CC BY
34
УДК 342 ББК 67. 301
СОВРЕМЕННЫЕ ОСОБЕННОСТИ НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКОГО ТОЛКОВАНИЯ О ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК О СУБЪЕКТАХ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ МЕЛЬНИКОВ,
первый заместитель начальника ГУОООП МВД России,
генерал-майор полиции
ОШюп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Впервые рассматриваются вопросы исполнения государственных функций ОВД РФ (полицией). В целях развития правовой грамотности граждан (теории права) в правовом государстве, затронутые в статье вопросы следует рассматривать также и на районном уровне деятельности не только местных и муниципальных органов, но и территориальных органов федеральных органов исполнительной исполнительных власти (МВД, МЧС, ФСИН, ФМС и др.).
Ключевые слова: государство, дополнительный, исполнение, муниципальный, местный, МВД России, президент, право, полиция, правовое, территория, основной, ОВД, район, указ, функция.
Annotation. Scientific and practical significance of the article is that the author first discusses the issues of the ATS of RF performance of government functions (by the police). Thus the author rights, the development of legal awareness of citizens (legal theory) in a State of law, raised their issues should be addressed also at the district level not only of local and municipal authorities, but also of territorial units of federal bodies of executive power of the Executive (Ministry of Internal Affairs, the Ministry of emergency situations, the FSIN, FMS, etc.).
Keywords: further, the execution state, municipal, local, Ministry of Internal Affairs of Russia, President, law, police, legal, land, main, ATS, district, order, function.
Исполнение государственных функций тесно взаимосвязано с социальными вопросами управления и в полной мере должно отвечать соответствующим признакам, особенностям и принципам государственного управления. Органам внутренних дел отведена важная роль по исполнению социальных государственных функций (далее — госфункции). Социальные функции ОВД обладают особенностями, которые требуют самостоятельного научно-теоретического и практического исследования.
Несомненно, в правовом, демократическом государстве территориальные органы внутренних дел (подразделения полиции) являются особыми субъектами управления (исполнителями). Ограничительные, запретительные и карательные функции
имеют второстепенное значение, уступая место задачам обеспечения правопорядка, общественной безопасности и профилактики преступлений и правонарушений.
За последние двадцать лет в России происходили существенные структурные изменения во всей системе правоохранительных органов, в числе которых: пересмотр структуры центрального аппарата МВД России; территориальное деление на уровне регионов; ликвидация центрального аппарата ГУВД округов МВД России (за исключением Северокавказского); ликвидация районных отделов внутренних дел (РОВД)1, пересмотр полномочий ОВД в области исполнения госфункций и т.д.
Как известно система государственного управления состоит из соответствующих органов, зве-
ньев, подсистем. В соответствии с Указом от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 6 августа 2014 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») территориальными органами МВД России (далее — территориальные ОВД) являются:
ф на окружном уровне — Главное управление МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу, управления на транспорте МВД России по федеральным округам; ф на межрегиональном уровне — оперативные бюро МВД России, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; ф на региональном уровне — министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации; V на районном уровне — управления, отделы, отделения МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы, отделения МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы, отделения МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управление внутренних дел на Московском метрополитене Главного управления МВД России по г. Москве, Управление МВД России на комплексе «Байконур».
Подчиненность территориальных органов определяется Министром внутренних дел РФ. Кроме того, Президент страны предоставил полномочия и руководителям территориальных органов по субъектам РФ (региональных) по осуществлению непосредственного контроля за исполнением (обеспечением) госфункций районными территориальными органами, обслуживающими муниципальные территории в данном субъекте РФ. Ныне присутствуют достаточно существенные современные особенности исполнения государственных функций не только органами внутренних дел на муниципальной территории но и другими субъектами управления.
Это мы можем заметить на основе анализа научно-теоретических суждений Г.В. Атаманчука, В.Г. Игнатьева, М.И. Абдулаева, С.А. Комарова, Л.А Морозовой и др. которыми даны научно-теоретические выводы. Но эти выводы в основном даны в рамках толкования о деятельности местных и муниципальных органов власти, а не других федеральных органов исполнительной власти или федеральных государственных органов (скажем, СК России или Счетной палаты).
Но, при толковании о деятельности структурных государственных органов (всех) в области исполнения госфункций на современном этапе требуется рассматривать исполнение этих функций и на местных (муниципальных) уровнях не только в рамках местных и муниципальных органов власти, но и территориальных органов всех правоохранительных органов, осуществляющих свои госфункций на муниципальной территории. Например, ФМС России, МЧС и Минобороны России, ФСИН и ФСНКА России и др. Кроме того, они все взаимодействуют на районном уровне с территориальными органами МВД России, обслуживающими муниципальные территории. Поскольку каждый орган имеет свою структуризацию и специфику, требуется научно-теоретическое толкование. И эти аспекты недостаточно исследованы, в том числе учеными исследователями в области теории государства и права, административного права и процесса, деятельности правоохранительных органов и т.д.
В частности, В.Г. Атаманчук, рассматривая общераспространенные явления в области государственного управления пишет: «Все пока делается наоборот: сначала создается какая-то организационная структура, а за тем под нее или для нее начинают придумывать цели и функции. А поскольку придумать часто не удается, то ограничиваются описанием в их статусах полномочий и форм деятельности. В результате оказывается, структур много, а спросить не с кого»2. Повсеместное создание в областных центрах управлений — УВД по городутакого не было за весь период существования СССР. В действительности целесообразнее было бы управление (контроль) территориальными ОВД по городам областных, республиканских центров (городскими районными отделами внутренних) осуществлять из
заместителей начальника полиции (или начальник полиции) данного региона (области, края, республики). Или же следовало бы создать межрайонные управления по обслуживанию сельских муниципальных территорий, тем самым, сужая определенные полномочия на низовых уровнях, избежав тем самым проблем использования сил, средств и их расстановки3.
Данная технология (теория толкования) управления уже доказала, что цели и функции управления в области правопорядка (деятельности территориальных ОВД) также выступают первичными, образующими, формирующими по отношению к организационным элементам государственного управления. А они создаются для реализации первых. Создание и поддержание внутренней безопасности с излишней армией руководителей не способствуют экономичному использованию тактики управления и соответствующих ресурсов.
Нет сомнений, что в теории права за последние 20 лет вопросы государственного управления и исполнения госфункций, принципы и методы их реализации на низовом уровне рассматривались недостаточно. Действительно, в правовом государстве (гражданском обществе) подобные исследования и их совершенствование (процессы) прежде всего, способствуют развитию в обществе правовой грамотности и высокого правового сознания.
Безусловно рассматриваемый вопрос требует обращения внимания и на особенности исполнения отдельных госфункций районными территориальными ОВД. При этом предполагается (требуется) дифференцрованный подход в области их исполнения. Они возложены на названные территориальные органы и они выступают как дополнительные функции. Так, отдельные направления деятельности в нашем случае впервые с научно-теоретических позиций следует рассматривать в квалифицирующем порядке, в частности исполнение госфункций на районном уровне:
ф обязательные, определенные непосредственно в основных федеральных законах (например: федеральных законах о полиции, транспортной безопасности, лицензионно-разрешитель-ной деятельности, противостоянии коррупции; противостоянии терроризму и экстремизму,
пресечении определенных административных правонарушений и уголовных преступлений (в т.ч. расследование уголовных дел подразделениями дознания и следствия), об оказании содействия (участия) федеральным государственным органам и федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам и др.). И они выступают как основные госфункции, исполняемые МВД России, центральным аппаратом МВД России и территориальными органами МВД России — региональными и районными ОВД, обслуживающими определенные территории (прежде всего муниципальные).
В итоге, исполнение основных государственных функций на муниципальной территории территориальным ОВД районного уровня — это
реализация государственной внутренней политики в области безопасности и правопорядка; эти функции входят в ведение органов внутренних дел Российской Федерации, определенны нормативными правовыми актами Президента России и кон-кретизированны приказами Министра внутренних дел РФ, а также приказами руководителя территориального ОВД по субъекту РФ (регионального), изданные в соответствии с конституцией России в целях обеспечения реализации требований соответствующих федеральных законов Российской Федерации.
ф дополнительные. Они определены (закреплены) также в федеральных законах, а также в нормативных правовых актах — Президента и Правительства России. Например, в области регулирования государственной политики (функции), осуществления контроля (надзора) в области миграционной политики. Так, в регулировании данной госфункции — миграционных процессов, полиция (ОВД) участвует на основании требований Президента и Правительства России4 (2012—2014); осуществление государственного контроля (надзора) в указанной сфере реализуют должностные лица федерального органа исполнительной власти ФМС России и ее территориальных органов. Свои государственные функции они осуществляют, прежде всего, взаимодействуя с сотрудниками территориальных органов полиции; в первую
очередь, с районными территориальными органами внутренних дел. При этом, эти вопросы ранее осуществлялись непосредственно территориальными ОВД (милицией) и с учетом того, что Президентом России пересмотрены полномочии как ОВД (полиции), ФСИН, так и ФМС России5. Таким образом, в данном случае вполне уместно говорить, что в системе государственного управления, т.е. исполнения госфункций в условиях комплексного пересмотра основных и дополнительных функций особую роль в государственном управлении (деятельности субъектов управления, контроля и надзора) играют правовая грамотность и правосознание. Все это предполагает целенаправленную, качественную, профессиональную подготовку как сотрудников полиции, так и сотрудников ФМС России6, в рамках требований Президента России Распоряжения7. Без конкретизации исполнения госфункций невозможно говорить о правовой грамотности в области государственного управления (регулирование и исполнение государственных функций).
ф исполнение дополнительных государственных функций — это реализация органами внутренних дел (полицией) не свойственных им государственных функций, исполняемых в порядке оказания содействия соответствующим федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам (должностным лицам), а также иным субъектам управления в области обеспечения безопасности и поддержания правопорядка, возложенных Президентом и Правительством России, в целях обеспечения реализации требований соответствующих нормативных правовых актов.
Подобные дополнительные госфункции мы можем заметить также и в области обеспечения пожарной безопасности, контроля (надзора) за отдельными гражданами (лицами), пресечения незаконного наркооборота и др.
Наверное, с учетом этих и других проблемных аспектов и анализа ряда федеральных законов: от
7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от
8 января 1997 г. № 1-ФЗ (ред. от 23 июня 2014 г.)8;
от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», указов Президента России: от 1 марта 2011 г. № 248 (в ред. от 25 июля 2014 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»); от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»; от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» (с изменениями и дополнениями от 10 сентября 2014 г.) и др. НПА и в целях поиска и совершенствования вопросов осуществления госфункций (надзорных и контрольных) предварительного осуществления ряда публикаций, научно-практических суждений, анкетирования, опроса, анализа НПА и др. авторский состав Васильев Ф.П. (Академия управления МВД России), Дугенец А.С. (Совет безопасности при Президенте России), Николаев А.Г. и Уско-ва А.С. (Академия управления МВД России), Анохина С.Ю. (Барнаульский юридический институт МВД России), Дембицкая И.Л. (УФСИН России по Владимирской обл.), Лятифова Т. С. (УВД по Курской обл.) опубликовали весьма существенно-важный научный труд «Осуществление государственных надзорно-контрольных функций в России и их научно-теоретическое толкование в административном праве на современном этапе». На основе анализа их суждений целесообразно в рамках исследуемого вопроса ныне дать следующие определения.
Административный надзор — это государственная мера (функция), направленная на осуществление установления правовых условий (правоотношения) в отношения участника правоотношения уполномоченным(ми) субъектом(ми), в целях обеспечения безопасности и единой государственной правовой дисциплины (правопорядка), направленные на правовое воспитание и развития правового сознания поднадзорного.
Поднадзорный — это физическое лицо, находящийся под административным надзором подразделений МВД России или ФСИН по мету пребывания и нуждающийся в правовом перевоспитании в связи с допущением им ранее противоправных действий.
Административный надзор за гражданами — это установленные на основании соответствующего федерального закона дополнительные условия и ограничения в отношении гражданина в местах лишения свободы или после отбывания уголовного наказания по месту пребывания, за совершение им ранее тяжкого уголовного преступления.
Вышеизложенные суждения позволяют утверждать о наличии проблемных аспектов в системе образования в различных ведомствах как в области подготовки кадровых ресурсов так и по вопросам совершенствования осуществления государственных функций — административного надзора: развития и совершенствования образования и науки в России и совершенствования вопросов государственного управления; разрешения (совершенствование) отдельных направлений в области осуществления административного надзора; разрешения отдельных предметных и адресных толкований практических вопросов в области государственного права и управления; выяснения о необходимости фундаментальных исследований в области административно-правовых отношений и др.
Как мы знаем, начиная с 2000-х гг. в России вопросы государственного управления (функции) осуществляются через принцип административного регламентирования. Однако, при этом в имеющихся учебниках «Теория государственного права» или «Проблемы теории государственного права» мы не наблюдаем, что административное регламентирование выступает как самостоятельный принцип в области государственного управления9.
Ныне также имеются некоторые новации в суждениях (Ф. Васильев, А. Николаев и Л. Орехова), требующие практического подтверждения при реализации общественных отношений, связанных с административно-правовыми мерами в области правовой грамотности (сознания), образования и воспитания. Или в области изучения и определения места и роли технических регламентов10.
Весьма существенные обоснования имеет мнение о том, что административная ответственность как самостоятельный вид ответственности закономерно имеет свою теорию доказывания и процессуальные особенности (С. Анохиной, Ф.Васильев), которые требуют отдельного научно-теоретическо-
го толкования. Подобные научно-теоретические суждения требуются и в области реализации дисциплинарного принуждения (А. Николаев), поскольку данный институт также имеет право на свою теорию рассмотрения и процессуальные особенности реализации. Также подобные проблемные аспекты достаточно широко и углубленно рассматриваются и в научных трудах Н.Ф. Бережковой11.
Вышесказанное обуславливает необходимость проведения разноплановых научных исследований по различным направлениям практической работы МВД России, ФСИН, ФМС России и др. в целях установления объективной ситуации, сложившейся в сфере межведомственного взаимодействия, что, в свою очередь, позволит объективно взглянуть на исследуемую проблему. Опираясь на практический опыт самих сотрудников (органов), имеющих непосредственное отношение к анализируемым видам правоохранительной деятельности, ныне требуется проведение конкретного анализа порядок исполнения тех или иных госфункций.
1 О исполнении государственных функций в области организации охраны общественного порядка городскими районными органами внутренних дел (ГРОВД) например говорилось в трудах и диссертационной работе Васильева Ф.П. Организация охраны общественного порядка городскими районными органами внутренних дел. На соискание канд. юрид. наук, М.: 1995 г. дисс. Академия МВД РФ, 197 с.
2 См. Атаманчук Г.В. Теория госудасртвенного управления. Курс лекции. М.: «Омега-Л» 2006. С. 201.
3 Более подробно см.: Мельников А.В. Научно-теоретический взгляд на деятельность территориальных органов внутренних дел районных уровней в области организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в современных условиях // Вестник Владимирского юридического института. Научно-образовательный журнал федерального казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» 2012. № 4 (25). С. 96—99.
4 Полномочия ФМС России изложены в Постановлении Правительства России от 13 июля 2012 г. № 711 (ред. от 21 декабря 2013 г.) «О вопросах Федеральной миграционной службы» (вместе с «Положением о Федеральной миграционной службе»). Внесенные изменения действуют с 1 января 2014 г. СЗ РФ 23 июля 2012 г. № 30 ст. 4276.
5 Частности они определены в Указе Президента России от 15 января 2013 г. № 30 (ред. от 1 июля 2014 г.) «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы». СЗ РФ 21 января 2013 г. № 3 ст. 177.
6 Мельников А.В. Юридическое образование полицейского в системе МВД России // Алтайский юридический вестник Научный журнал Барнаульского юридического института МВД России № 4 (4) 2013. С. 63—66; Мельников А.В. Современные особенности правового регулирования миграционной политики
в России и деятельности органов внутренних дел // Конституция РФ как гарант прав и свобод человека и гражданина при расследовании преступлений: материалы Международной научно-практической конференции (Москва, 14 ноября 2013 г.). В 3-х ч. Ч. 1 (практическая значимость). М.: Институт повышения квалификации Следственного комитета РФ, 2013. С. 267—271.
7 В данном случае имеются в виду «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан» (утв. Президентом России 28 апреля 2011 г. № Пр-1168).
8 СЗ РФ 13 января 1997 г. № 2 ст. 198.
9 Об административных регламентах смотрите на электронных сайтах научные труды докторов юридических наук Васильева Ф.П., Дугенца А.С., Духно Н.А, Миронова А.Н. и др.
10 В данном случае см. различные научные статьи док. юрид. наук Ф.П. Васильева, посвященные проблемам технических регламентов. Или см.: Быкадоров В.А., Васильев Ф.П., Казю-лин В.А. Техническое регулирование и обеспечение безопасности. Учебное пособие. Под ред. докт. юрид. наук Ф.П. Васильева М., Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2014, 663 с.
11 Анохина С.Ю., БережковаН.Ф. Прохождение государственной службы гражданами Российской Федерация как способ реализации конституционных гарантий участия в государственном управлении // Конституция Российской Федерации как гарант прав и свобод человека и гражданина при расследовании преступлений: материалы Международной научно-практической
конференции (Москва, 14 ноября 2013 г.). В 3-х ч. Ч. 2 (практическая значимость). М.: Институт повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации, 2013. С. 12— 16; Бережкова Н.Ф. Правовое регулирование соблюдения этических (клятвы) норм в Следственном Комитете Российской Федерации как способ обеспечения законности и соблюдения конституционных норм // Конституция Российской Федерации как гарант прав и свобод человека и гражданина при расследовании преступлений: материалы Международной научно-практической конференции (Москва, 14 ноября 2013 г.). В 3-х ч. Ч. 2 (практическая значимость). М.: Институт повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации, 2013. С. 30—35; Бережкова Н.Ф. Современные требования к сотрудникам полиции, обеспечивающих безопасность // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: сборник статей межвузовской научно-практической конференции (Москва, 29 мая 2012 г.). М., Академия управления МВД России, 2013. С. 27— 35; Бережкова Н.Ф. Юридическое образование и этические нормы // Формирование знаний, навыков и профессиональных компетенций в образовательном процессе юридических вузов: Материалы всероссийской научно-методической конференции / Владим. гос. унт-т имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых. Владимир: Изд-во «Атлас», 2013. С. 23—27; И др. (свыше 30 публикаций) См. на электронных
УДК 342 ББК 67. 301
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ОРГАНОВ
В СФЕРЕ МИГРАЦИИ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В АВСТРИЙСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуется современные миграционные отношения в Австрии, особенности деятельности австрийских уполномоченных органов в сфере миграции, выявлены основные проблемы в различных направлениях миграционной сферы.
Ключевые слова: миграция, уполномоченные органы, Австрийская Республика, миграционные процессы.
Annotation. The article is devoted to modem migration relations in Austria, the activities of the Austrian authorized bodies in the sphere of migration, identified the main problems in various areas of the migration sphere. Keywords: migration, competent authorities, the Austrian Republic, migration processes.
