CC BY
149ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ
Современные формы
государственно-территориального устройства: конституционная регламентация в зарубежных странах
Татьяна Васильева
в статье рассматриваются новые тенденции регулирования государственно-территориального устройства, особенности территориальной организации федераций и региональных государств. Автор обращает внимание на изменение акцентов в регулировании данных вопросов, признание необходимости оптимизации территориального устройства, повышения эффективности решений, принимаемых органами публичной власти различного уровня, и оперативности их осуществления.
^ Федерация; регионализация; деволюция; автономия; децентрализация; принцип субсидиарности
Вопросы территориальной организации публичной власти являлись обязательным элементом конституционного регулирования на всех этапах его развития. Для современного периода характерно возрастание интереса к организации территориально-государственного устройства в контексте формирования наднационального уровня принятия политико-правовых решений, расширения регионального самоуправления и добровольной передачи государством публично-властных полномочий на наднациональный и региональный уровень. Об этом свидетельствует осуществление серьезных конституционных реформ в конце XX — начале XXI веков в ряде государств (Аргентина — 1994, Великобритания — 1998, Швейцария — 1999, Италия - 2001, Франция - 2003, ФРГ - 2006). Следует отметить, что в ряде случаев серьезные изменения территориальной организации страны осуществлялись на законодательном уровне без внесения изменений в текст конституции. Так, в Италии в 1999 году в рамках административной реформы была осущест-
влена деволюция1 административных полномочий территориальным коллективам.
Регламентация государственного устройства в современных учредительных актах адекватно отражает общие тенденции эволюции конституционного регулирования, характеризующиеся расширением предмета регулирования, конкретизацией и детализацией нормативного материала2. В Конституции Швейцарии раздел, посвященный федеративному устройству, включает 94 статьи, в Конституции Боливии раздел, связанный с территориальной организацией государства, состоит из 47 статей. В результате реформы 2003 года раздел Конституции Франции, посвященный территориальным коллективам, был дополнен шестью новыми статьями.
В качестве новой тенденции можно отметить закрепление на конституционном уровне принципов организации государственно-территориального устройства. Для унитарных государств, как правило, характерны принципы децентрализации (ст. 1 Конституции Франции, ст. 224 Конституции Гватемалы, ст. 15
Конституции Польши, ст. 144 Конституции Йеменской Республики) и автономии (ст. 6 Конституции Португалии, ст. 119 Конституции Румынии, ст. 1 Конституции Колумбии, ст. 200 Конституции Боливии). Выделение принципов субсидиарное™3 (ст. 5а Конституции Швейцарии, ст. 23 Основного закона ФРГ, ст. 6 Конституции Португалии, ст. 118 Конституции Италии, ст. 72 Конституции Франции, ч. 2 ст. 228 Конституции Колумбии), пропорциональности4 (ст. 118 Конституции Италии) и кооперации (ст. 41 Конституции ЮАР) в большей степени присуще федеративным и региональным государствам.
Кроме того, можно также отметить определенное изменение акцентов в регулировании вопросов территориально-государственного устройства. На смену структурному подходу постепенно приходит функциональный, все больше внимания уделяется повышению эффективности решений, принимаемых органами публичной власти различного уровня, и оперативности их осуществления, оптимизации территориального устройства. Так, в Аргентине провинции наделяются правом создавать регионы для осуществления экономического и социального развития и учреждать необходимые органы для выполнения поставленных целей (ч. 1 ст. 124)5. Аналогичные тенденции характерны и для Гватемалы (ч. 2 ст. 224 Конституции), Бразилии (§ 3 ст. 25, ст. 43 Конституции).
В доктрине различают три формы государственно-территориального устройства — федерация, региональное и унитарное государство. Федерация — это наиболее сложная форма территориальной организации публичной власти, предполагающая наличие нескольких уровней публичной власти, полномочия которых непосредственно затрагивают граждан6; формальное конституционное распределение законодательной, исполнительной власти и финансовых ресурсов между уровнями власти, обеспечивающее их самостоятельность в сфере собственной компетенции; представительство субъектов федерации в федеральных органах государственной власти, принимающих ключевые решения; верховенство федерального права, в том числе федеральной конституции, для изменения которой, как правило, требуется согласие значительного числа субъектов федерации.
В литературе обращается особое внимание на то, что для реализации на практике принципа федерализма необходима соответствующая политическая культура, обеспечивающая его практическое осуществление, развитие так называемого «федеративного духа», политического поведения, характеризующегося отказом от любых форм доктри-нальной жесткости7. В одних странах данные подходы нашли отражение в тексте учредительного акта. Согласно Конституции Бельгии, при осуществлении своих полномочий федеральное государство, сообщества, регионы действуют, соблюдая верность федерации, во избежание конфликта интересов (§ 1 ст. 143). Согласно Конституции Швейцарии, конфедерация и кантоны должны проявлять друг к другу уважение и оказывать содействие, по возможности разрешать спорные вопросы путем переговоров и посредничества (ч. 2 и 3 ст. 44). В других странах эти подходы были сформулированы в правовых позициях органов конституционной юстиции. Так, Федеральный конституционный суд Германии исходит из того, что конституционно-правовые отношения между федерацией и землями базируются на выводимом из конституции принципе верности федерации, то есть на взаимной обязанности органов федерации и земель действовать в интересах федерации и не предпринимать каких-либо действий, которые могли бы повредить государству или его составным частям. Этот принцип предполагает не только негативные (отказ от ущемления интересов другой стороны, невмешательство в компетенцию, уважение к принимаемым решениям), но и определенные позитивные обязательства (предоставление помощи и информации, проведение консультаций, согласование действий и сотрудничество)8.
Территория федерации состоит из субъектов федерации, количество которых варьируется довольно существенно от страны к стране (США — 50, Индия — 28, Сент-Кристофер и Невис — 2). На конституционном уровне могут предусматриваться определенные гарантии, обеспечивающие стабильность границ субъектов федерации (ч. 3 ст. 4 Конституции Бельгии, ч. 3 ст. 53 Конституции Швейцарии). В США (разд. 3 ст. IV Конституции) и Австралии (ст. 124 Конституции) образование новых штатов путем слияния существующих штатов или их частей возможно только с
согласия законодательных собраний заинтересованных штатов9. К числу таких гарантий можно отнести и закрепление на конституционном уровне универсальных параметров, которые должны учитываться при образовании новых субъектов федерации. Например, в соответствии с Основным законом ФРГ при изменении границ земель должны учитываться земляческая общность, исторические и культурные связи, хозяйственная целесообразность, а также требования развития региональной инфраструктуры и территориального планирования (ч. 1 ст. 29).
Как правило, федерация предполагает равноправие ее субъектов, однако в учредительных актах можно встретить и определенную асимметрию субъектов федерации. В литературе, посвященной сравнительному анализу федеративных систем, различают политическую и конституционную асимметрию субъектов федерации10. Политическая асимметрия, характерная для любой федерации, предполагает различные политические задачи, разную степень стремления к самоопределению, а также различный политический вес субъектов федерации в рамках национальной государственности. Данный вид асимметрии в значительной степени обусловлен размером территории и численностью населения, экономическим потенциалом, финансовыми возможностями и уровнем благосостояния субъектов федерации. Конституционная асимметрия предполагает различия в правовом положении, характере осуществляемых полномочий, уровне самостоятельности составных частей федерации. Являясь порождением фактических (культурных, исторических и географических) различий, объективно существующих на практике, такая асимметрия, как правило, характерна для многонациональных федераций11. Конституционная асимметрия может проявляться в наделении отдельных субъектов федерации большим объемом полномочий (Квебек - Канада, Джамму и Кашмир - Индия, штаты, расположенные на о. Борнео — Малайзия), предоставлении субъектам федерации возможности принимать различные институциональные решения для урегулирования специфических проблем, стоящих перед ними (Бельгия), в сокращении объема полномочий отдельных субъектов федерации и возложении соответствующих обязанностей на федеральные органы государ-
ственной власти (Индия), а также в других формах.
Существуют различные подходы к разграничению компетенции между федерацией и субъектами. В конституциях могут выделяться сферы исключительной компетенции федерации или ее субъектов, а также сфера совместной (конкурирующей) компетенции. Как отмечают специалисты, установление сферы исключительной компетенции является гарантией не только самостоятельности органов государственной власти определенного уровня, но и более четкого распределения бремени ответственности в отношении конкретных сфер. В свою очередь выделение сферы конкурирующей компетенции придает необходимую гибкость системе разграничения компетенции, позволяя федеральным органам государственной власти приступать к урегулированию определенного вопроса только тогда, когда он приобрел федеральное значение или назрела необходимость установления универсальных стандартов в данной сфере12. Согласно классической модели разграничения компетенции между федерацией и субъектами, остаточные полномочия, то есть не отнесенные к сфере исключительной или конкурирующей компетенции, закрепляются за субъектами федерации, однако в некоторых странах (Канада, Индия) эти полномочия резервируются за федеральными органами государственной власти.
Действуют два подхода к распределению законодательных и исполнительных полномочий в отношении конкретных предметов ведения13. В соответствии с дуалистической моделью (США, Канада, Австралия) каждый из уровней органов государственной власти обладает исполнительными полномочиями в тех же сферах, в которых он наделяется законодательными полномочиями. В соответствии с интегрированной моделью (Швейцария, Австрия, Германия) сферы исполнительных и законодательных полномочий не совпадают, поскольку субъекты федерации осуществляют исполнительные полномочия в отношении многих вопросов федерального законодательного ведения. Такой подход позволяет обеспечить не только единообразие законодательного регулирования на федеральном уровне, но и учет региональных особенностей, а также значительно сократить численность федеральных чиновников. Следует отметить, что в
Конституции Швейцарии акцентируется внимание на том, что федерация несет расходы, связанные с применением федерального права, оставляя в распоряжении кантонов достаточные источники финансирования и обеспечивая соразмерное финансовое выравнивание (ч. 3 ст. 46).
Можно выделить несколько способов конституционной регламентации разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Американская система предполагает закрепление на конституционном уровне перечня предметов ведения федерации (разд. 8 ст. I Конституции) и резервирование остаточных полномочий за субъектами федерации (X поправка). В американской Конституции не выделяется сфера конкурирующей компетенции, однако, как отмечается в литературе, реально она сложилась14. Верховный суд США на основании клаузулы о «необходимых и уместных законах» (п. 18 разд. 8 ст. I Конституции) разработал концепцию «подразумеваемых полномочий», в соответствии с которой наделение Конгресса перечисленными в Конституции полномочиями предполагает и его право предпринимать необходимые меры для их осуществления. Кроме того, благодаря толкованию Верховного суда, полномочия федерального парламента были существенно расширены, в первую очередь на основании клаузулы о межштатной торговле (п. 3 разд. 8 ст. I Конституции). Вместе с тем необходимо отметить, что с середины 90-х годов XX века Верховный суд начал корректировать свою позицию, ограничивая федеральную законодательную экспансию. В настоящее время большинство судей Верховного суда считает, что Конгресс может использовать клаузулу о межштатной торговле для регулирования местной неэкономической деятельности только в том случае, если он может доказать, что такая деятельность действительно оказывает существенное воздействие на торговлю между штатами15.
Канадская система разграничения компетенции предполагает закрепление в Конституции двух перечней — предметов исключительного ведения федерации (ст. 91 Конституционного акта 1867 года) и предметов исключительного ведения субъектов федерации (ст. 92). При этом, в отличие от классической модели, федерации предоставляется полномочие издавать законы для поддержания ми-
ра, порядка и доброго управления Канадой по всем вопросам, не отнесенным к исключительному ведению законодательных собраний провинций (ч. 1 ст. 91). В Конституционном акте 1867 года не предусматривается возможность делегирования собственных законодательных полномочий федерацией или провинциями, и в соответствии с канадской судебной практикой такое делегирование признается неконституционным как нарушающее заложенную в Конституции схему разграничения компетенции.
Как отмечают канадские исследователи, отцы-основатели федерации, ориентированные на максимально возможное делегирование исключительных полномочий какому-либо из уровней органов государственной власти, старательно избегали конкурирующую компетенцию16. Поэтому совместное осуществление полномочий федерацией и провинциями предусматривается по ограниченному кругу вопросов (ст. 92А, ст. 93, ст. 94А, ст. 95). Следует отметить, что в Канаде применяются гибкие подходы к регулированию конкурирующей компетенции. Так, в сфере пенсионного законодательства и законодательства о дополнительных пособиях в случае конфликта федерального и провинциального закона предпочтение отдается провинциальному акту (ст. 94А). Такой способ регламентации позволяет Квебеку иметь собственную пенсионную систему, отличную от других провинций.
Германскую систему разграничения компетенции отличает ряд особенностей. В Основном законе страны закрепляются вопросы исключительной компетенции федерации (ст. 73) и конкурирующей компетенции федерации и земель (ст. 74). Остаточная компетенция резервируется за землями, которые могут осуществлять государственные полномочия и выполнять государственные задачи, если Основной закон не устанавливает или не допускает иное регулирование (ст. 30). Следует также отметить, что эта модель предусматривает возможность делегирования землям законодательных полномочий, отнесенных к исключительному ведению федерации (ст. 71). Кроме того, по определенным вопросам, входящим в компетенцию земель, федерация может участвовать в выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества (ст. 91а Основного закона).
В Германии в рамках конституционной реформы 2006 года были скорректированы вопросы исключительного ведения федерации и совместного ведения федерации и земель, предусмотрены более гибкие подходы к разграничению полномочий в сфере конкурирующей компетенции. Подтвердив общий принцип, согласно которому земли могут законодательствовать в данной сфере, если федерация не пользуется законодательными правами (ч. 1 ст. 72), законодатели выделили те сферы, где федерация имеет право издавать законы только в том случае, если это требуется для создания равноценных условий жизни на федеральной территории или для правового и экономического единства страны исходя из общегосударственных интересов (ч. 2 ст. 73), а также те вопросы, в отношении которых земли могут принимать положения, отклоняющиеся от федерального регулирования, но в случае противоречия между федеральным и земельным законом будет действовать закон, принятый позднее (ч. 3 ст. 73).
В Австрии, где применяется сходная система разграничения компетенции, Конституционный Суд разработал ряд правовых позиций в данной сфере. Если существуют сомнения в отношении того, к чьей компетенции относится вопрос, то сомнение трактуется в пользу земель. К федеральной компетенции относятся только те вопросы, которые рассматривались как таковые на момент вступления в действие соответствующих положений, а также вопросы, неразрывно связанные с ними. И федерация, и земли должны учитывать интересы другой стороны при разработке собственного законодательства. Федерация и земли могут издавать законы по одному и тому же вопросу, если эти акты регламентируют различные аспекты данной проблемы17.
В соответствии с индийской системой разграничения компетенции выделяются три перечня предметов ведения: вопросы исключительной компетенция федерации, исключительной компетенции субъектов федерации и совместной компетенции федерации и штатов (ст. 246 Конституции). В отличие от классической модели индийский Парламент наделяется исключительным правом издавать законы по вопросам, не указанным в качестве вопросов совместного ведения или исключительной компетенции штатов (ст. 248). В Конституции Индии предусматривается также ряд обстоя-
тельств, при наличии которых федерация может вторгаться в сферу исключительной компетенции штатов, а именно: одобрение Советом Штатов резолюции о необходимости и целесообразности принятия федерального закона, исходя из общенациональных интересов (ст. 249); объявление чрезвычайного положения (ст. 250); выдвижение легислатурами одного или нескольких штатов резолюции об урегулировании определенного вопроса Парламентом страны (ст. 252); необходимость осуществления международного договора или решения, принятого международной организацией (ст. 254); издание Президентом прокламации о несостоятельности конституционного механизма в конкретном штате (п. «Ь» ч. 1 ст. 356). Согласно индийской Конституции, исполнительная власть Союза может давать необходимые распоряжения любому штату в отношении соблюдения федеральных или любых иных законов, применяющихся в этом штате (ст. 256). Вместе с тем Верховный суд страны признал, что данное положение не предполагает право федерации вмешиваться в вопросы, отнесенные к исключительной компетенции штатов.
В Конституции Швейцарии нашла отражение новая концепция федерализма как взаимного сотрудничества конфедерации и кантонов для достижения общих целей (ч. 1 ст. 44). Данная страна отошла от классических способов распределения компетенции посредством определения перечней предметов исключительного или совместного ведения. Закрепив за кантонами осуществление любых прав, не делегированных федерации (ст. 3), и установив, что федерация берет на себя выполнение тех задач, которые выходят за рамки возможностей кантонов и требуют единого регулирования (ч. 1 ст. 43а), разработчики Конституции 1999 года пошли по пути четкого обозначения полномочий федерации в конкретных сферах компетенции18 и в необходимых случаях — форм участия субъектов федерации в их осуществлении (гл. 2 разд. 3).
Одна из наиболее характерных особенностей федеративного государства — гарантированное представительство субъектов федерации в общенациональных органах. Традиционно в таких государствах действует двухпалатный парламент, причем верхняя палата создается для учета специфических интересов
субъектов федерации. Вместе с тем необходимо отметить, что существуют и такие федерации, где формируется однопалатный парламент (Микронезия, Коморские острова, Сент-Китс и Невис, Венесуэла19). Кроме того, в некоторых федеративных государствах парламент формируется на территориальной основе, а не на базе субъектов федерации (ст. 22 Конституционного акта 1867 года Канады).
Существует два подхода к определению количественного состава представителей субъектов федерации в верхней палате парламента: арифметический, предполагающий равное представительство составных частей федерации (Швейцария, США, Аргентина20, Бразилия, Австралия, Нигерия), и геометрический, устанавливающий зависимость между количеством представителей и численностью населения и/или размером территории соответствующих субъектов (Германия, Австрия, Индия). По мнению специалистов, системы, основанные на арифметическом подходе, представляют собой наиболее полное выражение принципа федерализма, который предполагает равноправие субъектов, тогда как системы, базирующиеся на демографическом или географическом критерии, в большей степени тяготеют к принципу демокра-
тии21.
Предоставление субъектам федерации одинакового числа мест в верхней палате приводит к усилению позиций субъектов с меньшей численностью населения. Как показывают исследования, на выборах в верхнюю палату голос одного избирателя в штате Вайоминг равен 67 голосам избирателей в Калифорнии22. В силу серьезных диспропорций бразильские сенаторы, представляющие 8 % избирательного корпуса, имеют в верхней палате больше мест, чем сенаторы, представляющие 90 % избирательного корпуса; при этом они могут заблокировать любую законодательную реформу23.
Состав верхней палаты может формироваться различными способами. В тех федерациях, где члены верхней палаты избираются непосредственно населением, они представляют интересы избирателей своего субъекта федерации (США, Аргентина24, большинство кантонов Швейцарии, Мексика, Австралия). Если данные лица избираются на базе многостепенных выборов законодательными орга-
нами субъектов федерации (Австрия, Индия), то члены верхней палаты в большей степени отражают региональные интересы, присущие политическим партиям, представленным в каждом из законодательных органов. В Германии, где в состав Бундесрата25 входят по должности члены правительств земель, эти лица выражают позицию собственного правительства и только опосредованно интересы региональных избирателей. В тех случаях, когда члены верхней палаты назначаются федеральными органами государственной власти (Канада — генерал-губернатором по представлению премьер-министра), они, как правило, выражают интересы той политической партии, которая их выдвинула в парламент.
Возможность субъектов федерации влиять на общенациональную политику страны в значительной степени зависит от роли верхней палаты в законодательном процессе, наличия у нее исключительной компетенции и права вето, а также признанного обществом права реализовать эти полномочия26. В одних государствах (Бразилия, Швейцария, США) для принятия любого закона необходимо одобрение верхней палаты. В других странах (ФРГ, Бельгия) одобрение верхней палаты требуется только в отношении определенных законов. Так, в соответствии с Основным законом Германии в одобрении Бундесрата нуждаются, в частности, федеральные законы об ответственности государства, о статутных правах и обязанностях чиновников земель, общин и других корпораций публичного права, а также судей в землях, за исключением регулирования карьеры, оплаты и пенсий (п. 25 и 27 ч. 1 ст. 73); федеральные законы о налогах, поступления от которых полностью или частично идут в пользу земель или общин (ч. 3 ст. 105), и законы о единообразном регулировании на федеральной территории административной процедуры, которым должны следовать органы земель (ч. 1 ст. 84)27. В некоторых странах (Канада, Австралия) верхняя палата не может инициировать и вносить изменения в финансовые законы.
В ряде стран верхние палаты наделяются широкими правами в сфере законотворчества. В США, Бразилии, Аргентине, Канаде и Австралии28 верхняя палата может отклонить закон о бюджете. В Аргентине только Сенат может инициировать принятие федеральных законов, регламентирующих участие провин-
ций в собирании налогов и устанавливающих меры, направленные на сбалансированное развитие провинций и регионов (п. 2 и 19 ст. 75 Конституции). В Германии Бундесрат наделяется правом принятия законов в период действия состояния законодательной необходимости (ч. 2 ст. 81).
В Германии в связи со спецификой формирования состава Бундесрата все представители земли должны голосовать по законопроекту согласованно (ч. 3 ст. 51 Основного закона). В случае создания коалиционного правительства представители земли в соответствии с коалиционным соглашением не участвуют в голосовании, если по какому-либо вопросу существуют разногласия между партиями, входящими в состав коалиции. Но бывают такие ситуации, в частности при вынесении важнейших политических решений или при наличии слабого большинства у правящей коалиции, когда неучастие в голосовании может привести к провалу законопроекта. Такая ситуация сложилась в 2002 году при обсуждении в Бундесрате проекта федерального закона о регулировании и ограничении иммиграции и установлении правил пребывания и интеграции граждан Европейского Союза и иностранцев (закон об иммиграции), когда четыре голоса от земли Бранденбург определяли судьбу этого закона, одобренного Бундестагом. В правительстве земли позиции разделились (социал-демократы выступали за одобрение законопроекта, христианские демократы - против). В ходе голосования лидер христианских демократов проголосовал против, однако все четыре голоса были засчитаны в поддержку закона. Председатель палаты попросил председателя правительства, возглавлявшего делегацию земли, проголосовать еще раз, и закон был одобрен. Христианские демократы от данной земли обратились в Федеральный конституционный суд, который 18 декабря 2002 года признал закон неконституционным, поскольку голоса в первом туре не были поданы блокированно29.
Во многих конституциях нашел отражение принцип верховенства федерального права (ст. 31 Основного закона ФРГ, ст. 49 Конституции Швейцарии, ст. VI Конституции США, ст. 109 Конституции Австралии, ст. 133 Конституции Мексики). В Аргентине закрепляется обязанность органов власти провинций соблюдать верховный закон страны, включа-
ющий в себя Конституцию, законы, принятые Конгрессом в соответствии с Конституцией, а также договоры с иностранными государствами (ст. 31 Конституции). В Швейцарии федерация выступает гарантом конституций кантонов, если учредительные акты кантонов не противоречат федеральному праву (ч. 2 ст. 51 Конституции).
Поскольку в конституции федерации определяются основные параметры территориальной организации государства и разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, то в изменении учредительного акта страны, по общему правилу, должны участвовать субъекты федерации. Конституционная поправка должна быть одобрена законодательными органами субъектов федерации (США30, Канада31, Индия32, Мексика) или избирателями на референдуме в большинстве субъектов федерации (Швейцария, Австралия). Хотя право законодательной инициативы, как правило, принадлежит федеральным органам государственной власти, в некоторых государствах этим правом наделяются и субъекты федерации (каждая провинция в Канаде, четверть штатов в Венесуэле, большинство штатов в Бразилии, две трети штатов в США).
Следует отметить, что в ряде государств к числу вопросов, не подлежащих пересмотру, были отнесены вопросы территориальной организации: федеративная форма государства (§ 4 ст. 60 Конституции Бразилии), разделение федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве (ч. 3 ст. 79 Основного закона ФРГ). В Индии Верховный суд страны в ряде своих решений признал, что внесение поправок в Конституцию не может приводить к изменению ее основ и структуры, в том числе ее федеративного характера33.
Субъекты федерации имеют собственную систему права, то есть могут издавать законы и подзаконные акты, действующие на их территории. В ряде государств (Австралия, Бразилия, США, ФРГ, Швейцария, Австрия) субъекты федерации принимают и собственные конституции. Составные части федерации самостоятельно определяют содержание этих документов, однако федеральные органы государственной власти могут задавать определенные параметры для данных документов. Так, Основной закон ФРГ предписывает, что конституционное устройство в землях долж-
но соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства (ч. 1 ст. 28). В Аргентине каждая провинция должна принять для себя конституцию на основе представительного республиканского правления в соответствии с принципами, декларациями и гарантиями национальной Конституции (ст. 5). Следует отметить, что в ряде конституций вводится клаузула о доверии и уважении, в соответствии с которой в каждом субъекте федерации должны признаваться официальные акты, документы и материалы судебного разбирательства любого другого субъекта федерации (разд. 1 ст. IV Конституции США, ст. 125 Конституции Мексики, ст. 118 Конституции Австралии).
По мнению специалистов, федеративная система в институциональном плане в наибольшей степени соответствует многомерным политическим, экономическим и социальным реалиям современного общества. Федеративные государства, в отличие от унитарных, обладают большим потенциалом для адаптации к глобальным вызовам. Богатый опыт сотрудничества и урегулирования конфликтов в рамках федерации позволяет федеральным и региональным органам государственной власти более гибко взаимодействовать с наднациональными структурами, зарубежными государствами и их составными частями (регионами, субъектами федерации). Соперничество между субъектами федерации стимулирует экономическое развитие и инновации.
Вместе с тем в условиях возрастания экономической взаимозависимости в мире возможности органов федерации эффективно защищать интересы населения и субъектов федерации в определенной степени снижаются. С одной стороны, идет процесс формирования наднационального уровня принятия политико-правовых решений (ВТО, Европейский Союз, Совет Европы), расширения сферы международно-правового регулирования и разработки универсальных или региональных стандартов, которых должны придерживаться государства-участники. С другой стороны, увеличивается политическое и экономическое влияние регионов, что находит выражение в расширении межрегионального сотрудничества на международном уровне, признании частичной международной право-
субъектности структурных подразделений государства, создании в ряде международных организаций институциональных структур с региональным представительством (Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, Комитет регионов Европейского Союза).
В период глобализации многие субъекты федерации в большей степени вовлекаются в международную деятельность в процессе осуществления своих полномочий. В ряде стран субъектам федерации предоставляется право заключать международные договоры (ч. 1 ст. 124 Конституции Аргентины, ст. 56 Конституции Швейцарии, ч. 3 ст. 32 Основного закона ФРГ). Даже в тех странах, где международные договоры могут заключать только федеральные органы государственной власти, их осуществление может относиться к ведению субъектов федерации. Соответственно, субъекты федерации в большей степени мотивированы выполнять такие соглашения, если они были вовлечены в процесс их подготовки.
В ряде федеративных государств (Германия, Швейцария, Бельгия) предусматривается осуществление консультаций с субъектами федерации в отношении международных соглашений, затрагивающих их интересы. Наиболее подробно эти вопросы разработаны в Конституции Швейцарии, где устанавливается, что:
— федерация своевременно и в полном объеме информирует кантоны о своих намерениях, запрашивая их точку зрения, если затрагиваются их интересы (ч. 2 ст. 45); учитывает компетенцию кантонов и защищает их интересы в области внешних связей (ч. 3 ст. 54);
— кантоны принимают участие в подготовке внешнеполитических решений, которые затрагивают их компетенцию или существенные интересы, а также в международных переговорах по вопросам, затрагивающим их компетенцию (ч. 1 и 3 ст. 55);
— при подготовке важных международно-правовых договоров кантоны приглашаются для высказывания своей точки зрения (ст. 147).
В Германии на конституционном уровне предусматривается право земель участвовать в разработке общенациональных решений, связанных с европейской интеграцией, по во-
просам своей компетенции, а также возможность выражения позиции страны по данным вопросам представителем земель, назначаемым Бундесратом; закрепляется требование своевременного заслушивания земли перед заключением договора, затрагивающего особенности ее положения (ст. 23, ч. 2 ст. 32 Основного закона ФРГ). В Бундесрате учрежден постоянный комитет - Европейская палата, который консультирует федеральное правительство относительно того, какое влияние окажут меры, предлагаемые Европейским Союзом, на сферу законодательной компетенции земель.
Новые условия требуют широкого обсуждения институциональных изменений и достижения максимально возможного консенсуса федеральных и региональных органов государственной власти. Более тесная координация действий органов исполнительной власти различного уровня может предполагать:
— обмен информацией между органами исполнительной власти различного уровня, предварительное уведомление обо всех новых инициативах, которые могут затрагивать органы государственной власти другого уровня, и отказ от односторонних решений;
— проведение консультаций и корректировку политики органов исполнительной власти одного уровня в свете планов и намерений органов исполнительной власти другого уровня;
— согласование приоритетов в определенной сфере и выработку решений общенационального характера на встречах членов правительства различного уровня (Конференция премьер-министров в Канаде, Совет австралийских правительств34);
— участие членов правительств субъектов федерации в заседаниях федерального правительства (в Германии председатели правительств земель неоднократно приглашаются на заседания федерального правительства для обсуждения важных политических, экономических, социальных и финансовых вопросов);
— создание специализированных структур с целью урегулирования финансовых отношений между федеральными и региональными правительствами (Финансовые комиссии в Индии и ЮАР, Австралийская федеральная комиссия по грантам, Совет по финансовому планированию в Германии35);
— координацию публичных заимствований федеральных и региональных властей (деятельность Совета по заимствованиям в Австралии, который может принимать обязательные решения как для федеральных органов государственной власти, так и для субъектов Федерации).
В некоторых федерациях практикуется заключение межправительственных соглашений между органами федерации и ее субъектов. В Австрии на такие соглашения распространяются договорные принципы международного права (ч. 1 и 3 ст. 15а Конституции). В Австралии федерация заключает с субъектами федерации соглашения о публичных долгах штатов, которые могут, в частности, предусматривать принятие на себя таких долгов, управление ими, уплату процентов, консолидацию или конвертацию долгов, выделение средств на их покрытие и т. д. (ч. 1 ст. 105А Конституции). В Основном законе Германии предусматривается заключение соглашений в целях содействия научным исследовательским центрам и проектам (ст. 91Ь Основного закона).
В ряде учредительных документов предусматривается возможность заключения соглашений и между субъектами федерации. В Аргентине провинции могут заключать такие соглашения в целях отправления правосудия, выполнения общественно полезных работ или исходя из экономических интересов при условии уведомления Конгресса (ч. 1 ст. 125). В Швейцарии кантоны заключают договоры для совместного решения задач, связанных с региональными интересами (ч. 1 ст. 48 Конституции). Следует отметить, что в этой стране федерация может по просьбе заинтересованных кантонов придать обязательный характер определенным межкантональным соглашениям и обязать конкретные кантоны принять в них участие (ст. 48а Конституции).
Закрепляя широкую самостоятельность субъектов федерации, конституции федеративных государств устанавливают и достаточно четкие пределы ее осуществления. Нередко в них предусматривается возможность непосредственного вмешательства федеральных органов государственной власти в деятельность субъектов федерации. Существуют разнообразные формы такого вмешательства. В Основном законе Германии закрепляется право федерации в порядке принуждения
принимать меры, побуждающие земли выполнять федеральные обязательства (ст. 37), однако характер этих мер не конкретизируется. В Австрии если земли не предпринимают необходимые шаги для выполнения договоров государства в сфере своей компетенции, то осуществление таких мер, в частности издание законов, переходит к федерации (ст. 16 Конституции).
В ряде латиноамериканских федераций действует институт «федеральной интервенции», в соответствии с которым президент при определенных обстоятельствах может ввести войска на территорию штата для восстановления конституционного строя. В Конституции Бразилии в качестве оснований для такого вмешательства, в частности, выделяют следующие: защита основных конституционных принципов, угроза публичному порядку, невыплата штатом взносов в федеральный бюджет в течение двух лет (ст. 34). В Аргентине федеральное правительство может распространить свою власть на территорию провинции, чтобы гарантировать республиканскую форму правления, предотвратить вторжение извне, оказать содействие местным властям с целью их поддержки или восстановления, если они были смещены в результате переворота или вторжения другой провинции (ст. 6 Конституции).
Специфика индийской федерации заключается в том, что Президент страны может вводить президентское правление на территории штата, если управление на этой территории не может осуществляться конституционным путем и если штат не подчиняется распоряжениям Союза (ст. 356, 365 Конституции). В этом случае Президент приостанавливает действие всех высших органов штата и берет на себя осуществление отдельных или всех функций правительства и губернатора штата, при этом законодательные полномочия субъекта федерации передаются Парламенту страны. Как отмечается в индийской литературе, президентское правление представляет собой одно из средств принуждения, направленное на сохранение демократической формы правления и предотвращение паралича механизма управления из-за фракционных междоусобиц в штатах36. Однако в практике страны это средство часто использовалось в политических целях партиями, находящимися у власти в Союзе.
Несмотря на формальное сходство конституционных предписаний, политико-правовые реалии конкретных федеративных государств могут различаться довольно существенно. В разных экономических и социальных условиях принцип федерализма может иметь различное институциональное воплощение, и обеспечиваемая в его рамках степень централизации и децентрализации власти зависит от принятых моделей разграничения законодательных, исполнительных и судебных полномочий, характера межбюджетных отношений, форм участия субъектов в формировании общефедеральной политики, механизмов разрешения конфликтов между федерацией и субъектами федерации, формальных и неформальных процедур преобразования конституционного устройства.
Кроме того, следует учитывать, что расхождения между фактической и юридической конституцией в сфере территориальной организации публичной власти встречаются не так уж редко. В одних случаях серьезная корректировка формы государственного устройства осуществляется путем толкования предписаний учредительного акта органами конституционного правосудия. В других случаях провозглашение на конституционном уровне федеративного принципа носит формальный характер и не приводит к утверждению подлинно федеративных отношений между органами государственной власти федерального и регионального уровня.
Федерация не является единственной сложной формой территориальной организации публичной власти. Помимо нее, в конституционно-правовой доктрине выделяют также региональные государства. Такие государства рассматриваются либо как крайняя форма децентрализованного унитарного государства, либо как государства, находящиеся на полпути от унитарного к федеративному государству, для которых характерна конституционная гарантированность региональной авто-
номии37.
В юридической литературе выделяют следующие характерные признаки регионального государства: деволюционный способ образования; разграничение компетенции между центром и регионами с закреплением остаточной компетенции за центральной властью; осуществление контроля за деятельностью регионов органами конституционного уровня
(конституционный суд, правительство, счетная палата); наделение регионов правом принятия законов без предоставления им учредительных полномочий38; различная степень самостоятельности регионов; отсутствие у регионов возможности участвовать в осуществлении государственных полномочий (пересмотр Конституции страны, представительство в верхней палате парламента, полномочия в сфере судоустройства)39.
Концепция регионального государства нашла отражение и в Конституции Итальянской Республики 1947 года в оригинальной редакции, и в Конституции Испании 1978 года. В настоящее время в этих странах идет процесс федерализации, однако формы его осуществления отличаются довольно существенно. Вместе с тем представители научного сообщества и политические деятели Испании сходятся в том, что данное государство пока еще нельзя рассматривать как федерацию40. Аналогичных подходов придерживается и Конституционный суд Италии, отметивший, что институты, типичные для государственного устройства федеративного типа, не совместимы с тем уровнем автономии, которую гарантирует сегодня конституционное устройство страны (решение № 365 2007 года).
В Италии процессы федерализации осуществлялись в рамках конституционных реформ. Дважды — в 2001 и 2006 годах — в подготовленных конституционных законах предусматривались серьезные изменения территориальной организации публичной власти, одобренные парламентом страны и вынесенные на общенациональный референдум. Однако судьба данных законов сложилась по-разному. Первый проект получил поддержку избирателей, и Конституционный закон № 3 от 18 октября 2001 года внес поправки в главу V «Области, провинции и коммуны» Конституции. В рамках реформы изменялся порядок разграничения компетенции между органами государственной власти страны и областями41; упразднялась должность правительственного комиссара в области; регионам предоставлялись учредительные полномочия, право принятия избирательных законов; проверка областных законов на соответствие Конституции осуществлялась в порядке последующего, а не предварительного контроля; правительство имело право замещать органы территориальных коллективов в случае
невыполнения ими норм международных договоров и актов Европейского Союза, а также в случае серьезной угрозы национальной безопасности. Кроме того, особые формы и условия автономии могли предоставляться областям, не перечисленным в Конституции в качестве областей специального статута, на основании закона Республики42, принимаемого по инициативе заинтересованной области после заслушивания мнения муниципалитетов с учетом принципа финансовой автономии территориальных коллективов. В число административно-территориальных единиц включены также метрополитанские города.
Второй проект — «Об изменении Части II Конституции» — был одобрен палатами парламента (Палатой депутатов — 15 октября 2004 года, Сенатом — 23 марта 2005 года), но не получил поддержки населения на референдуме 25 июня 2006 года43. Этот проект предусматривал, в частности, уточнение предметов ведения по вопросам исключительной компетенции государства и конкурирующей компетенции государства и областей, а также закрепление исключительной компетенции областей44; создание Федеративного Сената из 252 членов, избираемых в каждой области в ходе выборов соответствующих областных советов; определение форм контактов между сенаторами и территориальными коллективами45; введение процедуры политического контроля центральной власти за областными законами46; наделение коммун, провинций и метрополитанских городов правом обращения в Конституционный суд в тех случаях, когда, по их мнению, закон или акт, имеющий силу закона, государства или области ущемляет их конституционно гарантированные полномочия.
Поскольку в Италии конституционная реформа 2006 года не получила поддержки населения, итальянские законодатели пошли по пути разработки законодательства, необходимого для воплощения в жизнь конституционной реформы 2001 года. В частности, в 2009 году был одобрен Закон о делегировании правительству полномочий в сфере финансового федерализма во исполнение положений статьи 119 Конституции.
Модель государственного устройства, закрепленная в Конституции 1978 года, именуется в испанской конституционно-правовой доктрине как государство, состоящее из авто-
номных образований (Estado de las Autonomías), или сложносоставное государство (Estado compuesto')41. В Испании в настоящее время идет процесс перераспределения полномочий между центральными органами государственной власти и регионами посредством внесения изменений в уставы конкретных областей на основании двусторонних соглашений между органами государственной власти общенационального уровня и этого региона, а не путем внесения поправок в действующую Конституцию. Как отмечается в испанской литературе, специфика государства, состоящего из автономных образований, заключается в «разнообразии в рамках разнообразия», поскольку каждому автономному сообществу предоставлена возможность закрепить в статутах институциональные особенности и специфику в сфере своей компетенции48.
В Испании предусмотрена подвижная система разграничения компетенции между государством и автономными сообществами. На конституционном уровне определены перечни исключительных предметов ведения государства (ч. 1 ст. 149) и предметы ведения и полномочия, которые могут принимать на себя регионы (ст. 148). Область должна включить соответствующее полномочие в свой статут, если она рассматривает какое-либо полномочие как собственное. Как отмечается в литературе, фактический набор полномочий конкретного региона зависит от того, какие вопросы из предусмотренного статьей 148 перечня включены в текст статута и на каких условиях49. Более того, автономные сообщества могут закреплять в статутах и иные вопросы, специально не отнесенные Конституцией к ведению центра (ч. 3 ст. 149). Органы государственной власти страны могут также делегировать автономным сообществам свои полномочия путем издания органического закона, в котором предусматривается передача необходимых финансовых средств и определяются формы государственного контроля в данной сфере (ч. 2 ст. 150).
Испанская модель региональной реформы придает большое значение инициативам территориальных коллективов. Как отмечает итальянский юрист Л. Калифано, в Конституции 1978 года автономия трактуется не только как гарантированное и признанное государством право каждого региона и нацио-
нальности, но и как возможность каждой территории добровольно реализовать его тогда, когда она это пожелает, исходя из собственных исторических и культурных характеристик и стремления к автономии50. Вместе с тем следует отметить, что в Конституции специально оговаривается, что различия в статутах не могут давать автономным сообществам экономических и социальных преимуществ (ст. 138), и акцентируется внимание на принципе солидарности всех национальностей и регионов, составляющих страну (ст. 2).
18 июня 2006 года был одобрен новый статут Каталонии51, предусмотревший, в частности, усиление защиты каталанского языка как официального языка региона, перераспределение налоговых поступлений между государством и областью, расширение полномочий Высшего суда правосудия Каталонии. Последнему было предоставлено право выносить окончательные решения по некоторым делам (коммерческие споры, дела о мошенничестве и т. д.), которые не могут быть обжалованы в Верховный суд страны. В соответствии с каталонской моделью начали подготовку новых статутов и другие области (Валенсия, Арагон и Андалусия).
Развитие государственности в Италии и Испании подтверждает тезис о том, что различия между федеративными и региональными государствами менее значительны, чем предполагается. И для федеративных, и для региональных государств характерна децентрализация политической власти и существование легитимных центров принятия политических решений территориального уровня, но степень самостоятельности, предоставляемой субъектам федерации и крупнейшим административно-территориальным единицам в региональном государстве, может различаться. Как показывает практика, создание федеративного или регионального государства в большей степени обусловлено историко-по-литическими традициями конкретной страны, чем серьезными различиями в концептуальных подходах.
В учредительных актах унитарных государств вопросам территориальной организации публичной власти уделяется значительно меньше внимания, чем в соответствующих актах федеративных и региональных государств. На конституционном уровне, как правило, закрепляются основные звенья адми-
нистративно-территориального устройства, а в ряде стран — требования, предъявляемые к территориальному устройству. Так, в Польше территориальное деление государства должно учитывать социальные, экономические и культурные связи и обеспечивать территориальным единицам способность выполнять публичные задачи (ч. 2 ст. 15 Конституции). В свою очередь в Суринаме разделение на административно-территориальные единицы осуществляется исходя из концентрации населения, потенциала развития, возможности управления территорией, наличия инфраструктуры, расположения административного центра (ч. 1 ст. 160 Конституции).
Во многих странах предусматривается законодательная регламентация вопросов учреждения административно-территориальных единиц (ст. 123 Конституции Нидерландов, ст. 61-1 Конституции Гаити, ст. 11 Конституции Литвы) и определения их границ (ст. 4 Конституции Лихтенштейна, ст. 5 Конституции Доминиканской Республики, ст. 135 Конституции Болгарии). В отдельных случаях для создания новых территориальных единиц требуется проведение предварительных консультаций с органами самоуправления, затрагиваемыми такими преобразованиями (ст. 249 Конституции Португалии), или местного референдума (ч. 3 ст. 139 Конституции Словении, ч. 1 ст. 168 Конституции Коста-Рики). В некоторых странах возможно создание и особых территориальных единиц. Так, в Арабской Республике Египет единицы, не предусмотренные административно-территориальным устройством страны, могут учреждаться в общественных интересах (ст. 161 Конституции). В Эквадоре с целью защиты интересов и среды обитания коренных народов и этнических групп могут формироваться индейские и афроэквадорские территориальные округа (ст. 224 Конституции).
В учредительных актах многих государств определяется, на каком именно территориальном уровне создаются органы местного самоуправления, а в каких административно-территориальных единицах их создание не предполагается. Так, в Армении области создаются сугубо для осуществления государственного управления, статус области имеет и столица страны — город Ереван (ст. 107, 108 Конституции). На конституционном уровне могут определяться и цели создания конкрет-
ных административно-территориальных единиц. В частности, в Болгарии область создается для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и для обеспечения соответствия между национальными и местными интересами (ст. 142). В некоторых учредительных актах закрепляется также компетенция местных территориальных коллективов. Так, например, в Колумбии административно-территориальные единицы вправе создавать собственные органы управления; осуществлять принадлежащие им полномочия; управлять средствами и устанавливать налоги, необходимые для выполнения своих функций; получать отчисления от национальных источников дохода (ст. 287 Конституции).
В конституциях, как правило, регулируются вопросы укрупнения административно-территориальных единиц и кооперации органов местного самоуправления. Такие процессы обычно осуществляются в интересах оптимизации управления и повышения конкурентоспособности территориальных коллективов (ст. 247, 253 Конституции Португалии, ст. 202 Конституции Боливии, ч. 2 ст. 207 Конституции Эль-Сальвадора). В частности, в Словении общины могут самостоятельно принимать решение об объединении в более крупные самоуправляющиеся местные сообщества и в края для регулирования и решения вопросов, имеющих более широкое значение (ч. 1 ст. 143 Конституции).
В последние годы в учредительных актах стало гораздо больше внимания уделяться децентрализации публичной власти. Согласно Конституции Эквадора, посредством децентрализации и деконцентрации государство способствует гармоничному развитию страны, усилению участия граждан и территориальных предприятий в управлении, распределению публичных доходов и богатства (ч. 1 ст. 225). При этом в данной стране децентрализация является обязательной в тех случаях, когда территориальная организация ходатайствует об этом и у нее имеются реальные возможности осуществления соответствую -щих полномочий (ч. 3 ст. 226). В Перу процесс децентрализации осуществляется поступательно, поэтапно и упорядоченно на основе принципов, позволяющих произвести адекватную передачу компетенции и ресурсов национального правительства региональным и
местным органам управления (ч. 1 ст. 188 Конституции).
Несмотря на то что во многих конституциях закрепляется принцип децентрализации и определяются основные приоритеты, связанные с его осуществлением, сравнительно редко можно встретить конституционные реформы, ориентированные на комплексное переосмысление государственного устройства на основании принципа децентрализации. Такая реформа была осуществлена во Франции в 2003 году, когда принцип децентрализации стал признаваться основополагающим для устройства Республики (ст. 1 Конституции). Территориальным коллективам предоставлялось право на эксперимент: им дали возможность, с одной стороны, принимать решения по любым вопросам, которые могут быть наилучшим образом реализованы на их уровне, а с другой — отступать от соблюдения законодательных и регламентарных предписаний по какому-либо вопросу (за исключением норм, определяющих важнейшие условия осуществления публичных свобод и конституционно гарантированных прав) на ограниченный срок в соответствии с условиями, предусмотренными органическим законом (ч. 2 и 4 ст. 72 Конституции). Таким образом, на конституционном уровне допускалась возможность асимметрии для территориальных коллективов одного и того же уровня, что ранее не было характерно для французской модели территориальной организации публичной власти. Наряду с этим закреплялся принцип финансовой автономии территориальных коллективов и свобода распоряжения собственными ресурсами (ст. 72-2). Кроме того, был изменен порядок рассмотрения законопроектов, касающихся организации территориальных коллективов. Такие законопроекты стали направляться в первую очередь для рассмотрения в Сенат, поскольку именно эта палата обеспечивает представительство территориальных коллективов (ч. 2 ст. 39, ч. 4 ст. 24 Конституции).
Другой тенденцией, характерной для унитарных государств, является развитие местной автономии, предполагающей предоставление отдельным административно-территориальным единицам более широких прав, чем другим единицам, с учетом их особенностей на основании решения центральных органов власти52. Существуют два подхода к регла-
ментации территориальной автономии. Первый из них предполагает лишь упоминание об особом статусе определенной административно-территориальной единицы на конституционном уровне и передачу детального урегулирования на законодательный уровень. Такой подход нашел отражение в Конституции Финляндии, где предусматривается, что территория Аландских островов имеет автономию в соответствии с особым законом об автономии Аландских островов (§ 120)53. Для второго подхода характерна регламентация на конституционном уровне основополагающих элементов статуса автономной единицы (системы и компетенции органов власти автономной единицы, особенностей ее правовой системы). Это присуще, в частности, конституциям Украины и Азербайджана, где выделяются специальные структурные подразделения, посвященные, соответственно, Автономной Республике Крым (разд. X) и Нахиче-ванской Автономной Республике (гл. VIII).
Следует отметить, что в некоторых случаях автономные единицы наделяются очень широкими полномочиями. Например, в Португалии автономные области Азорские острова и Мадейра обладают правом: осуществлять законодательную инициативу в национальном парламенте; участвовать в переговорах о заключении международных договоров и соглашений, которые их непосредственно касаются, в получении выгод, проистекающих из этого; высказываться по своей инициативе или по совету органов государственной власти относительно касающихся их вопросов, находящихся в ведении органов государственной власти, а также по проблемам, представляющим для них особый интерес, при определении позиции португальского государства в процессе европейского строительства (п. «!», <Ф>, «V» ч. 1 ст. 227). Автономные области обладают определенной самостоятельностью и в отношении своей территориальной организации. Они могут создавать и упразднять местные самоуправляющиеся единицы, изменять соответствующую территорию, согласно закону, повышать категорию населенного пункта до поселка или города (п. «1», «п» ч. 1 ст. 227).
В Великобритании в рамках конституционной реформы 1998 года автономный статус был предоставлен Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсу. В ходе реформы, которая в
английской литературе трактовалась как деволюция, а в российской литературе как региональная реформа54, учреждались региональные органы публичной власти, которым был передан различный объем полномочий, устанавливались асимметричные отношения между регионами и центральными органами государственной власти55. Изначально законодательные полномочия предоставлялись только Парламенту Шотландии и Ассамблее Северной Ирландии. Парламент Шотландии получил право издавать законы в рамках своей законодательной компетенции по вопросам, не зарезервированным за центральными органами государственной власти (ст. 28, 29 Акта о Шотландии 1998 года и Приложение 5 к нему). В Акте о Северной Ирландии 1998 года выделялись три группы вопросов: исключительные, относящиеся к ведению национального парламента (Приложение 2 к Акту о Северной Ирландии l998 года), зарезервированные, относящиеся к сфере конкурирующей компетенции национального Парламента и Ассамблеи (Приложение 3 к Акту), и остальные вопросы, которые рассматривались как переходящие к региону. Ассамблея Северной Ирландии могла издавать законы с согласия Государственного секретаря по делам Северной Ирландии в отношении зарезервированных и переходящих вопросов (ст. 6, 8). Возможность издания законов Национальной Ассамблеей Уэльса предусмотрена только Актом об управлении Уэльсом 2006 года. Для реализации этого права требуется проведение регионального референдума по соответствующему вопросу и издание приказа в Совете, одобренного национальным парламентом.
Следует отметить, что в Великобритании предоставление законодательных полномочий регионам не затрагивало принцип верховенства Парламента и его право издавать законы для этих регионов. В опубликованном в октябре 1999 года Меморандуме о взаимопонимании между администрацией Великобритании, Шотландии и Уэльса отмечалось, что Парламент Великобритании сохраняет право издавать законы по любому вопросу, независимо от того, был он передан регионам или нет. Однако Правительство Великобритании намерено придерживаться конституционного соглашения о том, что Парламент страны не будет, как правило, издавать законы в отно-
шении переданных полномочий без согласования с представительным органом соответствующего региона. Если по какому-то вопросу в ходе консультаций соглашение достигнуто не будет, этот вопрос может быть вынесен на рассмотрение Судебного комитета Тайного Совета56.
Для современного этапа конституционного регулирования территориальной организации публичной власти характерно более четкое определение территориальных уровней осуществления публично-властных полномочий, развитие децентрализации, которая может носить как политический, так и административный характер, расширение самостоятельности территориальных коллективов. В XXI веке распределение компетенции между органами публичной власти в федеративных и региональных государствах, как правило, базируется на принципах субсидиарности и пропорциональности, согласно которым вышестоящие властные структуры осуществляют только те функции, которые не могут быть надлежащим образом реализованы на нижестоящем уровне, а меры, предпринимаемые органами публичной власти, должны быть соразмерны сложившейся ситуации. Реализация этих принципов позволяет обеспечить высокую эффективность управления в масштабе всего государства и максимально приблизить процесс принятия политико-правовых решений к гражданам страны.
Васильева Татьяна Андреевна — старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
tan-vas@mail.ru
1 Деволюция — передача территориально локализованных полномочий от центра к регионам. В отличие от децентрализации, при которой центральная власть сохраняет за собой возможность возвращения переданных полномочий, деволюция предполагает более кардинальную трансформацию территориальной системы управления, передачу региональным органам не только исполнительных, но и определенных законодательных полномочий, предоставление широкой автономии регионам и установление гарантий сохранения за ними переданных полномочий.
2 См.: Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 1996. С. 90.
3 Субсидиарность — территориально-организационный принцип, направленный на оптимальное распределение полномочий между различными уровнями принятия политических решений, обеспечивающий максимальную эффективность и прозрачность для граждан. В соответствии с этим принципом вышестоящие властные структуры осуществляют только те функции, которые не могут быть надлежащим образом реализованы на нижестоящем уровне.
4 Пропорциональность предусматривает справедливое (соразмерное) распределение полномочий и ответственности между участниками отношений с учетом общенациональных, региональных и местных факторов.
5 Регионы создаются на базе межпровинциальных соглашений, которые подписываются губернаторами и одобряются легислатурами тех субъектов федерации, которые входят в состав нового региона. В настоящее время образовано четыре таких региона.
6 В конституциях ряда федеративных государств (Бразилия, Индия, Нигерия, Мексика) нашла отражение концепция многоуровневой федерации, признающей и гарантирующей автономию местных территориальных коллективов.
7 См.: RusselP.H. The Future of Europe in the Era of Federalism // The Changing Faces of Federalism: Institutional Reconfiguration in Europe from East to West / Ed. by S. Ortino, M. Zagar, V Mast-ny. Manchester, 2005. P. 7, 12.
8 См. подробнее: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 138-140; Бауэр Х. Верность федерации как определяющий принцип германского федерализма // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 3 (44). С. 14-21; Currie D.P. The Constitution of the Federal Republic of Germany. Chicago, 1995. P. 77-80.
9 Иные подходы заложены в Конституции Индии, где Парламенту страны предоставлена широкая свобода в отношении изменения границ существующих и формирования новых штатов, а мнение легислатуры штата только заслушивается, если соответствующее предложение затрагивает вопрос о границах штата или как-то связан с его названием (ст. 3).
10 См.: Watts R.L. Comparing Federal Systems. 2nd ed. Montreal, 1999. P. 63.
11 По мнению специалистов, для признания федерации многонациональной необходимы два ус-
ловия: наличие территориально локализованных языковых, религиозных, культурных и этнических различий между разными группами населения страны и наличие политических организаций, выражающих интересы соответствующих групп населения, выступающих за создание независимых государств. См.: Stepan A. Toward a New Comparative Politics of Federalism, Multi-nationalism and Democracy: Beyond Rikerian Federalism // Federalism and Democracy in Latin America / Ed. by E. L. Gibson. Baltimore, 2004. P. 39.
12 См.: WattsR.L. Op. cit. P. 38.
13 См.: Андерсон Дж. Федерализм: введение. М., 2009. С. 32-34.
14 Ряд авторов (М. Гродзинс, Д. Элазар) полагает, что американский федерализм изначально носил кооперативный характер, поскольку на практике не было жесткого разделения ответственности и любая сфера являлась объектом совместных и согласованных действий федерального правительства, правительств штатов и местных органов власти. См.: Bassani L.M., Stewart W., Vitale A. I concetti del federalismo. Milano, 1995. P. 140.
15 См.: Седлер Р.А. Американская федеративная система // Российский юридический журнал. 2009. № 2. С. 62-64; Бернам У. Правовая система США. М., 2006. С. 84-85; Джанда К., Бери Д. М., Голдман Д., Хула К. В. Трудным путем демократии. Процесс государственного управления в США. М., 2006. С. 131-133.
16 Доклад российско-канадской группы экспертов «Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности» // Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». 2-е изд. М., 1998. С. 19.
17 См.: Pernthaler P., Gamper A. National Federalism within the EU: the Austrian Experience // The Changing Faces of Federalism: Institutional Reconfiguration in Europe from East to West / Ed. by S. Ortino, M. Zagar, V. Mastny. P. 135-136.
18 Были выделены такие сферы, как: отношения с иностранными государствами; безопасность, оборона страны, защита гражданского населения; образование,научные исследования и культура; окружающая среда и территориальное планирование; общественные проекты и транспорт; энергетика и коммуникации; экономика; жилье, труд, социальное страхование и здоровье; проживание и поселение иностранцев;
гражданское право, уголовное право, система мер и весов.
19 В этой стране в рамках конституционной реформы 1999 года был упразднен двухпалатный парламент и сформирована однопалатная Национальная Ассамблея. Члены Учредительного собрания мотивировали это тем, что верхняя палата стала прибежищем сторонников традиционных политических партий, тормозящих осуществление важнейших реформ, в том числе передачу административных полномочий штатам. Чтобы гарантировать представительство субъектов федерации в федеральных органах государственной власти, каждому из штатов было предоставлено не менее трех мест в нижней палате парламента. См.: Penfold-Bercera M. Federalism and Institutional Change in Venezuela // Federalism and Democracy in Latin America / Ed. by E. L. Gibson. P. 219.
20 В соответствии со статьей 54 Конституции Аргентины из трех сенаторов от провинции два должны представлять партию, набравшую на выборах большинство голосов, один — партию, занявшую на выборах второе место.
21 См.: Frosini T. E. Federalismo e bicameralismo // Federalismi.it. 2003. No. 14. P. 5.
22 См.: Federalism and Democracy in Latin America / Ed. by E. L. Gibson. P. 17.
23 См.: Stepan A. Op. cit. P. 71, 52.
24 До реформы 1994 года сенаторы избирались легислатурами провинций, и в конституциях ряда из них до сих пор сохранились положения о праве провинциальных легислатур давать указания своим сенаторам по вопросам, представляющим для них особый интерес (Сан-Хуан, Кордоба, Риоха), а также требовать от Сената отправления в отставку сенатора, не следующего таким указаниям (Риоха).
25 В Основном законе Германии Бундесрат рассматривается как орган, посредством которого земли участвуют в управлении федерацией и в делах Европейского Союза, а не как верхняя палата парламента (ст. 50).
26 См.: Stepan A. Op. cit. P. 200.
27 До реформы 2006 года Бундесрат мог заблокировать принятие 60 % федеральных законов, в настоящее время — почти 40 %. См.: Heckel M. German Compromise Ends Standoff on Federalism // Federations. 2006. No. 3.
28 В 1975 году Сенат отклонил проект бюджета страны, что привело к отставке правительства, имевшего большинство в Палате представителей.
29 См.: Woelk J. Farewell to the Unitary federal state? // The Changing Faces of Federalism: Institutional Reconfiguration in Europe from East to West / Ed. by S. Ortino, M. Zagar, V. Mastny. P. 173.
30 В соответствии со статьей V Конституции по предложению Конгресса поправка может быть одобрена и конвентами в трех четвертях штатов, однако такая процедура применялась только однажды для ратификации XXI поправки.
31 В Конституционном акте 1982 года предусматривается несколько процедур изменения Конституции. Общая процедура предполагает одобрение поправки законодательными собраниями по крайней мере 2/3 провинций, население которых составляет не менее 50 % населения страны (ст. 38). По некоторым вопросам, в том числе использования французского и английского языков, требуется единогласное одобрение законодательными собраниями провинций (ст. 41). Для изменения положений, относящихся к конкретным провинциям, необходимо одобрение законодательными собраниями этих провинций (ст. 43).
32 В Индии предусматривается несколько процедур внесения изменений в Конституцию страны (ст. 368). Одобрение поправки легислатурами штатов требуется для изменения только определенных положений, в том числе касающихся установления пределов исполнительной власти Союза (ст. 73) и штатов (ст. 162), представительства штатов в парламенте, высших судов штатов (гл. V Части VI), внесения изменений в перечни предметов исключительного и совместного ведения, содержащиеся в Приложении 7, а также порядка внесения изменений в Конституцию.
33 Keshavanada Bharati v. State of Kerala (1973), Indira Nehru Gandhi v. Raj Narain (1975), Minerva Mills Ltd. v. Union of India (1980).
34 В состав данного органа, учрежденного в 1992 году, входят главы правительств страны, штатов и территорий, которые на своих встречах уделяют внимание в основном вопросам экономического развития страны, в особенности вопросам налогообложения и конкуренции.
35 В состав Совета входят федеральные министры финансов и экономики, министры финансов земель, представители общин и их объединений. Данный орган разрабатывает рекомендации по координации финансового планирования федерации, земель, общин и их объединений.
36 См.: Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 497.
37 См.: Cressati C. Federalism and Regionalism in Italy: Historical and Constitutional Aspects // Federal Conceptions in EU Member States: Traditions and Perspectives / Ed. by F. Knipping. Baden-Baden, 1994. P. 96.
38 Хотя регионы и имеют собственные статуты (уставы), эти акты должны быть одобрены парламентом страны.
39 См.: Mortati C. Istituzioni di Diritto Pubblico. 8. ed., rielaborata e aggiornata T. 2. Padova, 1969. P. 905-906; Ruipérez Alamillo J. Sobre la naturaleza del Estado de las Autonomías II Revista de Estudios Políticos (Nueva Época). 1993. Num. 81. P. 76-92.
40 См.: De Witte B. Regional Autonomy, Cultural Diversity and European Integration: the Experience of Spain and Belgium // The Changing Faces of Federalism: Institutional Reconfiguration in Europe from East to West I Ed. by S. Ortino, M. Zagar, V. Mastny. P. 202; Пинель Х. Разграничение полномочий: испанский опыт и российская практика // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 3 (56). С. 138.
41 Предусмотрена федеративная модель разграничения компетенции между государством и областями: выделены сферы исключительной компетенции государства и конкурирующей компетенции государства и областей, остаточная компетенция зарезервирована за областями.
42 Проект закона, согласованный государством с заинтересованной областью, одобряется абсолютным большинством членов каждой из палат Парламента.
43 В определенной степени это связано со сменой правящей коалиции, поскольку пришедшие к власти левые силы не поддерживали разработанный прежним правительством проект конституционной реформы.
44 К исключительному ведению областей отнесена медицинская помощь и организация здравоохранения; школьное устройство, управление школами и воспитательными учреждениями, автономия школьных учреждений, определение компонентов программ школ и воспитательных учреждений, представляющих особый интерес для областей; областная и местная административная полиция, другие вопросы, явно не зарезервированные за законодательством государства.
45 Проект предусматривал принятие закона Итальянской Республики о более тесной координации между Федеративным Сенатом, коммунами, провинциями, метрополитанскими городами, областями и о формах и способах такого сотрудни-
чества, закрепление в регламенте Сената гарантий взаимного представления информации и сотрудничества верхней палаты и территориальных коллективов; право сенаторов, избранных от определенной области, быть заслушанными по их просьбе представительным органом этой области.
46 Если правительство полагает, что областной закон или отдельные его положения наносят ущерб государственным интересам Итальянской Республики, то оно в течение 15 дней после его опубликования предлагает области изъять соответствующие положения. Если областной совет в течение 15 дней после обращения не сделает этого, то в течение 15 дней правительство выносит вопрос на совместное заседание обеих палат парламента, который может принять решение об отмене закона или отдельных его положений абсолютным большинством голосов своих членов в течение 15 дней после обращения правительства. В течение 10 дней после принятия решения Президент Республики издает декрет об отмене акта или его части.
41 Последнее наименование предпочитает использовать Конституционный суд страны.
48 См.: Corcuera Atienza F. J. Autonomismo cooperativo y autonomismo competitivo: Aquiles y la tortuga // Sistema. 1994. No. 118-119. P. 87102, 95.
49 См.: Пинель Х. Указ. соч. С. 141.
50 См.: Califano L. Innovazioni e la conformita nel sistema regionale spagnolo. Milano, 1988. P. 11.
51 См. подробнее: Barras J. How Much Power for Catalonia? // Federations. 2006. No. 2; Anderson G. Catalonia Votes for More Autonomy within Spain // Federations. 2006. No. 3.
52 Во многих случаях территориальная автономия предоставляется с учетом этнического состава населения, однако этнический фактор, как правило, не является единственным. Предоставление более широких прав обычно обусловлено целым комплексом причин, в том числе особенностями географического положения, исторического развития, традиционными экономическими связями, формами самоуправления и т. д.
53 Правовое положение этой провинции, населенной шведскоязычными жителями, определяется Актом об автономии Аландских островов от 16 августа 1991 года с последующими изменениями.
54 В зарубежной литературе разграничивают дево-люцию, представляющую собой передачу полномочий, осуществлявшихся ранее национальным
парламентом или министерствами, территориальному представительному органу, и регионализацию, означающую предоставление больших полномочий в административной сфере территориальным коллективам с целью рационализации и модернизации управления в интересах повышения экономической конкурентоспособности на глобальных рынках. См.: Poggeschi G. The
United Kingdom and France: A Stronger Decentralization or Just an Institutional «Maquillage» // The Changing Faces of Federalism: Institutional Reconfiguration in Europe from East to West / Ed. by S. Ortino, M. Zagar, V. Mastny. P. 229.
55 См. об этом: Коданева С. И. Британский регионализм (конституционная реформа). М., 2004.
56 См. подробнее: Poggeschi G. Op. cit. P. 231.
