели любого государства создаются псевдо-цели, не имеющие с первой ничего общего: жажда наживы, паразитизм, имущественное и властное обогащение.
Проблемы антикоррупционной политики заключаются в присутствии следующих факторов:
1) влияние зарубежных стран на политический и чиновничий аппарат;
2) подверженные коррупции механизмы государственных закупок и назначения на должности государственной службы;
3) сложная и многоступенчатая структура подчинения отделов, ответственных за профилактику коррупции в государственных органах.
Государство стремится справиться с отрицательными экстерналиями (плохими результатами экономической деятельности, в данном случае - с коррупцией), устанавливая регулирующие нормы (например, законы по контролю за загрязнением), которые принуждают фирмы и других агентов учитывать экстерналии под угрозой штрафов и других санкций [1]. Один из таких примеров можно увидеть в российском законодательстве. За полгода до начала Украинского кризиса и обострения
отношений между Россией и рядом западных держав был издан Федеральный закон № 79-ФЗ от 7 мая 2013 г., запрещающий ряду лиц, замещающих государственные должности, а также их супругам и несовершеннолетним детям иметь заграничные счета, хранить денежные средства и ценности в иностранных банках, а также владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами [2]. Учитывая характер санкций западных стран сразу после возвращения Крыма и Севастополя в состав Российской Федерации, направленный на арест денежных средств и счетов должностной верхушки страны на зарубежной территории, этот закон можно назвать очень своевременным, если не «пророческим». Практически все должностные лица, попавшие в западные санкционные списки, не могли иметь таких счетов, что практичеески свело к нулю первоначальный эффект от попыток давления на Россию. В декабре 2014 г. этот закон получил свое логическое продолжение, когда наряду с лицами, замещающими государственные должности, запрет распространился и на чиновников, чьи должностные обязанности связаны с обеспечением суверенитета и национальной безопасности страны [4].
Очевиден тот факт, что подобные нормы имеют слабые места, непосредственно проявляющиеся в наличии у чиновников родителей, фиктивных супругов и совершеннолетних детей, не подпадающих под законные запреты, а также наличие у служащего зарубежного имущества. Все эти факторы определенно продолжают влиять на интересы чиновника [5]. Тут возникает коллизия экономико-правового характера. Ситуация, при которой совершеннолетние дети и родители чиновника влияют на его решения, определенно присутствует. Однако после достижения совершеннолетия и дети чиновников, и сами чиновники становятся полноценными субъектами правоотношений с юридической точки зрения, со всеми правами и обязанностями, которые влечет данный статус, и самостоятельными хозяйствующими единицами с экономической точки зрения, осуществляющие свою деятельность на свой страх и риск и в сугубо личных интересах. Ограничения в правах и в возможностях ведения хозяйственной деятельности одних членов гражданского общества в связи с публичным статусом других, родственных, но совершенно независимых лиц может вызвать массу критики.
При этом данная инициатива должна иметь право на существование, так как, на наш взгляд, тот вред всем гражданам Российской Федерации, который может быть нанесен вследствие некорректной работы политиков и чиновников, на чьи решения повлияла заинтересованность их родственников в сохранении капитала за границей, полностью оправдывает принятие соответствующих решений.
Размышления о подобных мерах наталкивают на мысли о необходимости придания главной роли в борьбе с коррупцией мерам профилактики и предотвращения угрозам экономической безопасности государства по сравнению с элементами пресечения и устранения последствий. Профилактическая экономическая политика должна быть направлена на:
1) сглаживание значительной социально-экономической дифференциации населения по уровню доходов;
2) обеспечение социальных гарантий лиц, работающих по найму;
3) развитие творчества масс путем законодательного закрепления участия трудовых коллективов (профсоюзов) в управлении организациями [5].
Вне всякого сомнения, указанная выше работа должна проводиться, но главное развитие профилактической политики должно заключаться в совершенствовании работы органов государственной власти, а именно - соответствующих структурных подразделений.
В данный момент место подразделений, ответственных за профилактику коррупции, в структуре федеральных органов исполнительной власти можно рассмотреть на примере Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (см. рис. 1).
Министр промышленности и торговли РФ
Заместители министра
Административный департамент
j к
Г
Департаменты
Отдел безопасности
Отдел по профилактике коррупционных и
иных правонарушений
Рис. 1. Место антикоррупционного подразделения в структуре Министерства промышленности и торговли
Российской Федерации
Отдел по профилактике коррупционных и иных правонарушений находится в подчинении у Административного департамента Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. Практика показывает, что осуществление отделом своих функций может быть затруднено за счет большого количества курирующих руководителей это осложняет независимое осуществление отделом своих функций, за счет отсутствия возможности быстро реагировать на ситуации, имеющие коррупционный характер (из-за массивной структуры согласования действий с руководством), и за счет прямой подчиненности Административному департаменту, (самому крупному в штатном плане структурному подразделению и решающему широкий спектр вопросов, в том числе назначения на должности сотрудников центрального аппарата, территориальных органов и подведомственных организаций, материально-техническое оснащение Министерства и проведение государственных закупок). Такое подчинение может грозить влиянием на деятельность отдела вышестоящего руководства в целях сокрытия изъянов в деятельности департамента.
Для ликвидации указанных факторов целесообразно совершенствовать институциональную структуру профилактической антикоррупционной деятельности на примере отдела безопасности Министерства. Выделение антикоррупционных отделов в самостоятельные структурные единицы с минимальным количеством вышестоящих руководителей, вплоть до прямого подчинения Министру, позволит им успешнее проводить качественную профилактику угроз экономической безопасности.
Библиографический список
1. Крауч, К. Странная не-смерть неолиберализма : монография / К. Крауч ; пер. с англ. - М. : Дело, 2012. -272 с. - ISBN 978-5-7749-0727-4.
2. Федеральный закон от 07.05.2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных
за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // СЗ РФ. - 2013. - № 19. - Ст. 2306.
3. Федеральный закон от 22.12.2014 № 431-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // СЗ РФ. - 2014. - № 52. - Ст. 7542.
4. Чернов, С. Б. Противодействие теневому капиталу : учебное пособие для подготовки магистров по всем направлениям / С. Б. Чернов. - М. : ГУУ, 2014. - 61 с. - ISBN 978-5-215-02646-5.
5. Чернов, С. Б. Теневые экономические отношения: монография / С. Б. Чернов - М. : ГУУ, 2013 - 118 с. -ISBN 978-5-215-02517-8.
6. Corruption by country / Territory : Russia [Электронный ресурс] // Transparency International, the global coalition against corruption. - Режим доступа : http://www.transparency.org/country#RUS (дата обращения : 25.06.2015).
