Современные особенности исполнения некоторых государственных функций уполномоченными лицами ФМС и сотрудниками полиции территориальных органов внутренних дел МВД России в отношении иностранных граждан в области пребывания ими по определенным основаниям на территории России Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 930.24

Лятифова Т.С.

УМВД России по Курской области, адъюнкт кафедры УДСООП Академии управления МВД

России, майор полиции

СОВРЕМЕННЫЕ ОСОБЕННОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ НЕКОТОРЫХ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ УПОЛНОМОЧЕННЫМИ ЛИЦАМИ ФМС И СОТРУДНИКАМИ ПОЛИЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ МВД РОССИИ В ОТНОШЕНИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В ОБЛАСТИ ПРЕБЫВАНИЯ ИМИ ПО ОПРЕДЕЛЕННЫМ ОСНОВАНИЯМ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИИ

В статье раскрываются особенности нормативного регулирования исполнения некоторых государственных функций уполномоченными лицами ФМС и сотрудниками полиции территориальных органов внутренних дел МВД России в отношении иностранных граждан в области пребывания ими по определенным основаниям на территории России, а также даются рекомендации по его совершенствованию с учетом современных геополитических вызовов.

Ключевые слова: нормативное регулирование деятельности полиции, иностранные граждане, государственные функции, национальная безопасность.

Вопросы миграции для российского государства со времен распада СССР за последние 30 лет стали проблематичными и актуальными. Это резкое увеличение количества иностранцев — связанное пребыванием ими для получения образования, научно-педагогической деятельностью, поиска труда (трудовая деятельность, трудовая миграция), поиска временно-постоянного характера места жительства (убежища) и др. И параллельно для России стали возникать вопросы угрозы внутренней национальной безопасности страны.

Ныне, тем более за 2-3 года в связи с осложнением обстановки в Украине, для России по существу возникают проблемного характера вопросы в области предоставления убежища ряда граждан данного государства, или же признания их беженцами на территории России. В целях реализации этих и других социально-политического характера вопросов, а также Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»1 и в соответствии с пунктом 3 Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, утвержденного постановлением Правительства от 13.12.2012 № 11622, осуществления должного контроля за пребыванием (нахождением) иностранцев на территории России руководителями двух федеральных органов исполнительной власти (далее — ОИВ), издается совместный приказ ФМС и МВД России от 31.07.2015 № 367/807 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел РФ3 государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора)4 за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства5 в Российской Федерации6 и трудовой деятельностью иностранных работников»7

СЗ РФ, 2002№ 30, ст. 3032. СЗ РФ, 2012№ 47, ст. 6511. Далее — должностные лица. Далее — госконтроль.

Далее — иностранные граждане, если не указано иное. Далее России или РФ.

(далее — Регламент). В итоге, разрешение этих вопросов закономерно выступают в виде исполнения государственных функций в виде осуществления федеральный госконтроль за пребыванием и проживанием иностранными гражданами в России и трудовой деятельностью иностранных работников. И исполнение этих госфункций в настоящее время осуществляют ФМС и ее территориальные органы при участии МВД России и его территориальных органов в соответствии с установленной компетенцией.

В соответствии Регламента подразделениями ФМС именуются структурные подразделения центрального аппарата ФМС, территориальные органы ФМС и ее структурные подразделения территориальных органов. А ОВД именуются структурные подразделения центрального аппарата МВД России и его территориальные органы регионального уровня, управления на транспорте МВД России по федеральным округам и их линейные управления на железнодорожном, водном и воздушном транспорте (далее — ОВД). Но при этом, надо отметить, что основными исполнителями в области обеспечения контроля за иностранцами (в том числе за юрлицами и индивидуальными предпринимателями8) являются сотрудники ОВД — в лице сотрудников полиции МВД России.

Вышеназванные субъекты госконтроля (и др.), в процессе исполнение госфункции руководствуются соответствующими нормативными правовыми актами (далее — НПА), а именно: • Конституцией РФ9; Кодексом РФ об административных правонарушениях10 (КоАП РФ); Гражданским кодексом РФ (часть I)11 (ГК РФ); Налоговым кодексом РФ12; Законом РФ от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»13; • федеральными законами: от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в Российскую Федерацию»14; от 25.07.1998 № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в РФ»15; от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»; от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ»16; от 2.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»17; от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и ИП при осуществлении государственного контроля (надзора) и

муниципального контроля»18; от 7.02.2011 № З-ФЗ «О полиции»19; от 4.05.2011 № 99-ФЗ «О

20

лицензировании отдельных видов деятельности»20;

• указами Президента России: от 1.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел РФ»21; от 1.03.2011 № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел РФ по субъекту РФ»22; Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года23 (утв. Президентом России 13.06.2012);

7

Российская газета 2.11.2015; Зарегистрирован в Минюсте 22.10.2015 № 39426, Зарегистрирован в Минюсте 6.06.2013 № 28716;

Зарегистрирован в Минюсте 6.06.2013 № 28717.

8

Далее — ИП.

9

10 11 12

13

14

15

16

17

18

19

20 21 22 23

СЗ РФ 2014 № 31 ст. 4398.

СЗ РФ 2002 № 1 ст. 1.

СЗ РФ 1994 № 32 ст. 3301. СЗ РФ, 1998№ 31, ст. 3824.

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1993 № 12 ст. 425.

СЗ РФ 1996 № 34 ст. 4029.

СЗ РФ 1998 № 31 ст. 3806.

СЗ РФ 2006 № 30 ст. 3285.

СЗ РФ 2006 № 19 ст. 2060.

СЗ РФ 2008 № 52 ст. 6249.

СЗ РФ 2011 № 7 ст. 900.

СЗ РФ 2011№ 19 ст. 2716.

СЗ РФ 2011№ 10 ст. 1334.

СЗ РФ 2011№ 10 ст. 1335.

К сожалению как ФМС, так и МВД России данный документ не учитывают.

• постановлениями Правительства России: от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ»24; от 17.01.2007 № 21 «Об утверждении Правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в РФ»25; от 13.07.2012 № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы»26; от 13.11.2012 № 1162 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции»27; от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»28; • приказами ФМС России: от 28.06.2010 № 147 «О формах и порядке уведомления Федеральной миграционной службы об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности на территории РФ»29 (с изменениями, внесенными приказами ФМС на 8.12.2014 № 640); от 29.08.2013 № 364 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в РФ»30 (с изменениями, внесенными приказом ФМС России от 7.08.2014 № 476); от 30.10.2014 № 589 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства»31; от 15.01.2015 № 5 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов»32; • приказами МВД России: от 31.12.2012 № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции»33; от 29.08.2014 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД России заявлений и сообщений о преступлениях, об административных

34

правонарушениях, о происшествиях»34.

Предметом госконтроля является: • соблюдение: иностранным гражданином правил въезда в Россию, выезда из РФ, установленного режима пребывания (проживания) в РФ, правил миграционного учета, транзитного проезда через территорию России; соблюдение нанимателем (собственником) жилого помещения, стороной, принимающей иностранного гражданина в РФ35, правил постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания, регистрации иностранных граждан по месту жительства, достоверность предоставляемой ими информации об иностранных гражданах, подлежащих миграционному учету, или документов для их постановки на учет по месту пребывания (регистрации по месту жительства)36; юрлицами, ИП и гражданами, у которых возникают обязанности, связанные с приглашением иностранного гражданина в Россию, пребыванием его на территории РФ, правил, порядка исполнения указанных обязанностей; иностранным гражданином положений миграционного

24

24 СЗ РФ 2007№ 5 ст. 653.

25

25 СЗ РФ 2007№ 4 ст. 526.

26 СЗ РФ 2012№ 30 ст. 4276.

27

27 СЗ РФ 2012№ 47 ст. 6511.

28 СЗ РФ 2011№ 22 ст. 3169.

29

Зарегистрирован в Минюсте России 16.10.2013 № 30200.

30

Зарегистрирован в Минюсте России 19.03.2013 № 27763.

31

Зарегистрирован в Минюсте России 2 марта 2015 г. № 36324.

32

Зарегистрирован в Минюсте России 27 февраля 2015 г. № 36317.

33

Зарегистрирован в Минюсте России 19 марта 2013 г. № 27763.

34 Зарегистрирован в Минюсте России 6 ноября 2014 г. № 34570.

35

Далее — принимающая сторона.

36 Постановление Правительства России от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ».

законодательства при осуществлении им трудовой деятельности на территории России; юрлицами, ИП, физическими лицами, не являющимися ИП, правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников и использования их труда.

При этом нормы Регламента не распространяется на деятельность, связанную с проверкой поступивших в ФМС сведений, необходимых для последующего оформления, выдачи, продления срока действия, восстановления или аннулирования виз, приглашений на въезд в Россию иностранным гражданам.

В рамках регламентных требований, если госконтроль осуществляется в форме проведения проверок подразделениями системы ФМС, определенными в качестве исполнителей в соответствующих планах проверок, в том числе совместных с ОВД, с привлечением иных госорганов, наделенных функциями по контролю (надзору) в соответствующей сфере деятельности. То, госфункция осуществляется путем проведения выездных плановых, внеплановых и документарных проверок в порядке, предусмотренном Регламентом. Проверки37 проводятся в отношении следующих объектов (лиц): • место пребывания (проживания) либо осуществления трудовой деятельности иностранных граждан; жилое помещение, по адресу которого принимающей стороной либо нанимателем (собственником) жилого помещения осуществлена постановка иностранного гражданина на учет по месту пребывания (регистрация по месту жительства); транспортное средство, в том числе осуществляющее перевозки по маршрутам международных направлений автомобильного, железнодорожного, морского, речного, авиационного транспорта; иностранный гражданин, пребывающий (проживающий) в России; юрлицо вне зависимости от организационно-правовой формы (включая иностранные организации, их филиалы и представительства) или ИП, привлекающий и использующий иностранных работников; • наниматель (собственник) жилого помещения, принимающая сторона, осуществившие постановку иностранного гражданина на учет по месту пребывания (регистрацию по месту жительства) в жилом помещении; физическое или юрлицо, у которого возникают обязанности, связанные с приглашением иностранного гражданина в Россию пребыванием (проживанием) его на территории России; физическое лицо, не являющееся ИП и привлекающее к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующее труд иностранных граждан.

При проведении проверки (госфункции — госконтроля (надзора)) должностные лица, осуществляющие проверку, обязаны: • своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений ФЗ в области миграции; соблюдать ФЗ, права и законные интересы граждан, юрлиц, ИП, проверка которых проводится; • проводить проверку: на основании распоряжения о проведении проверки, изданного в соответствии Регламента (далее — распоряжение о проведении проверки); только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку с предъявлением служебных удостоверений, копии распоряжения о проведении проверки; • не препятствовать проверяемому лицу, представителю проверяемого лица, собственнику или иному владельцу проверяемого объекта присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; предоставлять проверяемому лицу, представителю проверяемого лица, собственнику или иному владельцу проверяемого объекта, присутствующему при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки; знакомить проверяемое лицо, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца

37

В соответствии с пунктом 6 ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и ИП при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» проверка является совокупность проводимых органом госконтроля (надзора) в отношении юридического лица, ИП мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям.

проверяемого объекта с результатами проверки; • доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании физическими лицами, юрлицами, ИП; соблюдать сроки проведения проверки, установленные Регламентом; не требовать от проверяемого лица, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта документы и иные сведения, представление которых не относится к предмету проверки; проверять сведения в отношении проверяемого лица по соответствующим учетам ФМС России и МВД России; • при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, для возникновения ЧС природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе ИП, юридических лиц.

Должностные лица, осуществляющие проверку, имеют право: • требовать у лиц, находящихся по месту расположения проверяемого объекта, документы, удостоверяющие их личность, и документы, подтверждающие законность их пребывания (проживания) на территории России, а также документы, подтверждающие право на осуществление ими трудовой деятельности; • требовать от проверяемого лица (его представителя): документы о госрегистрации работодателя, заказчика работ (услуг), предусмотренные законодательством РФ; сведения об иных юридических и физических лицах, осуществляющих деятельность на проверяемом объекте, и всю необходимую информацию, подтверждающую цель и правомерность пребывания (проживания) на объекте проверки иностранных граждан, а также осуществление ими трудовой деятельности; документы и сведения, подтверждающие надлежащее исполнение положений ФЗ в области миграции в отношении иностранных граждан; иные документы и сведения, относящиеся к предмету проверки и необходимые для целей проверки; • запрашивать и получать на основании мотивированного письменного запроса от работодателя, заказчика работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороны информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки; беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и копии распоряжения о проведении проверки посещать, в том числе с использованием служебного автотранспорта, и обследовать используемые работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной территории, здания, помещения, сооружения и иные подобные объекты, обследовать технические средства, а также проводить необходимые исследования, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю; • выдавать предписания об устранении выявленных нарушений ФЗ в области миграции; составлять в пределах компетенции протоколы об административных правонарушениях, принимать меры по предотвращению нарушений ФЗ в области миграции; направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями требований ФЗ в области миграции, для решения вопроса о возбуждении уголовных дел по признакам преступления.

В соответствии Регламентных требований лица, в отношении которых осуществляются мероприятия по госконтролю, обязаны: • представлять по требованию должностных лиц, проводящих проверку: документы: удостоверяющие их личность; подтверждающие законность их пребывания (проживания), осуществления трудовой деятельности и нахождения на объекте проверки; иные документы, относящиеся к предмету проверки и необходимые для целей проводимой проверки; • не препятствовать законному посещению и обследованию используемых работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной территории, здания, помещения, сооружения, иных объектов и другим мероприятиям по контролю; исполнять выданные предписания об устранении выявленных нарушений ФЗ в области миграции.

Параллельно лица, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю, имеют право: присутствовать при всех действиях должностных лиц, проводящих проверку;

давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; представлять документы, сведения и сообщать информацию, обязательную, по их мнению, для включения в акт проверки; обжаловать действия должностных лиц, проводящих проверку38; знакомиться со всеми материалами проверки; направлять в ФМС России (ее территориальный орган) мотивированные возражения по результатам проверки, изложенным в акте проверки.

Конечным результатом исполнения госфункции является: выявление административных правонарушений в сфере миграции и признаков уголовно наказуемых деяний; привлечение к административной ответственности лиц, виновных в совершении административных правонарушений в сфере миграции; выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений в сфере миграции; выявление оснований для принятия в отношении иностранных граждан решений о неразрешении въезда на территорию России, о депортации, о нежелательности пребывания (проживания) в РФ; прекращение проверки в связи с отсутствием сведений и информации, указывающих на нарушение положений ФЗ в области миграции со стороны проверяемого лица (на проверяемом объекте).

В Регламенте указаны также адреса ФМС и МВД России. Информирование о порядке исполнения государственной функции осуществляется посредством телефона-автоинформатора, размещения справочной информации на официальных сайтах ФМС России, ее территориальных органов, а также через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»: http://www.gosuslugi.ru393.

Официальный сайт ФМС России в информационно-телекоммуникационной сети Интернетwww.fms.gov.ru4039, контактный телефон.

Официальный сайт МВД России в сети Интернет: www.mvd.ru, контактный телефон.

Сведения о местонахождении, контактных телефонах, адресах официальных сайтов в сети Интернет, адресах электронной почты: территориальных органов ФМС России (см. в приказе приложение № 1 к Регламенту) размещаются на официальном сайте ФМС России в сети Интернет, а также на Едином портале; территориальных органов МВД России размещаются на официальном сайте МВД России в сети Интернет. Информация об исполнении государственной функции предоставляется: • с использованием Единого портала, средств телефонной связи и электронного информирования; посредством размещения в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (в том числе в сети Интернет), публикации в СМИ, издания информматериалов (брошюр, буклетов и другое).

Основными требованиями к информированию являются: достоверность предоставляемой информации; четкость в изложении информации; полнота информирования; наглядность форм предоставляемой информации; удобство и доступность получения информации; оперативность предоставления информации.

Информация, предоставляемая в качестве справочной, должна содержать: • извлечения из законодательных и иных НПА РФ, содержащих нормы, регулирующие порядок исполнения госфункции; извлечения из текста Регламента (с указанием места размещения полной версии на официальных сайтах подразделений системы ФМС и ОВД в сети Интернет); • сведения о: местонахождении, контактных телефонах, адресах официальных сайтов в сети Интернет, адресах электронной почты МВД России, его территориального органа; местонахождении, контактных телефонах, адресах официальных сайтов в сети Интернет, адресах электронной почты территориальных органов ФМС (см. в приказе приложение № 1 к Регламенту); порядок:

38 В данном случае надо учитывать нормы Кодекса административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 29.06.2015).

39

Далее — Единый портал.

40 Далее — сеть Интернет.

обращения для получения письменной консультации; обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц, исполняющих государственную функцию.

График работы должностных лиц территориальных органов ФМС утверждается приказом территориального органа ФМС и, по возможности, должен совпадать с графиком работы территориальных органов федеральных ОИВ, ОИВ субъектов РФ. Данный график работы может изменяться с учетом графика работы федеральных ОИВ, ОИВ субъектов РФ, осуществляющих учет лиц, прав, состояний и иных объектов в установленной для них сфере деятельности, временных и климатических условий региона внесением изменений в соответствующий приказ, но при этом общее количество часов приема граждан должно соответствовать количеству часов, указанному в таблице. Притом, в соответствии Регламента, плата за услуги организаций, участвующих в исполнении госфункции, не взимается.

Вместе с тем, субъектам госконтроля (надзора) следует соблюдать сроки исполнения госфункции. Так, если срок проведения плановой проверки не может превышать 20 раб. дней, то срок проведения внеплановой выездной проверки не может превышать 7 раб. дней. А в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных, длительных специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, срок проведения проверки может быть продлен лицом, принявшим первоначальное решение о проведении проверки, но не более чем на 7 раб. дней41. А срок проведения документарной проверки не может превышать 20 раб. дней. И проверка считается: начатой с даты издания распоряжения о ее проведении, если иное не указано в распоряжении, но она может быть завершена раньше срока, установленного в распоряжении, в случае досрочного выполнения запланированных мероприятий; завершенной после ознакомления проверяемого лица, должностного лица проверяемого юрлица с актом проверки и принятия по результатам проверки предусмотренных ФЗ мер.

Исполнение данной госфункции включает в себя следующие административные процедуры: • принятие решения о проведении проверки; подготовка к проведению проверки;

42

издание распоряжения о проведении проверки42; проведение: выездной проверки (в том числе совместной); документарной проверки; • составление акта по результатам проведенной проверки, ознакомление с актом проверяемого лица, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта; принятие по результатам проверки правоприменительных мер (например, см. нормы КоАП РФ)43.

В первом случае, госконтроль осуществляется по месту нахождения объекта проверки (проверяемого лица) либо по месту нахождения подразделения системы ФМС. В частности, подразделения системы ФМС проводят выездные и документарные проверки. Она может быть плановой или внеплановой, а выездная проверка может быть совместной. Документарная же проверка может быть плановой или внеплановой.

Выездная проверка осуществляется в целях проверки соблюдения законодательства РФ в сфере миграции следующими лицами: иностранными гражданами, пребывающими (проживающими) в РФ; юрлицами и гражданами, у которых возникают обязанности, связанные с приглашением иностранного гражданина в Россию, пребыванием (проживанием) его на территории РФ; нанимателями (собственниками) жилых помещений, принимающей стороной, осуществивших постановку иностранного гражданина на учет по месту пребывания (регистрацию по месту жительства) в жилом помещении; юрлицами, вне зависимости от

41

Пункт 8 ст. 32 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

42

Типовая форма распоряжения о проведении проверки и типовая форма акта проверки утверждены приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и ИП при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (зарегистрирован в Минюсте 13.05.2009 № 13915) (с изменениями, внесенными приказами Минэкономразвития России от 24.05.2010 № 199 (зарегистрирован в Минюсте 6.07.2010 № 17702) и от 30.09.2011 № 532 (зарегистрирован в Минюсте 10.11.2011 № 22264).

43 Дополнительно см. Блок-схему исполнения государственной функции приводится в приказе приложении № 2 к Административному регламенту.

организационно-правовой формы (включая иностранные компании, их филиалы и представительства) и ИП, привлекающими к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующими труд иностранных граждан; физическими лицами, не являющимися ИП и привлекающими к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующих труд иностранных граждан; владельцами транспортных средств (в рамках предмета госконтроля (надзора)); иностранными гражданами, следующими автомобильным, железнодорожным, морским, речным и авиационным транспортом, в том числе на маршрутах международного направления. Но при этом, выездная проверка осуществляется: по месту пребывания (проживания) иностранных граждан; в жилых помещениях, по адресам которых принимающей стороной либо нанимателем (собственником) жилого помещения осуществлена постановка иностранных граждан на учет по месту пребывания (регистрация по месту жительства); по месту фактического осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами; на транспортном средстве, в том числе осуществляющем перевозки по маршрутам международных направлений автомобильного, железнодорожного, морского, речного, авиационного транспорта. А в случае выявления нарушений ФЗ в области миграции, допущенных иностранными гражданами в местах их пребывания (проживания), выявленных по адресу, указанному в распоряжении о проведении проверки, при установлении факта осуществления иностранным гражданином трудовой деятельности с нарушением положений ФЗ в области миграции, уполномоченными должностными лицами подразделений системы ФМС в отношении юрлица, ИП или физического лица, привлекающих иностранных работников, дополнительно издается распоряжение о проведении проверки в отношении данных лиц либо возбуждается дело об административном правонарушении и проводится административное расследование.

Все проверки соблюдения иностранными гражданами или лицами без гражданства правил въезда в Россию либо режима пребывания (проживания) в РФ непосредственно в жилом секторе осуществляются участковыми уполномоченными полиции (далее — УУП44) в рамках профилактического обхода закрепленных административных участков самостоятельно либо совместно с должностными лицами подразделений системы ФМС в рамках проводимых мероприятий. А руководители территориальных ОВД организуют работу и обеспечивают контроль за выполнением УУП их функциональных обязанностей, а также взаимодействие с соответствующими структурными подразделениями территориальных органов ФМС по данному направлению служебной деятельности. В случае же установлении факта нарушения правил постановки на учет иностранных граждан по месту пребывания (регистрации по месту жительства), за которое предусмотрена административная ответственность в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), должностными лицами составляются протоколы об административных правонарушениях, учет которых ведется в подразделениях системы ФМС и территориальных ОВД. Документарная проверка осуществляется в отношении: • постоянно или временно проживающих в РФ иностранных граждан; юрлиц и граждан, у которых возникают обязанности, связанные с приглашением иностранного гражданина в Россию, пребыванием (проживанием) его на территории России; нанимателей (собственников) жилых помещений, принимающей стороны, осуществивших постановку иностранного гражданина на учет по месту пребывания (регистрацию по месту жительства) в жилом помещении; юрлиц, вне зависимости от организационно-правовой формы (включая иностранные компании, их филиалы и представительства) и ИП, привлекающих к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующих труд иностранных граждан; физических лиц, не являющихся ИП и привлекающих к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующих труд иностранных граждан.

44

Но, по мнению автора эти же функции возложить и на подразделения по делам несовершеннолетних (ПДН) полиции, когда у иностранных граждан имеются несовершеннолетние дети.

Документарная проверка проводится в территориальном органе ФМС, а основаниями для принятия решения о проведении проверки являются: • ежегодный план проверок юрлиц, в том числе иностранных (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и ИП, утвержденный в соответствии с требованиями ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и ИП при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; план: работы подразделения системы ФМС, утвержденный на соответствующий период; проведения проверок на соответствующий период, утвержденный территориальным органом ФМС совместно с заинтересованными федеральными ОИВ или их территориальными органами, а также органами госвласти субъектов РФ. • предписание об устранении работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной выявленного нарушения ФЗ в области миграции, выданное органом госконтроля, срок для исполнения которого истек; обращения и заявления граждан, в том числе иностранных граждан, ИП, юрлиц, информация от органов госвласти, ОМС, профессиональных союзов, информация, полученная из СМИ о фактах нарушений работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной, нанимателем (собственником) жилого помещения ФЗ в области миграции, поступившие в подразделение системы ФМС или ОВД; Выявление факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований ФЗ в области миграции в результате проводимого подразделением системы ФМС или ОВД мониторинга соблюдения таких требований в пределах установленной компетенции; • наличие распоряжения начальника (заместителя начальника) подразделения системы ФМС о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента или Правительства России либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры РФ материалам и обращениям; информация, свидетельствующая о возможных фактах нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), иностранными гражданами, нанимателями (собственниками) жилых помещений, принимающей стороной ФЗ в сфере миграции, полученная подразделением системы ФМС или ОВД в пределах установленной компетенции.

Решение о проведении проверки в отношении: юрлиц и ИП принимается руководителем (заместителем руководителя) ФМС или начальником (заместителем начальника) территориального органа ФМС. А решение о проведении проверки: в отношении иных объектов проверки (проверяемых лиц) принимается начальником (заместителем начальника) территориального органа ФМС или начальником (заместителем начальника) структурного подразделения территориального органа ФМС, уполномоченного на проведение проверок; оформляется в виде резолюции уполномоченного должностного лица подразделения системы ФМС на документе, содержащем сведения о наступлении обстоятельств, предусмотренных Регламентом.

Информация о плановых и внеплановых проверках юриц и ИП, об их результатах и о принятых мерах по пресечению, устранению последствий выявленных нарушений вносится в единый реестр проверок в соответствии с ФЗ45. А основанием для подготовки к проведению проверки является резолюция руководителя (заместителя руководителя) ФМС, начальника (руководителя) структурного подразделения центрального аппарата ФМС, начальника (руководителя) территориального органа ФМС, ОВД, их заместителей на документе, содержащем сведения о наличии обстоятельств, предусмотренных Регламентом.

Подготовку к проведению проверки осуществляют территориальные органы ФМС России, определенные в качестве исполнителей в соответствующих планах проверок, а при подготовке внеплановых выездных проверок — территориальные органы ФМС, в компетенцию которых

См. пункты 4, 11, 12 ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

входит проведение данной проверки. При подготовке к проведению проверки в целях установления сведений, обязательных для включения в текст распоряжения, необходимых для подтверждения обстоятельств, обязательных для принятия решения о ее проведении, уполномоченные должностные лица подразделений системы ФМС, ОВД направляют запросы о предоставлении сведений, относящихся к объекту проверки (проверяемому лицу), в ОИВ, в распоряжении которых могут иметься указанные сведения. А когда ответы на запросы не представлены, должностными лицами территориального органа ФМС, ОВД, ответственными за подготовку к проведению проверки, принимаются меры по привлечению виновных должностных лиц и граждан к юридической ответственности. Или же, если в период подготовки, проведения проверки должностными лицами подразделений системы ФМС, ОВД необходимо получение информации от других подразделений системы ФМС, ОВД, срок исполнения запросов, направленных в указанные подразделения (органы), не может превышать 3х рабочих дней с момента получения соответствующего запроса.

Должностными лицами подразделений системы ФМС России, уполномоченными на издание распоряжения о проведении проверки в отношении юрлица или ИП, являются руководитель ФМС и его заместители, начальники территориальных органов ФМС и их заместители.

Должностными лицами подразделений системы ФМС, уполномоченными на издание распоряжения о проведении проверки в отношении иных объектов проверки (проверяемых лиц), являются руководитель ФМС и его заместители, руководитель уполномоченного на проведение проверок структурного подразделения центрального аппарата ФМС и его заместители, начальники (руководители) территориальных органов ФМС и их заместители, начальники структурных подразделений территориальных органов ФМС, уполномоченных на проведение проверок, и их заместители.

Должностные лица подразделений системы ФМС, уполномоченные на издание распоряжения о проведении проверки, вправе: • устанавливать сроки и вид проводимой проверки в соответствии с Регламентом; продлевать срок проведения проверки в случаях, предусмотренных Регламентом; определять для проведения проверки должностных лиц подразделений системы ФМС, ОВД (в соответствии Регламента); отстранять или включать дополнительно должностных лиц подразделений системы ФМС, ОВД (в, соответствии Регламента) в группу по проведению проверки на всех этапах проведения проверки; назначать руководителя группы по проведению проверки; исключать или включать по предложению руководителя проверки или по своему усмотрению в состав группы, проводящей проверку, лицо, не являющееся должностным лицом подразделения системы ФМС, ОВД (в соответствии Регламента) в качестве специалиста (эксперта) по вопросам, требующим специальных знаний.

Должностные лица подразделений системы ФМС, уполномоченные издавать распоряжение о проведении проверки, обязаны: осуществлять контроль за соблюдением должностными лицами подразделений системы ФМС, ОВД, включенными в группу по проведению проверки, требований, установленных ФЗ и Регламентом; устанавливать сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; по результатам проверки принимать решения, предусмотренные Регламентом; при принятии решения, существенно изменяющего порядок проведения проверки, дополнительно издать соответствующее распоряжение.

Распоряжение о проведении проверки должно содержать следующую информацию (сведения): • наименование: объекта проверки, наименование (в случае проведения проверки в отношении юрлица) или ФИО (в случае проведения проверки в отношении ИП или физического лица) проверяемого лица; органа госконтроля (надзора); • ФИО, должности лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки; • сроки проведения и перечень

мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень: административных регламентов проведения мероприятий по госконтролю; документов, подлежащих представлению юрлицом, ИП для достижения целей и задач проведения проверки (указывается при проведении проверки в отношении юрлица или ИП); и даты начала и окончания проведения проверки.

Распоряжение о проведении проверки регистрируется в журнале регистрации распоряжений с присвоением порядкового номера в день его подписания. Существенными изменениями, требующими издания нового распоряжения о проведении проверки, являются: • изменение: вида проверки; сроков проведения проверки; состава группы по проведению проверки.

Выездная проверка проводится группой должностных лиц подразделений системы ФМС и (при проведении совместной проверки) ОВД по месту нахождения объекта проверки (проверяемого лица), ведения им деятельности. Так, плановые выездные проверки: юрлиц и ИП проводятся при наличии основания, предусмотренного Регламентом; иных объектов проверки (проверяемых лиц) проводятся при наличии оснований, предусмотренных Регламентом. А внеплановые выездные проверки: юрлиц и ИП проводятся при наличии оснований, предусмотренных Регламентом; иных объектов (проверяемых лиц) проводятся при наличии оснований, предусмотренных Регламентом.

Организация выездных проверок возлагается на начальника (заместителя начальника) подразделения системы ФМС России, должностные лица которого проводят проверку на основании распоряжения о ее проведении. При проведении выездной проверки действия должностных лиц осуществляются в следующей последовательности: • выезд по адресу нахождения (осуществления деятельности) объекта проверки (проверяемого лица); предъявление служебного удостоверения; объявление распоряжения о проведении проверки; • ознакомление: с распоряжением о проведении проверки проверяемого лица, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта (вручение копии распоряжения о проведении проверки представителю проверяемого лица), в случае его отсутствия — старшего по должности работника на объекте либо иного лица, имеющего непосредственное отношение к объекту проверки. В случае отсутствия собственника или иного владельца объекта проверки, а также в случае отказа проверяемого лица, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с распоряжением копия распоряжения направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру распоряжения, хранящемуся в деле подразделения системы ФМС России, проводящего проверку, а на оригинале распоряжения о проведении проверки делается соответствующая запись; проверяемого лица, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта с их правами и обязанностями при проведении проверки;

• осмотр территории и установление факта нахождения иностранных граждан на территории объекта проверки, проверка соблюдения ими положений ФЗ в области миграции, в том числе определение законности их пребывания и осуществляемой ими трудовой деятельности. По результатам осмотра делается запись в итоговом акте проверки. При осмотре может использоваться фото- и видеосъемка. В случае выявления административного правонарушения в ходе осмотра составляется протокол об административном правонарушении (см. КоАП РФ). В случае составления данного протокола в акте проверки делается соответствующая запись; • изучение документов, сведений и информации, полученных в ходе осмотра и истребованных на объекте проверки; направление запросов о предоставлении дополнительной информации либо информации, для подготовки которой объективно необходимо время, в соответствии Регламента; изучение предоставленных по запросам документов и сведений; сопоставление оригиналов истребованных документов с их

копиями и подписание лицом, ответственным за проведение проверки, и проверяемым лицом, представителем проверяемого лица, собственником или иным владельцем проверяемого объекта актов приема-передачи копий документов, подлежащих приобщению к материалам проверки;

• устный запрос информации у проверяемого лица, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта и получение устных пояснений (при необходимости); запрос у должностных лиц объекта проверки, иных организаций, госорганов, ОМС дополнительных документов и информации (при необходимости); фиксирование выявленных фактов нарушения ФЗ в области миграции; доставление в случае необходимости иностранных граждан в ОВД для проведения дополнительных процессуальных действий; завершение проверки.

Направление (вручение) копии распоряжения о проведении проверки проверяемому лицу, представителю проверяемого лица, собственнику или иному владельцу проверяемого объекта проверки производится в день выезда на проверяемый объект.

В начале проведения проверки должностное лицо, проводящее проверку, объявляет распоряжение о проведении проверки и вручает проверяемому лицу, представителю проверяемого лица, собственнику или иному владельцу проверяемого объекта копию распоряжения о проведении проверки. На оригинале распоряжения о проведении проверки проверяемое лицо, представитель проверяемого лица, собственник или иной владелец проверяемого объекта проставляет отметку о получении копии с подписью и с указанием своей должности (иного подтверждения своего статуса в качестве представителя), ФИО, а также даты получения копии. Подписанный проверяемым лицом, представителем проверяемого лица, собственником или иным владельцем проверяемого объекта оригинал распоряжения приобщается к материалам проверки. В случае выявления иностранных граждан, находящихся на территории проверяемого объекта с нарушением ФЗ в области миграции, должностными лицами, проводящими проверку, незамедлительно принимаются предусмотренные ФЗ меры (например, см. нормы КоАП РФ).

Должностное лицо, проводящее проверку, знакомит проверяемое лицо, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта с положениями Регламента, регулирующими порядок проведения проверки и права и обязанности проверяемых. Далее, после вручения копии распоряжения о проведении проверки и ознакомления проверяемого лица, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта с положениями Регламента, определяющими порядок проведения проверки, его правами и обязанностями должностные лица, проводящие проверку, приступают к изучению, обобщению и анализу информации, полученной в ходе осмотра территории по адресу проведения проверки, и сравнению ее с информацией, полученной путем изучения и анализа документов, сведений и информации, предоставленных представителем проверяемого объекта (проверяемым лицом).

Выездная проверка проводится путем последовательного истребования и изучения документов, сведений и информации на проверяемом объекте (у проверяемого лица), в иных организациях, органах госвласти, а также сведений, имеющихся в подразделениях ФМС, ОВД. И все предоставляемые копии документов должны быть заверены подписью представителя работодателя или заказчика работ (услуг) или уполномоченного им лица, предоставляющего сведения, и скреплены печатью (при ее наличии). Оригиналы документов представляются только должностным лицам группы по проведению проверки. Изъятие должностными лицами, проводящими проверку, оригиналов документов или копий документов, в представлении которых было отказано, допустимо только в случае выявления административного правонарушения в качестве обеспечительной меры в предусмотренном КоАП РФ порядке. А в случае, если по требованию должностного лица, проводящего проверку, документы (их копии) не могут быть представлены в установленный им срок, либо отсутствуют, проверяемое лицо,

представитель проверяемого лица, собственник или иной владелец проверяемого объекта, в распоряжении которого могут находиться данные документы, должно до истечения установленного должностным лицом срока представить должностному лицу, проводящему проверку, письменное мотивированное объяснение о причинах неисполнения требования.

Требование о представлении документов оформляется письменным запросом. Запрос оформляется в двух экземплярах: первый экземпляр вручается (направляется) проверяемому лицу, представителю проверяемого лица, собственнику или иному владельцу проверяемого объекта с подтверждением его вручения (направления), второй приобщается к материалам проверки. В случае же если по решению должностного лица, проводящего проверку, заверенные копии документов подлежат приобщению к материалам проверки, должностным лицом и проверяемым лицом, представителем проверяемого лица, собственником или иным владельцем проверяемого объекта подписывается акт приема-передачи документов. Акт готовится в 2х экземплярах, где указывается перечень документов, передаваемых проверяемым лицом, представителем проверяемого лица, собственником или иным владельцем проверяемого объекта в подразделение системы ФМС, и дата приема-передачи документов. А для проведения совместной проверки соблюдения положений ФЗ в области миграции создается рабочая группа, в состав которой входят должностные лица подразделений системы ФМС и ОВД, а также могут быть включены по согласованию с заинтересованными федеральными ОИВ или их территориальными органами, ОИВ субъектов РФ, ОМС46 должностные лица указанных органов. Притом проверка осуществляется в рамках компетенции соответствующих подразделений ФМС и ОВД, а совместная проверка (плановая или внеплановая) проводится при наличии оснований, предусмотренных Регламентом, если имеются достаточные основания полагать, что в процессе проведения проверки могут быть выявлены нарушения требований законодательных, иных НПА, контроль и надзор за соблюдением которых не входит в компетенцию ФМС. Организация совместных проверок возлагается на начальника (заместителя начальника) структурного подразделения ФМС, осуществляющего проведение совместной проверки. При проведении совместной проверки координация действий должностных лиц заинтересованных федеральных ОИВ, их территориальных органов, ОИВ субъектов РФ и ОМС, включенных в группу по проведению проверки, осуществляется руководителем указанной группы. При проведении проверки должностные лица заинтересованных федеральных ОИВ, их территориальных органов, органов госвласти субъектов РФ и ОМС осуществляют действия в пределах своей компетенции. По результатам совместной проверки составляется акт, который подписывается руководителем группы по проведению проверки и всеми должностными лицами, включенными в группу. А в случае несогласия должностного лица федерального ОИВ, его территориального органа, ОИВ субъекта РФ или органа местного самоуправления, включенного в группу по проведению проверки, с результатами проверки, указанное должностное лицо имеет право заявить особое мнение, которое отражается в акте проверки.

Акт совместной проверки в течение 3х раб. дней с момента завершения совместной проверки направляется в заинтересованные федеральные ОИВ, их территориальные органы, ОИВ субъектов РФ и ОМС, с участием должностных лиц которых осуществлялась совместная проверка. А в случае принятия руководителем ОВД решения о проведении мероприятий по выявлению преступлений и административных правонарушений в сфере миграции (далее — мероприятия) в пределах компетенции, установленной законодательством РФ, должностные лица подразделений ФМС принимают участие в мероприятиях на основании мотивированного запроса, подписанного руководителем ОВД. Или же, в случае принятия руководителем подразделения ФМС решения о проведении мероприятия с участием должностных лиц ОВД то они принимают участие в проверке на основании мотивированного запроса, подписанного

46 Имеется в виду — органами местного самоуправления.

руководителем подразделения ФМС. Мотивированный же запрос руководителя ОВД об участии должностных лиц подразделений системы ФМС в мероприятиях может быть направлен в подразделение ФМС как до принятия решения о проведении мероприятий, так и в процессе их проведения. Основанием для направления мотивированного запроса является: • наличие у ОВД данных, свидетельствующих о возможных нарушениях иностранными гражданами установленных правил въезда в Россию, выезда и пребывания в России и транзитного проезда через территорию России, и необходимость выявления указанных возможных нарушений с участием должностных лиц подразделений системы ФМС; необходимость привлечения должностных лиц подразделений системы ФМС в качестве специалистов для участия в мероприятии по выявлению и пресечению преступлений и административных правонарушений в сфере миграции.

Мотивированный запрос руководителя ОВД должен содержать: • изложение обстоятельств, обуславливающих участие должностных лиц подразделений ФМС в проведении мероприятия, посредством описания характера и содержания предполагаемого нарушения иностранными гражданами установленных правил въезда (выезда, пребывания, транзитного проезда через территорию) Россию, основанного на имеющейся у ОВД информации; обоснование привлечения должностных лиц подразделений ФМС в качестве специалистов; • предложения по количеству и составу должностных лиц подразделений ФМС, привлекаемых для участия в мероприятии; предполагаемые сроки проведения мероприятия. А мотивированный запрос руководителя подразделения системы ФМС об участии должностных лиц ОВД в проверке может быть направлен в соответствующий ОВД как перед началом проверки, так и в процессе ее проведения. Основанием для направления мотивированного запроса является: • наличие сведений, свидетельствующих о нарушениях иностранными гражданами установленных правил въезда в Россию, выезда из России, пребывания (проживания) в РФ, привлечения иностранных работников и транзитного проезда через территорию России, связанных с совершением уголовно наказуемых деяний, и необходимость проверки указанных данных с участием должностных лиц ОВД; • необходимость оказания содействия должностным лицам подразделений ФМС, проводящим проверку, в случаях реального или возможного воспрепятствования их законной деятельности либо в целях повышения эффективности и получения наиболее полных и объективных результатов при проведении проверки, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей.

Вместе с тем, мотивированный запрос руководителя подразделения ФМС должен содержать: • изложение обстоятельств, обуславливающих необходимость участия должностных лиц ОВД в проведении проверки, посредством описания характера и содержания предполагаемого нарушения иностранными гражданами установленных правил въезда в Россию, выезда из России, пребывания (проживания) в России и транзитного проезда через территорию России, основанного на имеющейся у структурного подразделения ФМС информации; обоснование привлечения должностных лиц ОВД к проведению проверки; • предложения по количеству и составу должностных лиц ОВД, привлекаемых для участия в проведении проверки; предполагаемые сроки проведения проверки; не позднее 2х дней со дня поступления запроса подразделение системы ФМС или ОВД направляет соответственно в ОВД или подразделение системы ФМС информацию о должностных лицах подразделения системы ФМС (ОВД), назначенных для участия в проверке или мероприятии. А в случае направления запроса в процессе проведения проверки решение о привлечении должностных лиц подразделений системы ФМС или ОВД принимается незамедлительно.

На ноябрь 2015 г. основаниями отказа в направлении соответствующих должностных лиц для участия в проверке или мероприятии являются: • отсутствие: в запросе указания на факты, свидетельствующие о нарушениях иностранными гражданами установленных выше названных правил въезда в Россию, выезда из Россию, пребывания (проживания) в России,

привлечения иностранных работников и транзитного проезда через территорию России; достаточных оснований для привлечения должностных лиц подразделений системы ФМС в качестве специалистов или привлечения должностных лиц ОВД для обеспечения мер безопасности должностных лиц подразделений системы ФМС. А отказ по иным основаниям не допускается.

В целях обеспечения координации действий участников проверки непосредственно перед ее началом и с учетом установленных сроков, руководителем территориального органа ФМС или ОВД, инициировавшим проведение проверки или мероприятия, проводится рабочее совещание, на котором вырабатываются и согласовываются основные направления проведения предстоящей проверки или мероприятия, а также вопросы его организации.

Во-втором случае (проведение документарной проверки), требуется соблюдения положений ФЗ в области миграции проводится должностными лицами подразделений системы ФМС по месту нахождения подразделения системы ФМС без выезда на проверяемый объект при наличии оснований, предусмотренных Регламентом. Она проводится на основании имеющихся сведений, содержащихся, в том числе, в информбазах данных, сведений, полученных по запросам в органах госвласти, от проверяемого лица, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта и иных организаций, необходимых для полного и всестороннего изучения обстоятельств в целях контроля и надзора за соблюдением положений ФЗ в области миграции. Предметом ее проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, ИП, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований, исполнением предписаний и постановлений органов госконтроля (надзора) за соблюдением положений ФЗ в области миграции. Проведение документарной проверки включает в себя:

• анализ полученных документов и информации; составление акта; ознакомление с актом проверки проверяемого лица, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта; направление: в адрес объекта проверки (проверяемому лицу) копии распоряжения о проведении проверки и запроса о предоставлении документов и информации; запросов в адрес иных организаций и органов власти о предоставлении дополнительных документов и информации, связанных с деятельностью объектов проверки (проверяемых лиц).

В течение 10 раб. дней со дня получения мотивированного запроса юрлицо, ИП, собственник или иной владелец проверяемого объекта проверки обязаны направить указанные в запросе документы. В случае непредставления или несвоевременного представления документов, необходимых для осуществления данной проверки, либо представления таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде лица, в отношении которых проводятся контрольно-надзорные мероприятия, привлекаются к административной ответственности в соответствии ФЗ47. О непредставлении или несвоевременном представлении документов, необходимых для осуществления документарной проверки, в акте поверки, протоколе об административном правонарушении, постановлении о возбуждении административного производства, определении об устранении выявленных в ходе проверки недостатков делается соответствующая запись.

По результатам проверки составляется акт проверки. Действия по подготовке и направлению акта проверки осуществляются в следующей последовательности: • составление акта проверки; подписание и регистрация акта проверки; ознакомление с актом проверки проверяемого лица, представителя проверяемого лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта. В случае отсутствия проверяемого лица, представителя проверяемого

См. ст 19.7 КоАП РФ.

лица, собственника или иного владельца проверяемого объекта, а также в случае его отказа дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки, акт проверки направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле подразделения ФМС, проводящего проверку;

• направление копий акта проверки в заинтересованные федеральные ОИВ, ОИВ субъектов РФ, ОМС в установленных законодательством РФ случаях.

Акт проверки составляется в двух экземплярах. Первый направляется с уведомлением о вручении проверяемому лицу, представителю проверяемого лица, собственнику или иному владельцу проверяемого объекта, второй — приобщается к материалам проверки. При этом в акте проверки указываются: • дата, время и место составления акта проверки; дата, время, продолжительность и место проведения проверки; дата и номер распоряжения о проведении проверки; ФИО и должности должностных лиц, проводивших проверку; • сведения: о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях ФЗ в области миграции, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения, в случае, если по выявленным административным правонарушениям на момент окончания проверки приняты решения, кем и когда данные решения вынесены, а также информация о направленных в ОВД РФ материалах, содержащих признаки составов преступлений; об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки физического лица, руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юрлица, ИП, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием указанного журнала;

• наименование: органа госконтроля (надзора); объекта проверки, наименование (в случае проведения проверки в отношении юрлица) или ФИО (в случае проведения проверки в отношении ИП или физического лица) проверяемого лица; подписи должностных лиц, проводивших проверку.

Все полученные при проведении проверки материалы формируются в отдельное дело, а в случае выявления при проведении проверки нарушений законодательных, иных НПА РФ, контроль и надзор за соблюдением которых не относится к компетенции ФМС, материалы, полученные при проведении проверки, направляются по принадлежности в срок не позднее 10 раб. дней с момента выявления таких нарушений, а в случае выявления признаков состава преступления — незамедлительно.

По результатам проверки в соответствии с критериями ее оценки могут быть приняты следующие виды решений: • о назначении проверки в отношении иного объекта проверки (проверяемого лица) в связи с поступлением в ходе проводимой проверки информации о нарушениях ФЗ в области миграции со стороны проверяемого лица (на объекте проверки); о продлении срока проведения проверки по основаниям, предусмотренным Регламентом; • о прекращении проверки: в связи с отсутствием сведений и информации, указывающих на нарушение положений ФЗ в области миграции со стороны проверяемого лица (на объекте проверки); проверки и направлении ее материалов в органы прокуратуры РФ, МВД и МЧС России, Минздрав и ФСБ России, ФСКН и ФТС России и иные органы госвласти в соответствии с их компетенцией в связи с выявлением признаков составов преступлений, административных правонарушений на проверяемом объекте;

• о составлении протокола об административном правонарушении или определения о проведении административного расследования; о неразрешении въезда иностранным гражданам на территорию России, о депортации, о нежелательности пребывания (проживания) на территории России.

Указанные в Регламенте решения по результатам проверки принимает должностное лицо, издавшее распоряжение о проведении проверки, либо лицо, исполняющее его обязанности. Так, при наличии сведений о возможности уклонения депортируемого иностранного гражданина от выезда из России в установленный для исполнения решения о депортации срок, а также в случае его депортации, освободившегося после отбытия наказания, назначенного по приговору суда48, в целях обеспечения безопасности должностного лица подразделения ФМС

49

процедура сопровождения иностранного гражданина в спецучреждение49, в случае необходимости в суд, при наличии медицинских показаний в медицинскую организацию, дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в России, а также доставка иностранного гражданина, подлежащего депортации, до пункта пропуска через Государственную границу РФ осуществляются должностным лицом территориального органа ФМС при содействии соответствующего ОВД.

Подразделение ФМС в случаях, предусмотренных Регламентом, направляет подписанный руководителем или заместителем руководителя подразделения ФМС мотивированный запрос об участии должностных лиц ОВД в сопровождении иностранного гражданина в соответствующий ОВД не позднее, чем за 5 раб. дней до начала процедуры. А если направление предварительного запроса об участии должностных лиц ОВД в сопровождении иностранных граждан невозможно, ОВД оказывает необходимое содействие на основании информации, поступившей от соответствующего подразделения ФМС. В этом случае запрос направляется в ОВД соответствующим подразделением ФМС в течение рабочего дня, следующего за днем проведения мероприятия.

Существенную правовую роль играет порядок и формы контроля за исполнением госфункции за соблюдением и исполнением должностными лицами федерального ОИВ положений Регламента и иных НПА, устанавливающих требования к их исполнению, а также за принятием ими решений. Так, текущий контроль соблюдения последовательности действий, определенных административными процедурами по ее исполнению, и принятием решений должностными лицами осуществляется должностными лицами подразделений системы ФМС и ОВД, ответственными за организацию работы по ее исполнению. Она осуществляется путем проведения должностным лицом, ответственным за организацию работы по ее исполнению, проверок соблюдения должностными лицами НПА и положений Регламента. Периодичность осуществления текущего контроля устанавливается руководителями территориальных органов ФМС и ОВД. В частности ФМС и ОВД организуют и осуществляют контроль за исполнением госфункции соответственно территориальными органами ФМС и территориальными ОВД.

Контроль за полнотой и качеством исполнения госфункции включает в себя проведение проверок, направленных на выявление и устранение причин и условий, вследствие которых были нарушены права, свободы и законные интересы граждан, права и законные интересы юрлиц, а также рассмотрение, принятие решений и подготовку ответов на жалобы граждан и юрлиц на решения и действия (бездействие) должностных лиц подразделений системы ФМС и ОВД. При этом, проверки могут быть плановыми (на основании планов ФМС и МВД России и их территориальных органов) и внеплановыми. При проверке могут рассматриваться как вопросы, связанные с исполнением госфункции (комплексные проверки), так и отдельные вопросы (тематические проверки). Но, проведение проверок осуществляется в соответствии с правовыми актами ФМС и МВД России, их территориальных органов с периодичностью не

48

См. пункты 4, 11, 12 ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

49 В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» специальным учреждением является специальное учреждение ФМС России или ее территориального органа, предназначенное для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению за пределы РФ или депортации, либо иностранных граждан, подлежащих передаче Россией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, или иностранных граждан, принятых Россией от иностранного государства в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в РФ.

реже 1 раза в год. Проверка соответствия полноты и качества исполнения госфункции предъявляемым требованиям осуществляется в соответствии с НПА РФ, а ее исполнение и персональная ответственность должностных лиц подразделений системы ФМС, ОВД закрепляется в их должностных регламентах (инструкциях). Так, должностное лицо, осуществляющее проверку, несет ответственность за: • правильность и обоснованность принятых решений; правильность и полноту оформления документов в соответствии с ФЗ; законность применяемых мер; • соблюдение: порядка применения мер и их соответствие совершенным нарушениям; срока и порядка исполнения административных процедур; прав проверяемых лиц.

Контроль (требования) за полнотой и качеством исполнения госфункции включает в себя проведение проверок деятельности должностных лиц, направленных на выявление и устранение причин и условий, вследствие которых были нарушены права и свободы иностранных граждан, а также рассмотрение, принятие решений и подготовку ответов на обращения заявителей, содержащие жалобы на решения и действия (бездействие) должностных лиц подразделений ФМС и ОВД. И граждане и юрлица, в отношении которых исполняется госфункция, имеют право на любые предусмотренные законодательством РФ формы контроля за деятельностью ФМС и МВД России, их территориальных органов при исполнении ими госфункции.

Заинтересованные лица имеют право на обжалование решений и действий (бездействия) должностных лиц подразделений системы ФМС и ОВД, принятых (осуществляемых) в ходе исполнения госфункции, в досудебном (внесудебном) и судебном порядке.

Предметом досудебного (внесудебного) обжалования является нарушение прав, свобод и законных интересов гражданина, прав и законных интересов юрлица, противоправные решения, действия (бездействие) должностных лиц структурных подразделений ФМС, ОВД при исполнении госфункции, нарушение положений Регламента, некорректное поведение или нарушение служебной этики в ходе ее исполнения.

Ответ на жалобу не дается: • если в жалобе не указаны фамилия заявителя, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ; если в жалобе обжалуется судебное решение. В этом случае жалоба возвращается заявителю в течение 7 дней со дня регистрации с разъяснением порядка обжалования судебного решения; если в жалобе содержатся оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. В этом случае заявителю сообщается о недопустимости злоупотребления правом, а копия данной жалобы может быть направлена в орган, уполномоченный провести проверку по данному факту; • если текст письменной жалобы не поддается прочтению. В этом случае в течение 7 дней со дня регистрации жалобы об этом сообщается заявителю, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению; если в письменной жалобе содержится вопрос, на который заявителю неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее им направленными жалобами, и при этом в жалобе не приводятся новые доводы или обстоятельства, которые необходимо проверить. В этом случае уполномоченное должностное лицо органа, в адрес которого поступила жалоба, вправе принять решение о безосновательности очередной жалобы и прекращении переписки по данному вопросу. О принятом решении информируется заявитель; если ответ по существу поставленного в жалобе вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. В этом случае заявителю сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. А причины отказа в рассмотрении жалобы сообщаются заявителю в течение 3 раб. дней со дня его регистрации.

В случае установления в ходе или по результатам рассмотрения жалобы признаков состава административного правонарушения или преступления должностное лицо, наделенное

полномочиями по рассмотрению жалоб, незамедлительно направляет имеющиеся материалы в органы прокуратуры.

Основанием для начала процедуры досудебного обжалования является жалоба заявителя, поданная в письменной форме на бумажном носителе или в электронной форме.

Жалоба (в том числе в электронной форме) должна содержать следующую информацию: фамилия, имя, отчество (при наличии) гражданина либо наименование юрлица, почтовый адрес, по которому должны быть направлен ответ; наименование госоргана, в который направляется жалоба; фамилия, инициалы, должность лица, действия которого обжалуются.

Дополнительно в жалобе могут указываться причины несогласия с обжалуемым решением, действием (бездействием), обстоятельства, на основании которых заявитель считает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложены какие-либо обязанности, содержаться требования об отмене обжалуемого решения, признании незаконным обжалуемого действия (бездействия), иные сведения, которые заявитель считает необходимым сообщить, а также прилагаться документы, подтверждающие доводы заявителя, или их копии. Заявитель также вправе запросить информацию и документы, необходимые для обоснования и рассмотрения жалобы, в территориальных органах ФМС, ОВД или их структурных подразделениях. Но, при досудебном обжаловании заинтересованное лицо вправе обратиться лично или направить письменную жалобу. В ФМС при досудебном обжаловании заинтересованное лицо вправе обратиться с жалобой в письменной форме, в том числе лично или в электронном виде:

• к начальнику структурного подразделения ФМС или его заместителю — на действия (бездействие) подчиненных ему должностных лиц;

• к начальнику территориального органа ФМС или его заместителю — на действия (бездействие) начальников структурных подразделений территориальных органов ФМС и иных должностных лиц территориальных органов ФМС;

• к руководителю ФМС или его заместителю — на действия (бездействие) должностных лиц центрального аппарата ФМС и территориальных органов ФМС.

В системе ОВД при досудебном обжаловании заинтересованное лицо вправе обратиться с жалобой в письменной форме, в том числе лично или в электронном виде:

• к начальнику территориального органа МВД России на районном уровне — на действия (бездействие) подчиненных ему сотрудников;

• к руководителю территориального ОВД на региональном уровне — на действия (бездействие) начальников и иных сотрудников подчиненных территориальных органов МВД России на районном уровне, сотрудников территориального органа МВД России на региональном уровне;

• к Министру внутренних дел РФ или его заместителю — на действия (бездействие) сотрудников центрального аппарата и территориальных органов МВД России.

Должностные лица подразделений системы ФМС, ОВД проводят личный прием граждан по вопросам, относящимся к исполнению госфункции. Так, в центральном аппарате ФМС России личный прием граждан осуществляют должностные лица ФМС в соответствии с графиком, утверждаемым руководителем ФМС.

В территориальных органах ФМС личный прием граждан осуществляют начальники территориальных органов, их заместители, начальники структурных подразделений территориальных органов ФМС и их заместители в соответствии с графиком, который ежемесячно утверждается начальником территориального органа ФМС.

В структурных подразделениях территориальных органов ФМС России личный прием граждан осуществляют начальники структурных подразделений и их заместители в соответствии с графиком, ежемесячно утверждаемым начальником соответствующего структурного подразделения.

В центральном аппарате МВД России личный прием граждан осуществляется должностными лицами МВД России в соответствии с графиком, утверждаемым Министром внутренних дел РФ.

В территориальных ОВД личный прием граждан осуществляют начальники территориальных органов, их заместители, начальники структурных подразделений и их заместители в соответствии с графиком, утверждаемым начальником соответствующего территориального ОВД.

УУП осуществляют личный прием граждан на закрепленном административном участке в соответствии с графиком, утверждаемым начальником соответствующего территориального ОВД на районном уровне.

Жалобы, поступившие через официальные сайты ФМС России, ее территориальных органов и МВД России, органов внутренних дел РФ в сети Интернет, Единый портал, рассматриваются, предусмотренном для письменных жалоб Регламентом.

Срок рассмотрения жалобы составляет 30 дней с момента регистрации, но она может быть продлен, но не более чем на 30 дней, если для ее рассмотрения необходимо получение документов и материалов из других государственных органов за исключением судов, органов дознания, органов предварительного следствия.

Заявитель, направивший жалобу, уведомляется о продлении срока рассмотрения жалобы.

По результатам рассмотрения жалобы, уполномоченным должностным лицом ФМС, ее территориального органа либо соответственно уполномоченным должностным лицом МВД России, его территориального органа принимается решение об удовлетворении требований, изложенных в жалобе либо об отказе в их удовлетворении. При удовлетворении жалобы ФМС и МВД России, их территориальными органами принимаются меры по устранению выявленных нарушений не позднее 5 раб. дней со дня принятия решения. Далее, не позднее дня, следующего за днем принятия решения, заявителю в письменной форме направляется ответ по результатам рассмотрения жалобы, подписанный уполномоченным на рассмотрение жалобы должностным лицом ФМС, ее территориального органа, либо соответственно должностным лицом территориального ОВД. По желанию заявителя мотивированный ответ о результатах рассмотрения жалобы может быть направлен в форме электронного документа, подписанного электронной подписью уполномоченного на рассмотрение жалобы должностного лица ФМС, ее территориального органа либо соответственно должностным лицом МВД России, его территориального органа. В ответе по результатам рассмотрения жалобы указываются:

• наименование органа, рассмотревшего жалобу, должность, фамилия и инициалы должностного лица, принявшего решение по жалобе; номер, дата, место принятия решения, включая сведения о должностном лице, решение или действие (бездействие) которого обжалуется; фамилия, имя, отчество (при наличии) или наименование заявителя; основания для принятия решения по жалобе; принятое по жалобе решение; в случае если жалоба признана обоснованной, — сроки устранения выявленных нарушений; сведения о порядке обжалования принятого по жалобе решения.

Принятое уполномоченным должностным лицом решение оформляется в 3-х экземплярах. Первый и второй экземпляры направляются заявителю и в подразделение, принявшее обжалуемое решение либо осуществившее обжалуемое действие (бездействие) соответственно, которое в течение 5 раб. дней исполняет данное решение, о чем письменно (предварительно по факсимильной связи) докладывает на имя данного уполномоченного должностного лица, третий экземпляр хранится в деле.

Эти новоявления и усиление вопросов контроля за иностранными гражданами, прежде всего направлены в целях обеспечения защиты законных интересов граждан России, а также Национальных (безопасности) интересов страны. Хотя в ФМС и МВД России не учитывает вопросы усиления развития правовой грамотности и проявления правосознания в процессе

исполнения госфункций в рамках требований Президента России — «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан» (утв. Президентом РФ 28.04.2011 № Пр-1168).

Литература

1. Васильев Ф.П., Баранов В.В. — Современные аспекты регламентирования деятельности государственных органов и пресечения коррупции в системе власти // «Черные дыры» в Российском законодательстве. Юридический журнал. № 1. 2010. (6 с.). С. 6-12.

2. Васильев Ф.П., Яковлев В.А. Правовое регулирование прибивания соотечественников в Россию //Ежекварт. жур. Миграционное право М.: № 4. 2010. С. 18-22.

3. Васильев Ф.П. Административный регламент МВД России: Учебное пособие. — Чебоксары: «Новое время», 2010. — 600 с.

4. Мельников А.В., Васильев Ф.П. Правовое положение субъектов, исполнения государственных функций в области организации и охраны общественного порядка на районном уровне// Государственная служба и кадры № 3-2014. С. 22-26.

5. Васильев Ф.П., Николаев А.Г., Ускова А.С., Дембицкая И.Л. и др. Осуществление государственного надзорно-контрольных функций в России и их научно-теоретическое толкование в административном праве на современном этапе// жур. (ВАК) Вестник Московского университета МВД России № 5 — 2014 г. С. 146-153.

6. Васильев Ф.П., Мельников А.В., Орехова Л.М. Правовое воспитание (образование) и его необходимость в системе МВД России// ежекварт. жур. Вестник Академии Следственного комитета Российской Федерации № 2 -2014. С. 146-150.