Правовое положение Росжелдора и его совершенствование Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 330.131.7:656.6

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ РОСЖЕЛДОРА И ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

Духно Н.А.

Д.ю.н, профессор, Директор юридического института МИИТ г. Москва

чл. Российской академии юридических наук

Васильев Ф.П.

Д.ю.н., профессор юридического института МИИТ, г. Москва чл. Российской академии юридических наук

Вопросы правового положения участников правоотношения за последние годы пересматриваются не только законодателями, но и Президентом и Правительством России. Причинностью является то, что от деятельности субъектов управления (федеральных и местных) ныне зависит развитие социально-экономических вопросов России. В связи с этим надо отметить, что, авторы достаточно полно рассматривают в своих других научных (фундаментальных) трудах вопросы управленческой (административной) деятельности Минтранса России и Росжелдора.

Ключевые слова: агентство, безопасность, государство, госполитика, железная дорога, комиссия, образование, политика, пассажир, регламент, система, т/стандарт, т/комиссия, экспертиза, юрлица.

Участниками правоотношения в юридической науке, считаются физические (граждане) и юридические лица (организации, предприятия, учреждения и т.д.), которые определены нормами Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), федеральными конституционными законами (ФКЗ) и федеральными законами (ФЗ), а также НПА Президента и Правительства России20 и иными НПА (законами субъектов РФ, нормами КоАП РФ и т.д.). А в нашем же случае определение правового положения мы можем видеть в Постановлении Правительства России от 30.07.2004 № 397 (ред. от 27.12.2014) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта»21 (далее - Положение), т.е. Правительство страны утверждает Положение о Росжелдоре22 и устанавливает, что до утверждения Правительством перечня подведомственных организаций федеральных органов исполнительной власти (далее - ОИВ) в ведении Росжелдора находятся организации железнодорожного транспорта23, находившиеся в ведении Минтранса России. Данное Агентство (ведомство) осуществляет от имени России (далее - РФ или России) полномочия акционера советско-монгольского акционерного общества «Улан-Баторская железная дорога», образованного в соответствии с Соглашением между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Монгольской Народной Республики от 6.06.194924.

По существу, Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация) является правопреемником Федерального агентства железнодорожного транспорта (Росжелдора) в отношении обязательств в области аккредитации, в том числе обязательств, возникших в результате исполнения судебных решений. Данное ведомство также осуществляет полномочия железнодорожной администрации России по выполнению обязательств, вытекающих из

20 Например, см. Постановлении Правительства от 08.11.2013 № 1007 (ред. от 25.10.2014) «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». СЗ РФ 18.11.2013 N° 46 ст. 5949. Атак же см. постановление от 6.04.2004 N° 174 «Вопросы Федерального агентства железнодорожного транспорта».

21 СЗ РФ 09.08. 2004 № 32 ст. 3344.

22 Далее - Росжелдор. Дополнительно см. Регламент Росжелдора, утвержденный приказом Росжелдора от 5.04.2005 № 11.

23 Далее - ж/т.

24 Имеется в виду, Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Монгольской Народной Республики об учреждении Советско-Монгольского Акционерного Общества для постройки и эксплуатации железнодорожной линии от пограничного пункта на советско-монгольской границе в районе селения Наушки до города Улан-Батор (Улан-Батор, 6.06.1949).

международных договоров РФ, в части выполнения функций по реализации госполитики, оказанию госуслуг и управлению госимуществом. Данное Агентство находится в ведении Минтранса России. В своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ, актами Президента и Правительства России, международными договорами РФ, актами Минтранса России, а также названным Положением. И свою деятельность осуществляет также непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными ОИВ, ОИВ субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Надо отметить и то, что в области определения правового положения особую юридическую значимость играет полномочия Росжелдора. Так, как Агентство осуществляет следующие полномочия в сфере свое деятельности: • осуществляет и иными НПА о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд закупки товаров, работ, услуг в сфере своей деятельности. В порядке и пределах, определенных соответствующими ФЗ, актами Президента и Правительства России, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов госвласти установленной Положением, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям (ФГУП) и федеральным госучреждениям (ФГУ), подведомственным Агентству.

Росжелдор также осуществляет: выполнение функций компетентного органа РФ по перевозкам опасных грузов железнодорожным транспортом; составление перечней железнодорожных станций, открытых для выполнения соответствующих операций, и выполняемых ими операций на основании заявок владельцев инфраструктуры ж/т общего пользования;

- установление сроков: ввода в действие графика движения пассажирских поездов на ж/т25; действия прекращения или ограничения погрузки и перевозки грузов и грузобагажа, вызванного обстоятельствами непреодолимой силы, военными действиями, блокадой, эпидемией или иными не зависящими от перевозчика и владельцев инфраструктуры ж/т общего пользования обстоятельствами, препятствующими осуществлению перевозок, и уведомление об этом перевозчиков и владельцев инфраструктуры ж/т общего пользования; • принятие решений: об открытии железнодорожных станций для выполнения всех или некоторых операций на основании предложений владельцев инфраструктуры ж/т общего пользования; об открытии для постоянной эксплуатации железнодорожных путей общего пользования на основании предложений владельцев инфраструктуры ж/т общего пользования, которым принадлежат указанные железнодорожные пути; о примыкании к железнодорожным путям общего пользования строящихся, новых или восстановленных железнодорожных путей общего пользования и железнодорожных путей необщего пользования26; о временном прекращении погрузки и перевозки грузов и грузобагажа в определенных железнодорожных направлениях вследствие сложившихся у перевозчика или при использовании инфраструктуры ж/т общего пользования обстоятельств, препятствующих осуществлению перевозок, с немедленным извещением об этом Минтранс и Правительства России, соответствующих перевозчиков и владельцев инфраструктуры ж/т общего пользования;

- определение совместно с заинтересованными федеральными ОИВ (ФСБ, Минобороны, Минпром, МВД, МЧС России и др.) морских и речных портов, автомобильных станций и аэропортов, участвующих в смешанном сообщении; пономерной учет железнодорожного подвижного состава и контейнеров; доведение до сведения организаций и пользователей услуг ж/т информации о решениях, принятых Агентством; рассмотрение

25 См. Административный регламент Росжелдора предоставления государственной услуги по установлению сроков ввода в действие графика движения пассажирских поездов на железнодорожном транспорте, утвержденный приказом Минтранса от 29.06.2012 № 189.

26 См. Правила примыкания к железнодорожным путям общего пользования строящихся, новых или восстановленных железнодорожных путей общего и необщего пользования, утвержденные постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2005 г. N° 233.

обращений владельцев инфраструктуры ж/т общего пользования и владельцев железнодорожных путей необщего пользования по вопросам взаимодействия в единых технологических процессах работы железнодорожных путей необщего пользования и железнодорожных станций примыкания и выдачу заключений по ним; • категорирование объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и транспортных средств; ведение реестра ОТИ и транспортных средств, включая категорированные ОТИ и транспортные средства; аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности(ОТБ); определение в соответствии с использования земельных участков в границах полосы отвода железных дорог, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются; аккредитацию: специализированных организаций в области ОТБ27; юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности; аттестующих организаций; • принятие решений: об образовании земельных участков из земельных участков, которые находятся в федеральной собственности, в целях установления границ полосы отвода железных дорог; о подготовке документации по планировке территории для размещения железнодорожных путей общего пользования, железнодорожных станций, вокзалов, водоотводных и укрепительных устройств, защитных полос лесов, линий связи, устройств электроснабжения, производственных и иных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов инфраструктуры ж/т вдоль таких железнодорожных путей, разработке и утверждении указанной документации в соответствии с ГрсК РФ; о резервировании земель и об изъятии для нужд государства земельных участков в целях развития сети железных дорог, а также обеспечение необходимых действий, связанных с изъятием указанных земельных участков; об установлении границ охранных зон железных дорог;

- руководство мобилизационной подготовкой и ГО на ж/т общего пользования; создание аттестационной комиссии по аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя, осуществляющих свою деятельность на ж/т; организует: • во взаимодействии с заинтересованными федеральными ОИВ осуществление воинских и спецжелезнодорожных перевозок (например, ВВ МВД России); работу по расчетам с железнодорожными администрациями иностранных государств; выполнение работ по стандартизации и обеспечению единства измерений на ж/т; прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям28; дополнительное профобразование работников Агентства29; конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия; работу по обязательному подтверждению соответствия продукции, добровольному подтверждению работ и услуг, а также по продлению сроков службы подвижного состава и технических средств, используемых на ж/д транспортеЗО; • взаимодействует с органами госвласти иностранных государств и международными организациями; и обеспечивает защиту сведений, составляющих гостайну31; устанавливает порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должность руководителя оброрганизаций, подведомственных Агентству, и руководителей

27 См. Административный регламент Росжелдора предоставления госуслуги по аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности, утвержденный приказом Минтраспорта России от 6 марта 2013 г. № 72.

28 Они определены в ФЗ закон от 02.05.2006 N° 59 (ред. от 24.11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». СЗ РФ 08.05.2006 № 19 ст. 2060.

29 См. квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата Росжелдора, утвержденные приказом Роселдораа от 28.07.2008 № 229; Об утверждении учебно-программной и учетной документации для профессиональной подготовки рабочих по профессиям железнодорожного транспорта см. распоряжение Росжелдора от 16 августа 2005 г. № МА-173-р.

30 См. Административный регламент Росжелдора по исполнению госфункции по организации в соответствии с ФЗ в установленной сфере деятельности работы по продлению сроков службы подвижного состава и технических средств, используемых на железнодорожном транспорте, утвержденный приказом Минтранса России от 27.12.2006 № 170.

31 См. перечень сведений, отнесенных к конфиденциальной (служебной) информации в центральном аппарате Росжелдора и подведомственных ему предприятиях и учреждениях, утвержденный приказом Росжелдора от 24.01.2011 № 18.

указанных организаций. А также ежегодно устанавливает квоту целевого приема для получения высшего образования в объеме установленных на очередной год контрольных цифр приема граждан на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета по каждому уровню высшего образования, каждой специальности и каждому направлению подготовки в отношении подведомственных Агентству организаций, осуществляющих обрдеятельность по обрпрограммам высшего образования; реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ;

- утверждает (в сфере своей деятельности): результаты оценки уязвимости ОТИ и транспортных средств, проведенной спецорганизациями в области ОТБ; планы ОТБ объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; осуществляет: функции госзаказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов; мобилизационную подготовку ведомства, а также контроль и координацию деятельности подведомственных организаций по их мобилизационной подготовке; организацию и ведение ГО в Агентстве; работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Агентства; функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на ведомство функций; иные полномочия, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, НПА Президента или Правительства России.

В целях реализации полномочий имеет право: запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции ведомства; давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Агентства; привлекать для проработки вопросов ведомства научные и иные организации, ученых и специалистов; создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в сфере ж/т. Но притом, не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых НПА Президента и Правительства России. А также, установленные Положением ограничения не распространяются на полномочия руководителя Агентства по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности ведомства, контролю деятельности в возглавляемом им Агентстве.

Существенную роль в области определения правового положения Правительством страны занимает организационная деятельность данного ведомства - Росжелдора32. В частности, ведомство возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством России по представлению Министра транспорта РФ. Он несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Агентство полномочий и имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности также Министром по представлению руководителя Росжелдора. Их количество устанавливается Правительством России33. В настоящее время он (руководитель): • распределяет обязанности между своими заместителями; представляет Министру транспорта РФ: проект: положения об Агентстве; ежегодного плана и прогнозные показатели деятельности ведомства, а также отчет об их исполнении; предложения о: предельной численности и фонде оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов34; назначении на должность и об освобождении от должности заместителей руководителя Агентства; назначении на должность

32 См. Инструкцию по делопроизводству в центральном аппарате Росжелдора, утвержденную приказом Росжелдора от 28.05.2007 № 129.

33 См. Положение о советниках руководителя Росжелдора, работающих на общественных началах, утвержденное приказом Росжелдора от 9.02.2012 № 42.

34 Необходимо учитывать и: Положение о порядке выплаты премий за выполнение особо важных и сложных заданий, материальной помощи, единовременной выплаты и единовременных поощрений федеральным государственным гражданским служащим (ГГС) территориальных управлений Росжелдора, утвержденное приказом Росжелдора от 22.06.2011 N° 284; Положение о порядке выплаты премий за выполнение особо важных и сложных заданий, материальной помощи, единовременной выплаты и единовременных поощрений федеральным ГГС центрального аппарата Росжелдора, утвержденное приказом Росжелдора от 22.06.2011 № 283.

и об освобождении от должности руководителей территориальных органов; присвоении почетных званий и представлении к награждению госнаградами РФ, Почетной грамотой Президента России, к поощрению в виде объявления благодарности Президента России работников центрального аппарата Агентства, его территориальных органов и подведомственных организаций;

- решает в соответствии с ФЗ о госслужбе вопросы, связанные с прохождением федеральной госслужбы в Агентстве35 и на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ и ФЗ, актов Президента и Правительства и Минтранса России издает приказы36; утверждает: положения о структурных подразделениях центрального аппарата и территориальных

37

органах3'; структуру и штатное расписание центрального аппарата в пределах установленных Правительством России фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов на содержание центрального аппарата в пределах, утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете; численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов в пределах показателей, установленных Правительством России, а также смету расходов на их содержание в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете; а также назначает на должность и освобождает от должности: работников центрального аппарата; руководителей подведомственных ФГУП и ФГУ, заключает, изменяет, расторгает с указанными руководителями трудовые договоры;

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Росжелдора и его территориальных органов осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете. И Агентство является юрлицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с ФЗ. Ведомство вправе иметь геральдический знак - эмблему, флаг и вымпел, учреждаемые Минтрансом России по согласованию с Геральдическим советом при Президенте38.

В заключении можем акцентировать о том, что причинами и необходимостью совершенствования (развития, пересмотра) правового положения Росжелдора являлись в основном: • пересмотр: ФКЗ и ФЗ законодателями и судебной властью; государственных вопросов (внутренней и внешне политики); совершенствования вопросов: взаимодействия с участниками правоотношения (субъектами); эксплуатации (внедрение («Сапсан») и введение новых производственных технологий в ведомстве; • дополнительные требования со стороны Президента и Правительства России; развитие (пересмотр) социально-экономических и политических вопросов страны (например, госуслуговых вопросов); международные отношения (ныне экономические санкции); наличие различных упущения деятельности ведомства (аварий, кадастров) и совершенствование вопросов обеспечения тех или иных видов безопасности и др.

Кроме того, по мнению авторов, с учетом происходящих современных процессов (санкций) и в связи с изданием существенно-важных НПА (прежде всего ФЗ) за 2014 и 2015 годы в частности: о промышленной политике; стандартизации; стратегическом планировании: банкротстве граждан; участии граждан в охране правопорядка (ДНД); об общественном

35 При этом надо учитывать: Положение о порядке формирования и деятельности комиссии территориального управления Росжелдора по соблюдению требований к служебному поведению федеральных ГГС и урегулированию конфликта интересов, утвержденное приказом Росжелдора от 1.11.2011 № 534; Положение о Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных ГГС центрального аппарата, руководителей и заместителей руководителей территориальных управлений Росжелдора и урегулированию конфликта интересов, утверждённое приказом Росжелдора от 3.11.2010 № 485; О внеконкурсном поступлении на государственную гражданскую службу РФ и замещении должностей ГГС РФ в Росжелдоре см. приказ Росжелдора от 10.06.2010 № 228; Методику проведения конкурса на замещение вакантной должности ГГС в центральном аппарате Росжелдора, утвержденную приказом Росжелдорра от 29 июля 2008 г. № 230.

36 См. Положение о Центральной комиссии по аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя, железнодорожного транспорта РФ, утвержденное приказом Росжелдора от 2.10.2012 № 380.

37 См. Типовое положение о территориальном управлении Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденное приказом Минтранса России от 18 июля 2007 г. № 98.

38 Об учреждении эмблемы и флага Федерального агентства железнодорожного транспорта см. постановление Правительства России от 24.03.2006 № 162.

контроле и др. необходимо внести существенные изменения в Указе Президента России от 31.03.2010 № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» и правительственном Концепции государственной транспортной политики Российской Федерации» (СЗ РФ 15.09.1997 № 37 ст. 4303).

Именно эти вышерассмотренные нами и другие жизне-необходимые факторы способствовали и способствуют развитию деятельности Росжелдора и его правового положения. Так, например изданные названные ФЗв 2013-2015 годы. Тем более Росжелдор является федеральным ОИВ, осуществляющим функции по реализации госполитики, оказанию госуслуг и управлению госимуществом в сфере железнодорожного транспорта, а также функции по оказанию госуслуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

Литература

1. Быкадоров В.А., Васильев Ф.П., Казюлин В.А. Техническое регулирование и обеспечение безопасности// Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Москва, 2014.

2. Васильев Ф.П. Административный регламент Федерального агенства железнодорожного транспорта (Росжелдора): Учебное пособие. - Чебоксары: «Новое время», 2011. - 628 с.

3. Васильев Ф.П. Место и роль административного регламента в деятельности государственных органов// Право и государство: теория и практика. 2008. № 9. С. 56-58.

4. Васильев Ф.П., Дугенец А.С. Антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов//Российская юстиция. 2010. № 4.

5. Васильев Ф.П., Духно Н.А. - директор юридического института МИИТ, доктор юридических наук, профессор. Административное регламентирование деятельности Росжелдора // Ежекв. Жур. «Транспортное право». М.: № 3. 2009 - С. 2-7.

6. Духно Н.А Некоторые правовые аспекты высокоскоростного железнодорожного транспорта // Аграрное и земельное право. 2013. № 6 (102). С. 75-80.

7. Духно Н.А. Надзор за соблюдением законодательства в сфере обеспечения безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта // Аграрное и земельное право. 2013. № 9 (105). С. 99-104.

8. Лесин В.И. Железнодорожное строительство и хлебный экспорт России 60 — 90 е гг. XIX в. Дисс. ... канд. ист. наук. Ростов на Дону, 1971.

9. Постановление Правительства России от 08.09.1997 № 1143 «Об одобрении Концепции государственной транспортной политики Российской Федерации» СЗ РФ 15.09.1997 № 37 ст. 4303.

10. Стариченков А.Л. Оценка и прогнозирование состояния технических средств железнодорожного транспорта // Сборник трудов Всероссийской научно-практической конференции «Транспорт России: проблемы и перспективы 2010». - СПб.: ИПТ РАН, 2010. -с.78-88.

11. Старостенков Н. В. Роль государства и общественных движений России в развитии железнодорожного транспорта (втор. пол. XIX - 1914 г.). Дисс. ... канд. ист. наук. СПб., 1994