CC BY
124Федерация и региональное государство: где проходит граница?
Александра Троицкая
Что представляет собой региональное государство - третья форма государственно-терииториального устройства, выделяемая учеными? В чем его сходство и отличие от федеративного? Анализ особенностей статуса составных частей регионального и федеративного государств позволяет автору статьи определить критерий, используя который можно ответить на все поставленные вопросы.
^ Региональное государство; федеративное государство; составные части; полномочия; политическая автономия
Одним из предметов регулирования конституционного права современных государств является политико-территориальное устройство — организация территориального единства государства, отражающая внутреннее устройство территории и распределение публичной власти по территориальным уровням1. Конституция государства может закреплять одну из двух форм государственного устройства — унитарное или федеративное устройство, означающее соответственно простой или сложный состав территории и существование одного или двух уровней государственной власти.
Однако в науке конституционного права выделяют третью форму государственного устройства — региональное государство. Как отмечается в литературе, понятие «региональное государство» носит строго доктри-нальный характер, не используется в нормативно-правовых актах и призвано «показать, что регионализация — это процесс движения от унитаризма в направлении федерализма, который может протекать в различных фор-мах»2.
На практике различные ученые относят к числу региональных по крайней мере два государства — Италию и Испанию3. Эти государства состоят из территорий с широкой автономией, включающей полномочия по само-
организации и законодательные полномочия (что означает политическую автономию); статус такого рода территорий регулируется специальными актами; на территориях допускается создание особого уровня публичной власти.
Регионализация Италии и Испании (государств формально унитарных) была обусловлена целым рядом исторических, политических, социально-экономических обстоятельств и к настоящему времени достигла уровня, позволяющего говорить о весьма широкой децентрализации власти в этих государствах. То, что полномочия политических автономий региональных государств существенно превышают полномочия обладающих самостоятельностью единиц местного само-управления4, не вызывает сомнений. В литературе можно встретить указания также и на то, что степень самостоятельности в решении своих вопросов у таких политических автономий может быть выше, чем у субъектов некоторых федеративных государств5.
Однако, если рассматривать регионализацию как переходное состояние, как движение государства от унитарного к федеративному, возникает вопрос: где же проходит граница между «переходным» региональным государством и государством федеративным? В какой момент можно считать процесс перехода
завершенным? Иначе говоря, в чем заключается принципиальное, сущностное отличие положения автономных территорий регионального государства от положения субъектов федерации? Не будет ли формальный признак (сохранение в конституции государства указания на его «единый и неделимый характер»6, «нерушимое единство нации»7 и запрета на создание федеративного государства8) единственным, отграничивающим региональное государство от федеративного?
В настоящей статье предпринята попытка выявить особенности статуса составных частей федеративного и регионального государств. С этой целью, во-первых, анализируются предложенные некоторыми авторами способы определения различий в статусе этих видов территориальных сообществ по степени их «автономности» от центральной власти и, во-вторых, исследуется вопрос о степени вовлеченности территориальных сообществ в решение общегосударственных вопросов.
I. Политическая автономия
составных частей федеративного и регионального государств
Следует сразу оговориться, что вопрос, вынесенный в заглавие статьи, в науке конституционного права ставится не впервые. Так, в книге «Автономия», изданной в 1906 году, Н. И. Лазаревский, сообразуясь с совершенно иными примерами организации государственного устройства, ставил, однако, вопрос о точных гранях между «автономной провинцией» и «государством», входящим в состав так называемого союзного государства9 (то есть субъектом федерации). Этот вопрос применим и к ныне существующим государствам.
Как писал Н. И. Лазаревский, «многим может казаться, что если уже стать... на путь увеличения самостоятельности отдельных местностей, то мало-помалу, выщипывая у центральной власти одно полномочие за другим, можно будет и не заметить того волоска, после потери которого некогда роскошная шевелюра обратилась в печальную лыси-ну»10. Очевидно, что идея, в соответствии с которой отличие автономии от субъекта федеративного государства следует искать в объеме полномочий, не находила у данного автора поддержки, и в этом с ним следует согласиться. Некоторые современные авторы,
затрагивая вопрос об отличиях автономных территорий региональных государств от субъектов федерации, ограничиваются простым указанием на тот факт, что объем компетенции, предоставляемый конституциями регионализированным образованиям, «существенно меньше, чем компетенция, отдаваемая субъектам в федерации», и, кроме того, «по характеру передаваемая компетенция менее значительна»11. Однако это утверждение не проясняет в достаточной степени вопрос о специфике регионов в сравнении с субъектами федерации, не говоря уже о том, что оно не является бесспорным само по себе.
Представляется, что нужно исследовать не просто объем, а правовую природу полномочий отдельных территорий. Прежде всего, следует заметить, что применительно и к федерации, и к региональному государству речь идет о политической автономии их составных частей. Субъекты федераций располагают законодательными полномочиями в определенных, закрепленных за ними сферах ведения. Разграничение компетенции в федеративных государствах может строиться в соответствии с различными моделями. Некоторые из этих моделей оставляют не так много законодательных полномочий субъектам, но важен сам принцип обеспечения политико-правовой самостоятельности субъектов в пределах, устанавливаемых федеральной конституцией. Собственно, наличие двух уровней законодательства является одной из ключевых характеристик именно федеративного государства, отличающего его от государства унитарного12.
Однако и конституции региональных государств также гарантируют не только само существование автономий, но и их компетенцию (в том числе законодательные полномочия по определенному кругу вопросов), ставя тем самым национальному законодателю серьезные преграды на пути вмешательства в их дела. Эта особенность сближает региональные государства с федеративными. Так, статья 117 Конституции Италии устанавливает исключительную компетенцию государства, конкурирующую компетенцию и содержит норму, согласно которой остаточные полномочия принадлежат областям. Соответствующие положения были введены в ходе реформы 2001 года и, по сути, означают подход, очень близкий к тому, который имеет
место в ряде федеративных государств. В Испании статья 148 Конституции перечисляет области, в которых автономные сообщества могут брать себе полномочия, а статья 149 (пункт 1) закрепляет исключительную компетенцию государства, причем некоторые позиции в действительности сформулированы образом, предполагающим и компетенцию автономных сообществ (например, в соответствии с подпунктом 6а пункта 1 статьи 149, к исключительному ведению государства относится «торговое, уголовное, пенитенциарное право и процессуальное законодательство, за исключением особых случаев, вытекающих из своеобразия права автономных сообществ»). При этом, согласно пункту 3 этой же статьи, остаточная компетенция принадлежит автономным сообществам. Правда, следует заметить, что создатели испанской Конституции отказались от императивного разграничения компетенции: автономные сообщества могут, но не обязаны осуществлять регулирование соответствующих областей. Желая принять то или иное полномочие из числа разрешенных, автономное сообщество должно прописать его в своем статуте. Компетенция в вопросах, не включенных в статуты об автономии, относится к ведению государства. На практике, впрочем, все области включили в свои статуты все возможные полномочия13.
Чтобы проиллюстрировать сказанное, приведем пример ФРГ, где исключительная компетенция земель выглядит «не слишком внушительно» и включает вопросы образования, культурной политики, здравоохранения и служб охраны правопорядка14. Конечно, доминирование германской федерации в законодательной сфере компенсируется доминированием земель в сферах управления и правосудия15, но нельзя сказать, что законодательная компетенция автономных сообществ, например Испании, меньше по объему, при этом ее управленческие полномочия также значительны16.
Таким образом, сложно говорить о том, что с точки зрения объема, характера и правовой природы полномочия автономной территории регионального государства «существенно меньше», чем полномочия субъектов федерации.
Среди всех полномочий составных частей государств особое место занимают их полно-
мочия по самоорганизации. Речь идет о правилах принятия и содержании особого акта, регулирующего их статус. Опять же сложно согласиться с утверждением о том, что «коренным признаком, отличающим регион унитарного государства от субъекта федерации, является отсутствие у первого права на само-организацию»17. Строго говоря, в этом вопросе степень самостоятельности субъектов различных федераций неодинакова. В некоторых федерациях, например в Пакистане, принятие субъектами своих учредительных документов вообще не предусматривается. В Индии конституцию принимает только штат Джамму и Кашмир. В Швейцарии кантоны принимают конституции, но они должны быть утверждены федеральными органами власти. Существует вариант (Германия, США), когда процедура утверждения не предусмотрена и возможен лишь последующий судебный контроль на предмет соответствия конституции субъекта федеральному основному закону.
Помимо установления формальных процедур контроля, существуют и содержательные требования к учредительным актам субъектов федерации. Эти требования также означают пределы самостоятельности субъектов в определении основ своего устройства. Самые общие, принципиальные рамки устанавливает Конституция США (республиканская форма правления в штатах) и Основной закон Германии (соответствие конституционного строя земель основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства при наличии представительства народа). Конституции Аргентины, Мексики, Бразилии,напротив, содержат детальное регулирование системы органов власти субъектов.
Автономные области Италии и Испании тоже имеют собственные статуты, разрабатываемые с их участием и регулирующие организацию власти в автономиях, а также их компетенцию, определяемую в соответствии с национальной конституцией. В ряде случаев эти акты подлежат утверждению государством. Так, в Испании статуты разрабатываются сообществом и утверждаются Генеральными кортесами в форме органического закона. В Италии уставы областей с особым статусом принимаются в форме конституционных законов государства. Однако следует заметить, что уставы областей с обычным статусом в
результате реформы 2001 года более не нуждаются в утверждении национальным парламентом18, хотя и могут служить объектом конституционного контроля (как и учредительные акты субъектов в федерациях). Таким образом, хотя о полной самостоятельности автономий в области самоорганизации говорить не приходится, тем не менее речь не идет и об отсутствии всякой самостоятельности, и, по-видимому, нет оснований для того, чтобы видеть в этом принципиальное отличие статуса автономных сообществ от статуса субъектов федерации, поскольку и в том и в другом случае составные части государства устанавливают принципы своей организации и деятельности в соответствии с требованиями национальной конституции и под контролем национальных органов власти, что, безусловно, отвечает требованию соблюдения режима конституционности в государстве.
Собственно говоря, формы осуществляемого государством контроля за соблюдением его составными частями принципов конституционного строя, национального законодательства, финансовых обязательств, обязательств по оказанию населению определенных услуг и т.д. — это еще один критерий, с помощью которого иногда пытаются прояснить статус автономных образований19. Безусловно, конституционные нормы региональных государств предусматривают меры контроля государства в отношении автономных территорий. Так, статья 153 Конституции Испании устанавливает различные виды контроля за деятельностью органов автономных сообществ: контроль за конституционностью нормативных актов, имеющих силу закона, контроль за регламентарными нормами, контроль в отношении экономики и бюджета и др. В соответствии со статьей 154 на территории автономного сообщества действует назначаемый правительством представитель, в задачи которого входит руководство администрацией государства на территории этого сообщества и координация ее деятельности с деятельностью администрации сообщества. Статья 155 закрепляет возможность применения в отношении автономного сообщества, не выполняющего своих обязательств или нарушающего интересы Испании, мер государственного воздействия. Что касается Италии, то ее Конституция устанавливает возможности замещения правительством органов
областей (ст. 120), роспуска областного законодательного органа в случае нарушения им Конституции или закона, инициирования смещения исполнительного органа в аналогичной ситуации (ст. 126), конституционного контроля в отношении законов области (ст. 127) и др.
Однако необходимо учитывать, что конституции и законы федеративных государств также закрепляют различные способы влияния федеральной власти на субъекты и контроля за их деятельностью: назначение особых представителей федерации, обеспечивающих взаимодействие между органами власти федерации и ее субъектов, направление указаний субъекту по вопросам исполнения федерального законодательства, отмена нормативных актов субъекта, роспуск его органов власти, введение прямого правления, финансовые санкции, силовое принуждение и др.20 Процедура и практика использования соответствующих возможностей различаются в зависимости от исторических и политических условий, существующих в том или ином государстве.
Таким образом, если понимать под политической автономией форму самостоятельности определенных территорий, выражающейся в праве создавать законы в пределах своей компетенции21, то с точки зрения прав, вытекающих из политической автономии, принципиальных отличий в статусе субъектов федерации и автономных территорий региональных государств не наблюдается. И в том и в другом случае речь идет о конституционно оформленном разграничении между центральными органами власти и органами власти составных частей государства законодательных полномочий (в том числе территориальному сообществу могут быть предоставлены полномочия по принятию своего учредительного акта), осуществляемых в рамках общегосударственной конституции и законодательства под контролем общегосударственных органов власти.
Кстати, с учетом этого вывода нельзя вполне согласиться с решением проблемы, предложенным в свое время Н. И. Лазаревским. По его мнению, в то время как «отдельное государство», входящее в состав «союзного государства», даже не являясь суверенным, обладает правами, «ни от кого не полученными, или же такими, при осуществлении
которых оно не подлежит ничьему контролю, автономная область все свои полномочия получает от центральной власти, полномочия эти всегда могут быть изменены односторонним актом центральной власти, и наконец, осуществление этих полномочий всегда подлежит ее контролю»22. С позиции сегодняшнего опыта государственного строительства (в том числе существования федераций, образованных «снизу», спорности обозначения субъектов федерации как «государств», закрепления компетенции как субъектов, так и автономий в конституции государства, осуществления контроля за соблюдением конституции) различать таким образом субъекты федерации и автономные образования региональных государств уже проблематично.
II. Участие составных частей
федеративного и регионального государств в принятии общегосударственных решений
Безусловно, ключевые признаки федеративного устройства государства не исчерпываются такой характеристикой, как распределение сфер ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти. Одним из основных признаков федерации, традиционно выделяемых различными авторами, является возможность участия субъектов федерации в принятии общегосударственных решений на федеральном уровне23. Существует даже мнение, принадлежащее видному дореволюционному исследователю А. С. Ящен-ко, в соответствии с которым федерализм как создание коллективной власти (центра и субъектов) не предполагает в обязательном порядке автономии как сохранения индивидуальной власти субъектов и даже в некотором смысле противостоит ей. Ященко предлагал различать во власти отдельного субъекта федерации две составляющих: 1) автономию, ведающую внутренними делами; «эта власть не касается сущности федерального государства и принадлежит всякой автономной провинции и унитарного государства» (выделено нами. — А. Т.), и 2) участие субъекта в образовании общей воли, власть данного субъекта как органического члена всего федерального союза; именно эта власть «связана с самой юридической природой федерального государства»24.
С учетом этой позиции применительно к цели нашего исследования важно сравнить принципиальные возможности участия субъектов федерации и автономных образований регионального государства в выработке общегосударственной политики.
1. Участие составных частей федеративного и регионального государств в формировании и функционировании общегосударственной власти
Не претендуя на исчерпывающее перечисление всех возможностей такого участия, назовем основные из них.
В отношении федеративных государств прежде всего следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев их национальный парламент имеет двухпалатную структуру. Одна из палат призвана осуществлять представительство субъектов. Ее значение, определяемое тем, что посредством этой палаты субъекты могут влиять, в том числе, и на меры, принимаемые в сферах исключительного ведения федерации, таково, что упразднение Сената в Венесуэле рассматривалось некоторыми авторами как отказ от одного из конституирующих признаков федерализма25. Впрочем, реальная степень влияния субъектов зависит от порядка формирования верхней палаты и от ее полномочий. Палата может быть сформирована в результате прямого голосования граждан субъекта (США, Бразилия, Мексика), косвенных выборов (Австрия), назначения исполнительными органами власти субъекта (Германия) или должностным лицом федерации (Канада) либо сочетания этих способов (Индия, Россия, Бельгия), и в ряде случаев правила формирования палаты позволяют ставить под вопрос ее способность представлять интересы субъектов федерации26. Что касается полномочий, то члены верхней палаты могут эффективно противодействовать принятию нежелательных актов (так, в ФРГ ряд законов по финансовым и территориальным вопросам требует одобрения Бундесратом, вето которого в таких случаях нельзя преодолеть27, Сенат Конгресса США располагает правом абсолютного вето по любым законопроектам), но не всегда (в России без одобрения Совета Федерации не могут быть приняты только федеральные конституционные законы и, соот-
ветственно, законы о поправках к Конституции РФ, а также обычные федеральные законы в случае использования Президентом своего права вето).
Наконец, нельзя не учитывать и такой критерий, как связанность мандата представителей субъекта. Так, Основной закон ФРГ предусматривает императивный мандат членов Бундесрата, но это, скорее, исключение из правила, определяемое порядком назначения членов этой палаты (членов Бундесрата назначают правительства земель, которые и определяют позицию своих представителей по тем или иным вопросам общегосударственной политики, и в случае несоблюдения этой позиции могут их отзывать). Чаще в конституциях федеративных государств не содержится норм, прямо указывающих на обязанность представителей субъекта голосовать в соответствии с инструкциями, полученными из этого субъекта. То, что представители субъектов федерации будут ориентироваться на интересы своей территории, может предполагаться, но не устанавливаться юридически. Как уже говорилось, порядок формирования палаты парламента, представляющей интересы субъектов, во многом определяет способность и готовность членов палаты представлять в процессе принятия общегосударственных решений свой субъект28. Кроме того, в случае формирования этой палаты по партийному принципу велика вероятность того, что при голосованиях на первый план будет выходить обязанность подчиняться позиции политической партии, а не следование интересам субъекта.
Таким образом, наличие в составе национального парламента второй палаты, представляющей интересы субъектов федерации в ходе принятия решений на общегосударственном уровне, представляет собой существенную характеристику федеративного государственного устройства, хотя влияние, которое субъекты могут оказывать на федеральное законодательство через такую палату, различно в разных государствах.
Далее, субъекты федерации (их органы власти) в соответствии с конституциями некоторых федераций имеют право законодательной инициативы в национальном парламенте. Такая инициатива может быть реализована напрямую (Россия, Швейцария) либо через верхнюю палату (Германия).
Кроме того, субъекты федерации могут участвовать в формировании федерального правительства либо непосредственно (так, в Канаде, согласно конституционному обычаю, каждая провинция представлена в федеральном правительстве министром29), либо через представителей (например, в Швейцарии верхняя палата парламента в соответствии со статьей 168 Конституции участвует в формировании федерального правительства).
Также следует отметить такую форму сотрудничества органов исполнительной власти федерации и субъектов, как функционирование различных совещаний, конференций, в работе которых участвуют главы правительств либо компетентные в определенных областях министры. Такого рода совещания способны оказывать влияние на решения федеральной исполнительной власти. Так, например, в Швейцарии с 1993 года существует Конференция кантональных правительств (Conférence des gouvernements canton-neaux). Это орган координации, позволяющий определять общие интересы кантонов и представлять их на уровне федерации. По оценкам специалистов, эффективность Конференции определяется тем, что в ее работе участвуют представители всех без исключения кантонов, а также тем, что и федерация заинтересована в существовании такого органа сотрудничества, обеспечивающего привлечение кантонов к решению федеральных задач30.
Что же касается федеральной судебной системы, то влияние на нее субъектов осуществляется главным образом посредством участия субъектов в процедурах назначения судей федеральных судов. Так, в России квалификационные коллегии судей31 участвуют в назначении судей всех федеральных судов. Кроме того, согласно статье 128 Конституции РФ, Совет Федерации участвует в назначении судей высших судов. Сенат США располагает аналогичными полномочиями. В ФРГ в назначении судей высших судов участвуют компетентные в соответствующих областях министры земель.
В целом, можно констатировать, что федеративное устройство государства чаще всего подразумевает признание за субъектами федерации достаточно серьезных возможностей (или даже их комплекса), связанных с влиянием на общегосударственную власть.
В ряде случаев эта власть должна формироваться и реализоваться только при участии в этом процессе субъектов. При этом нельзя отрицать того факта, что в некоторых федерациях действительное представительство интересов субъекта на общегосударственном уровне остается под вопросом.
Ситуация выглядит еще более неоднозначной, когда речь идет о региональных государствах. В них влияние автономных сообществ на решение вопросов общенационального значения более скромное по сравнению с субъектами федераций. Сенат Генеральных кортесов Испании в соответствии с Конституцией является палатой территориального представительства, однако в законодательном процессе Сенат, очевидно, имеет более слабую позицию по сравнению с Конгрессом депутатов. Он, правда, обладает правом законодательной инициативы, но в случае принятия обычных и органических законов его право вето является отлагательным и сравнительно легко может быть преодолено Конгрессом. В любом случае не стоит переоценивать значение для законодательного процесса государственного уровня позиции собственно автономных сообществ, поскольку в Сенате представлены не только они, но и провинции, и островные территории: назначенных автономными сообществами сенаторов почти в пять раз меньше, чем избранных от провинций и островов32. Правом законодательной инициативы обладают и ассамблеи автономных сообществ, но самостоятельно они могут представить в Конгресс только законодательные предложения. Для представления законопроектов (приоритетных для рассмотрения) автономные сообщества должны действовать через национальное Правительство.
Несколько иначе обстоит дело в Италии. Здесь Сенат Парламента, обладающий теми же правами в законодательном процессе, что и Палата депутатов, избирается на базе областей. В соответствии с нормами избирательного права, действующими с 2006 года, это означает, что в 18 из 20 областей сенаторы избираются по пропорциональной системе партийных списков, в области Валле д'Аоста образуется одномандатный избирательный округ, в области Трентино-Альто-Адидже 6 мест разделены поровну между провинциями Тренто и Больцано, 6 сенаторов представляют заграничный избиратель-
ный округ. Общее количество избираемых сенаторов — 315, помимо них сенаторами могут быть бывшие президенты республики и граждане, «прославившие Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях», назначаемые Президентом. То есть представители областей преобладают в Сенате Италии, но, по-видимому, речь идет только о способе его формирования, поскольку большинство итальянских авторов не рассматривают Сенат как палату парламента, выполняющую функцию представительства областных интересов, хотя не отрицают необходимость передачи ему такой функции на пути к федерализации государства33.
Областные советы, в свою очередь, имеют право законодательной инициативы. Пять областных советов могут инициировать назначение народного референдума по отмене закона или конституционного референдума34. Кроме того, области направляют для участия в выборах Президента Республики своих делегатов, представляющих их интересы.
Таким образом, если оценивать предпосылки для участия территориальных образований в формировании общегосударственной власти, существующие в Испании и Италии, можно констатировать, что оба государства занимают промежуточное положение между унитарным государством и федеративным (по крайней мере, в той его модели, которую описывал А. С. Ященко), поскольку с точки зрения участия в организации и осуществлении общегосударственной власти принципиальные возможности субъектов федерации и автономных образований региональных государств хотя и сравнимы по ряду параметров, но не идентичны и различаются в весьма существенных аспектах.
Однако остается еще такой принципиальный вопрос, как участие составных частей федеративного и регионального государств в процессе создания и изменения национальной конституции, и его необходимо изучить особо.
2. Участие составных частей федеративного и регионального государств в изменении национальной конституции
В действительности содержательно вопрос об изменении национальной конституции связы-
вает воедино два рассмотренных выше аспекта полномочий составных частей государств. Изменение национальной конституции — это, безусловно, общегосударственный вопрос. Но кроме того, именно конституция разграничивает компетенцию между центром и территориями в современных федеративных и региональных государствах, а также определяет степень участия территорий в осуществлении общегосударственной власти. Соответственно, при определении статуса различных территорий ключевое значение может иметь оценка их роли в процессе изменения конституции. Можно ли согласиться с приведенной позицией Н. И. Лазаревского, в соответствии с которой полномочия автономной области, в отличие от полномочий субъектов федерации, «всегда могут быть изменены односторонним актом центральной власти»?
Так, применительно к федерациям участие субъектов в изменении распределения компетенции посредством изменения конституции («компетенция компетенции») считалось рядом авторов одной из ключевых характеристик именно этой формы государственного устройства. По мнению А. С. Ященко, «вопрос об изменении конституции в целях расширения или сужения той или иной компетенции есть вопрос существенно федеративный»35. С этой точки зрения сам по себе набор полномочий, передаваемых территории (политическая автономия), решающего значения не имеет, если в любой момент центральная власть может изменить круг этих полномочий по своему усмотрению. То же самое относится к правилам участия субъектов в осуществлении общегосударственной политики. Если центр в любой момент может пересмотреть эти правила, то о федеративном устройстве речи не идет.
Поэтому представляется существенным то обстоятельство, что в федерациях (по крайней мере в некоторых из них36) для принятия или изменения конституции требуется согласие субъектов, хотя бы и не единодушное, а большинства из них37. К таким федерациям относятся, например, США (ст. 5 и 7 Конституции), Канада (ст. 38 Конституционного акта), Австралия (ст. 128 Конституции), Швейцария (ст. 195 Конституции), Россия (ст. 136 Конституции).
В перечисленных государствах речь идет о решении именно самих субъектов, а не про-
сто о палате, представляющей их интересы. В этом смысле интересен пример Германии. В соответствии с нормами Основного закона для его изменения не требуется согласия земель как такового. Вместе с тем закон о внесении изменений или дополнений в конституцию нуждается в одобрении двух третей голосов Бундесрата (абз. 2 ст. 79). Вопрос заключается в том, можно ли в данном случае считать достаточным такое представительство субъектов, ведь, по сути, Бундесрат является федеральным органом власти. Думается, что порядок формирования этого органа и, главное, правило о согласованной подаче голосов означают такое представительство Бундесратом интересов земель, которое позволяет говорить об одобрении изменений землями (хотя из-за того, что земли в зависимости от численности населения имеют разное количество голосов в Бундесрате, изменения в Основной закон в случае согласия самых многонаселенных субъектов могут оказаться одобрены 10 землями из 16 при выполненном требовании о двух третях голосов Бундесрата). Иными словами, императивный мандат членов органа власти, представляющего интересы субъекта, компенсирует отсутствие требования об одобрении конституционных изменений непосредственно субъектами.
Статус субъектов федераций будет определяться, таким образом, не тем, что они (перефразируя одного из авторов, рассматривающего статус государств, входящих в Европейский Союз) делают все или много, а тем, что они участвуют в решении вопроса о том, кто что делает38.
Что касается региональных государств, то в Испании при изменении национальной Конституции Сенат Генеральных кортесов имеет достаточно сильную позицию (согласие абсолютного большинства Сената требуется в случае конституционной реформы и квалифицированного в две трети голосов — в случае пересмотра Конституции), однако, как уже упоминалось, сложно считать эту палату органом представительства автономных сообществ, а одобрение изменений самими сообществами не предусматривается. В соответствии с Конституцией Италии законы, изменяющие ее, одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты и могут быть вынесены на народный референдум, если в течение трех месяцев после их опуб-
ликования этого потребует пятая часть членов одной из палат, или пятьдесят тысяч избирателей, или пять областных советов. При этом референдум не проводится, если в каждой из палат закон был принят большинством в две трети голосов их членов. Следовательно, хотя позиция Сената имеет принципиальное значение для успеха реформы, автономные области не принимают непосредственного участия в процедуре изменения Конституции.
Таким образом, возможности автономных образований, входящих в состав региональных государств, по участию в изменении национальной конституции следует признать гораздо более скромными по сравнению с возможностями субъектов федерации. По сути, в региональном государстве «компетенцией компетенции» обладает только центральная власть.
Заключение
В статусе автономных образований региональных государств и субъектов федераций можно выделить общие черты: наличие конституционно закрепленных полномочий, в том числе права на самоорганизацию в установленных пределах; использование «остаточного» принципа при разделении компетенции; подконтрольность территориальных образований центральной власти. Сделать вывод о полном совпадении соответствующих характеристик нельзя, в первую очередь потому, что реальное содержание конституционных правоотношений, связанных с политико-территориальным устройством государств, даже принадлежащих к одной форме, может быть различным, но принципиальные возможности рассматриваемых видов территориальных образований во многом похожи.
Представляется, что критерием, с помощью которого можно отграничить федеративное государство от регионального и конкретизировать статус их составных частей, является возможность последних участвовать в организации и функционировании общегосударственной власти и, в том числе, их влияние на решение вопроса об изменении конституции. Возможности, которыми располагают в этой сфере субъекты федерации, как правило, гораздо шире; в частности, если в федеративном государстве для изменения фе-
деральной конституции предполагается получить согласие большинства субъектов, то автономные образования такой роли в процессе изменения национальной конституции не играют. В этом смысле полномочия субъектов федерации в определенной степени защищены от посягательства со стороны федерального центра, а полномочия автономных образований в большей степени зависят от решений центральной власти. Соответственно, действительный переход от унитарного государства к федеративному — это вопрос не только закрепляемой конституцией формы, но и предоставления территориальным образованиям более широких возможностей участия в принятии общегосударственных решений и распределения учредительных полномочий («компетенции компетенции») между целым и частями.
Троицкая Александра Алексеевна — ассистент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.
stephany@mail.ru
1 См.: Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 2005. С. 68.
2 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 319.
3 Если считать одним из признаков регионального государства то, что оно полностью состоит из территорий с широкой автономией, то Великобританию или Португалию можно назвать региональными государствами лишь с определенной долей условности: автономии не покрывают всей территории этих государств; некоторые территории имеют весьма скромные административные полномочия. См., например: Jeffery Ch. The UK Continues to Devolve // Federations. 2003. No. 2. P. 3-4.
4 См.: Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 301.
5 См.: Пинель Х. Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 3 (56). С. 138; Глигич-Золоторева М. В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 31; Государство, право и межнациональные отноше-
ния в странах западной демократии. М., 1993. С. 54.
6 Статья 5 Конституции Италии.
7 Статья 2 Конституции Испании.
8 Статья 145 Конституции Испании.
9 Лазаревский Н. И. Автономия. СПб., 1906. С. 4.
10 Там же.
11 Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 811. См. также: Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 14.
12 См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. С. 154—156.
13 См.: ПинельХ. Указ. соч. С. 139-140.
14 См.: Глигич-Золоторева М. В. Указ. соч. С. 88. См. также: KommersD. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. London, 1997. P. 79.
15 См.: Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 10; Бланкенагель А. Распределение компетенции и государственность немецких земель: три небольших урока для федеративных государств // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 3 (44). С. 53.
16 См.: ПинельХ. Указ. соч.
17 Маклаков В. В. Указ. соч.
18 См.: Филиппини К. Отношения государства и областей в результате ревизии итальянской Конституции 1999 и 2001 годов: новые конституционно-правовые проблемы и дополнительные предложения по изменению // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2006. С. 388.
19 Близкий подход также был предложен еще дореволюционными исследователями: «Характерный признак автономной области заключается в том, что вся власть, осуществляемая в соответственной области как таковой, предполагает совместную деятельность области и господствующей государственной власти». См.: Автономия, федерация и национальный вопрос / Под ред. В. М. Гессена. СПб., 1906. Представляется, что в настоящее время конституционное регулирование статуса автономных образований Италии и Испании «совместную деятельность» предполагает не более, чем конституции федеративных государств.
20 См.: Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 69-74; Богданова Н.А. Указ. соч. С. 75.
21 См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. С. 4950.
22 Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 12-13.
23 См.: Глигич-Золоторева М.В. Указ. соч. С. 33; Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 66.
24 См.: Ященко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912. С. 338.
25 См.: Мелика Л. Латиноамериканский федерализм // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2 (55). С. 90.
26 Уже длительное время такова ситуация, в частности, в России. См., например: Ким-Кимэн А. Н. Публично-правовая ответственность федеративных отношений // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 208; Глигич-Золоторева М.В. Указ. соч. С. 233.
27 По статистике, согласия Бундесрата требует порядка 60 % законов. См.: Schultze R.-O. German Federalism at the Crossroads // Fédérations. 2004. No. 2. P. 15.
28 Этот вопрос обсуждался, в частности, в связи с изменениями, внесенными в порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в результате которых от участия в работе этой палаты были отстранены главы субъектов Российской Федерации, см., например: Совет Федерации: эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л. В. Смирнягин. М., 2003. С. 69-71.
29 См.: Droit constitutionnel. Paris, 2004. P. 396397.
30 В числе вопросов, решенных Швейцарией благодаря сотрудничеству центральных органов власти и кантонов, - реформа 2004 года, связанная с введением новых правил финансового выравнивания и распределения полномочий между уровнями власти. См.: Braun C. The Importance of Horizontal and Vertical Collaboration within the Swiss Federal State from the Perspective of the Cantons // Federations. 2006. No. 2. P. 23-24.
31 Высшая квалификационная коллегия судей РФ (10 членов из 29 - представители общественности, назначаемые Советом Федерации) и квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации (куда также входят представители общественности, назначаемые законо-
дательными органами субъектов Российской Федерации), см.: Федеральный закон от 14 марта 2002 года № 30-Ф3 «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 11. Ст. 1022.
32 См.: АрбузкинА. М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2004. С. 511. По этой же причине и назначение Сенатом четырех (из двенадцати) судей Конституционного суда не означает, что эти судьи отстаивают в своей деятельности только интересы автономий.
33 См., например: Филиппини К. Указ. соч. С. 391.
34 На практике области реализуют данные полномочия (законодательной инициативы и инициативы проведения референдума) нечасто, предпочитая менее формальные способы давления на национальный парламент, однако принципиальна сама возможность. См.: Gélard P., Meunier J. Institutions politiques et droit contitution-nel. Paris, 1999. P. 32.
35 Ященко А. С. Указ. соч. С. 354. См. также: Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Ч. 3: Право современного государственного соединения. Рига, 1912.
36 Нельзя отрицать, что в некоторых федерациях, например в Венесуэле, «соучредительные» полномочия субъектов невелики. Однако представляется, что это говорит не о том, что полномочия такого рода не составляют существенную характеристику федерации, а о том, что некоторые государства, формально федеративные, на деле не вполне «дотягивают» до федеративного идеала.
37 Единогласие не обязательно, так как такое требование может заблокировать любую конституционную реформу, а кроме того, оно означало бы сближение государства с конфедерацией государств. См.: Droit constitutionnel. P. 394.
38 См.: Vahlas A. Souveraineté et droit de retrait au sein de l'Union européenne // Revue du droit public et de la science politique. 2005. N° 6. P. 1580.
