CC BY
102УДК 658.71
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ ЗАКУПОК ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Коробкова Ирина Вадимовна, Муромский институт Владимирского государственного университета имени А.Г. и Н.Г. Столетовых, г. Муром
E-mail: ignatievaiv@yandex. ru
Аннотация. В настоящей статье проводится анализ ключевых показателей работы контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд за период 20172018 годов. Полученные данные позволяют сделать выводы о текущем состоянии системы закупок в Российской Федерации.
Ключевые слова: государственные и муниципальные закупки, контрактная система в сфере закупок, Единая информационная система в сфере закупок, планирование закупок, план закупок, план-график закупок, извещение о проведении закупки, осуществление закупок, экономия.
Abstract. This article analyzes the key performance indicators of the contractual system in the procurement of goods, 'works, services to meet state and municipal needs for the period 2017-2018. The obtained data allow to draw conclusions about the current state of the procurement system in the Russian Federation.
Key words: government and municipal procurement, procurement contracting system, Unified procurement information system, procurement planning, procurement plan, procurement schedule, notice of procurement, procurement, savings.
Федеральное законодательство, регулирующее контрактную систему в сфере закупок относится к числу динамично развивающихся направлений права. Механизмы осуществления закупок постоянно совершенствуются, появляются новые правовые институты, оказывающих влияние на эффективность осуществления закупок. Анализ современного состояния контрактной системы представляет большой практический интерес, который позволит выявить общие тенденции и вектор в развитии системы закупок, что в свою очередь определяет актуальность настоящей статьи.
Целью статьи является проведение анализа современного состояния системы закупок для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации.
Для реализации поставленной цели необходимо проанализировать ключевые показатели работы контрактной системы в сфере закупок за последние годы.
Сфера закупок для государственных и муниципальных нужд регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
При разработке законопроекта о контрактной системе российские эксперты ориентировались на опыт зарубежных стран, в том числе на положительный опыт США. Следует отметить, что термин «контрактная система» был заимствован из Федеральной контрактной системы США, которая представляет собой совокупность федеральных и ведомственных правил приобретения продукции, определяющих требования в отношении порядка проведения процедур, которыми должны руководствоваться все органы исполнительной власти США при осуществлении закупок.
В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд [1].
Борисов А.Н., Трефилова Т.Н. в комментарии к Федеральному закону № 44-ФЗ выделяют три составляющие контрактной системы: участников контрактной системы, выполняемые ими в соответствии с законодательством о контрактной системе действия, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд, а также основу информационного обеспечения контрактной системы - Единую информационную систему в сфере закупок [3].
По мнению Кнутова A.B. определение, раскрытое в Федеральном законе № 44-ФЗ, является бессодержательным и логически неверным [4]. Контрактная система, в первую очередь, является совокупностью закупочных процессов. Исходя из этого, наиболее удачным является трактовка, данная в первоначальном проекте Федерального закона, в котором под контрактной системой понималась совокупность мероприятий правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством комплексной реализации взаимосвязанных этапов прогнозирования, планирования и осуществления закупок, а также проведение мониторинга, надзора, контроля и аудита.
Андреева A.B. считает, что сущность контрактной системы состоит в объединении участников контрактной системы, которые выполняют возложенные на них в соответствии с законодательством о контрактной системе действия, направленные на достижение установленных целей осуществления закупок. При этом осуществляемые участниками контрактной системы действия включаю в себя этапы планирования закупок, осуществления закупок, заключения контрактов, исполнения контрактов, а также мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок [2].
В целях информационного обеспечения контрактной системы государственных и муниципальных закупок была создана Единая
информационная система в сфере закупок (ЕИС) [6], которая представляет собой структурированную совокупность сведений, содержащихся в базах данных, технических средств и информационных технологий, обеспечивающих хранение, формирование и обработку информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта в сети «Интернет». Единая информационная система содержит, в том числе, информацию об участниках закупок, планы закупок, планы-графики, информацию об осуществлении закупок и исполнении контрактов, реестр контрактов, реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), а также иную информацию и документы, предусмотренные законом о контрактной системе.
По состоянию на 31.12.2018 в Единой информационной системе зарегистрировано 289687 заказчиков, из общего количества которых закупки осуществляло 149427 заказчиков (для сравнения по состоянию на 31.12.2017 было зарегистрировано 286639 заказчиков, из числа которых закупки осуществляли 151443 заказчика) [5].
По результатам анализа данных Единой информационной системы о заказчиках, осуществляющих закупки в 2018 году, выявлено, что 71,10% заказчиков являются заказчиками муниципального уровня, 19,44%- заказчиками уровня субъекта, 9,46% - заказчиками федерального уровня (таблица 1).
Таблица 1
Общее количество заказчиков, осуществляющих закупки в 2017-2018 гг., в разрезе уровней заказчиков
Заказчики В 2017 году В 2018 году Прирост
Абсолютное значение Относительное значение, %
Федеральный уровень 14653 14143 -510 96,52
Уровень субъекта Российской Федерации 29366 29043 -323 98,90
Муниципальный уровень 107424 106241 -1183 98,90
ИТОГО: заказчиков 151 443 149 427 -2016 98,67
За анализируемый период общее количество заказчиков, осуществляющих закупки, сократилось на 1,33%, что может являться следствием укрупнения заказчиков в целом по стране (централизация закупок).
Планирование закупок является начальным этапом осуществления закупок и представляет собой процесс, в основе которого лежит создание, утверждение и ведение планов закупок товаров, работ, услуг и планов-графиков закупок товаров, работ, услуг.
По данным Федерального казначейства в Единой информационной системе на 2018 финансовый год и плановый период 2019 и 2020 годов было размещено 193966 планов закупок, объем финансового обеспечения которых составил 11956,72 млрд. руб. Сводные данные о планах закупок представлены в таблице 2.
Таблица 2
Количество планов закупок и объем финансового обеспечения в планах закупок в 2017-2018 гг.
Заказчики Количество планов закупок, размещенных заказчиками, шт. Изменение количества планов закупок Объем финансового обеспечения в планах закупок, размещенных заказчиками, млрд. руб. Изменение объема финансового обеспечения в планах закупок
2017 год 2018 год Абсолютное значение Относительное значение, % 2017 год 2018 год Абсолютное значение Относительное значение, %
Федеральный уровень 16542 14823 -1719 89,61 4893,87 3695,41 -1198,46 75,51
Уровень субъекта Российской Федерации 35358 34194 -1164 96,71 10726,31 5410,16 -5316,15 50,44
Муниципальный уровень 150803 144949 -5854 96,12 6756,35 2851,15 -3905,2 42,20
Общий итог 202703 193966 -8737 95,69 22376,53 11956,72 -10419,81 53,43
В анализируемом периоде наблюдается снижение общего количества планов закупок на 4,31%, объема финансового обеспечения планов закупок на 46,57%.
Согласно данным Единой информационной системы в 2018 году заказчиками всех уровней было размещено 192763 плана-графика закупок, что на 4,17% меньше, чем в 2017 году. Объем начальных (максимальных) цен контрактов, цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в 2018 году по сравнению с 2017 годом снизился на 12,33% и составил 9473,90 млрд. руб. (таблица 3).
Таблица 3
Количество планов-графиков закупок и объем начальных (максимальных) цен контрактов, цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в планах-графиках закупок в 2017-2018 гг.
Заказчики Количество планов-графиков закупок, размещенных заказчиками, шт. Изменение количества планов-графиков закупок Объем начальных (максимальных) цен контрактов, цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в планах-графиках закупок, размещенных заказчиками, млрд. руб. Изменение объема начальных (максимальных) цен контрактов, цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в планах-графиках закупок
2017 год 2018 год Абсолютное значение Относительное значение, % 2017 год 2018 год Абсолютное значение Относительное значение, %
Федеральный уровень 16433 14741 -1692 89,70 3382,32 2898,83 -483,49 85,71
Уровень субъекта Российской Федерации 35096 33976 -1120 96,81 4605,03 4303,3 -301,73 93,45
Муниципальный уровень 149613 144046 -5567 96,28 2819,18 2271,77 -547,41 80,58
Общий итог 201142 192763 -8379 95,83 10806,53 9473,90 -1332,63 87,67
Учитывая отношение стоимостного объема закупок, предусмотренного планами-графиками закупок на 2018, и объем финансового обеспечения, предусмотренный планами закупок на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, можно предположить, что 20,77% всех закупок, планируется провести в плановом периоде.
Следует отметить, что действующий на сегодняшний день порядок планирования закупок является достаточно трудоемким, занимает значительное количество трудовых и временных ресурсов, требует актуализации сведений о закупке на пороге ее осуществления, а соответственно, внесения изменений в плановые документы, что влечет за собой отсрочку и продление сроков осуществления закупки.
В 2018 году по данным Единой информационной системы было размещено 3235136 извещений о проведении закупок на общую сумму 8257, 68 млрд. руб. В 2017 году количество закупок составило 3159882 на общую сумму 7460,03 млрд. руб. Информация о количестве извещений и суммарной стоимости извещений, размещенных заказчиками в 2017-2018 гг., представлена в таблице 4.
Таблица 4
Количество извещений и суммарная стоимость извещений, размещенных заказчиками в 2017-2018 гг. в разрезе уровней заказчиков
Заказчики Количество извещений, размещенных заказчиками, шт. Изменение количества извещений Суммарная стоимость извещений, размещенных заказчиками, млрд. руб. Изменение суммарной стоимости извещений, размещенных заказчиками
2017 год 2018 год Абсолютное значение Относительное значение, % 2017 год 2018 год Абсолютное значение Относительное значение, %
Федеральный уровень 823102 771356 -51746 93,71 2516,16 2919,03 402,87 116,01
Уровень субъекта Российской Федерации 1441057 1528755 87698 106,09 3437,38 3653,93 216,55 106,30
Муниципальный уровень 895723 935025 39302 104,39 1506,49 1684,72 178,23 111,83
Общий итог 3159882 3235136 75254 102,38 7460,03 8257,68 797,65 110,69
Исходя из данных таблицы, количество размещенных извещений заказчиками федерального уровня в 2018 году (23,84%) сократилось по сравнению с 2017 годом (26,05%) на 6,83%, в то время как суммарная стоимость извещений увеличилась на 16,01%. Количество извещений, размещенных заказчиками уровня субъекта Российской Федерации и муниципального уровня, увеличилось на 6,09% и 4,39% соответственно, суммарная стоимость извещений также возросла (на 6,3% и 11,83% соответственно). Общая динамика увеличения количества извещений на 2,38% и суммарной стоимости извещений, размещенных заказчиками, на 10,69% свидетельствует о повышении средней стоимости одной размещенной закупки.
В соответствии со статьей 24 Федерального закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Способ определения поставщика выбирается заказчиком в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе.
По данным таблицы 5 в анализируемом периоде из общего количества размещенных заказчиками извещений о проведении закупок 76,74% извещений составляют извещения о проведении закупок конкурентными способами общим объемом 7134,7 млрд. руб. Закупка у единственного поставщика - 752535 извещений (23,26%) общим объемом 1122,98 млрд. руб. Наблюдается положительная динамика осуществления закупок конкурентными способами, поскольку конкурентные способы являются приоритетными по отношению к закупкам у единственного поставщика.
Таблица 5
Количество извещений и суммарная стоимость извещений, размещенных заказчиками в 2017-2018 гг. в разрезе способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)
Способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) Количество извещений, размещенных заказчиками, шт. Изменение количества извещений Суммарная стоимость извещений, размещенных заказчиками, млрд. руб. Изменение суммарной стоимости извещений, размещенных заказчиками
2017 год 2018 год Абсолютное значение Относительное значение, % 2017 год 2018 год Абсолютное значение Относительное значение, %
Конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) 2371843 2482601 110758 104,67 6121,6 7134,7 1013,1 116,55
Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) 788039 752535 -35504 95,49 1338,43 1122,98 -215,45 83,90
Общий итог 3159882 3235136 75254 102,38 7460,03 8257,68 797,65 110,69
Самым распространенным конкурентным способом определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) согласно статистическим данным является электронный аукцион. В 2018 году было размещено 1,96 млн. извещений о проведении электронного аукциона (около 60% от всех размещенных извещений) общим объемом 5,7 трлн. руб. (68,7% от суммарной стоимости всех размещенных извещений).
По результатам осуществления закупок конкурентными способами, состоявшимися (определен победитель закупки, с которым впоследствии заключен контракт) были признаны 1,17 млн. закупок (на общую сумму 2,32 трлн. руб.), несостоявшимися - 969,8 тыс. закупок (3,36 трлн. руб.), отмененными - 51 тыс. закупок (392,6 млрд. руб.). Основной причиной признания закупки несостоявшейся является подача одной заявки на участие в закупке.
Факторами, влияющими на принятие решения потенциальными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) о принятии участия в закупке, могут являться:
- ненадлежащее формирование и обоснование заказчиком начальной (максимальной) цены контракта, которая может быть намеренно заниженной или завышенной;
- некорректное описание объекта закупки, составление технического задания;
- сложные требования заказчика к оформлению заявки участником;
- слишком короткие сроки исполнения контрактов.
В соответствии со статьей 30 Федерального закона № 44-ФЗ заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее пятнадцати процентов от совокупного годового объема закупок.
В 2018 году количество размещенных извещений о проведении закупок у СМП и СОНКО (818408 извещений) увеличилось на 38,04% по сравнению с 2017 годом (592891 извещение). Суммарная стоимость извещений увеличилась на 41,87% и составила 699,67 млрд. руб.
По результатам осуществленных закупок в 2018 году заказчиками было заключено и размещено в реестре контрактов 3602286 контрактов на общую сумму 6863,95 млрд. руб. Информация о контрактах, заключенных заказчиками в 2017-2018 гг. представлена в таблице 6.
Таблица 6
Количество контрактов и суммарная стоимость контрактов, заключенных заказчиками в 2017-2018 гг.
Заказчики Количество контрактов, заключенных заказчиками, шт. Изменение количества контрактов Суммарная стоимость контрактов, заключенных заказчиками, млрд. руб. Изменение суммарной стоимости контрактов, заключенных заказчиками
2017 год 2018 год Абсолютное значение Относительное значение, % 2017 год 2018 год Абсолютное значение Относительное значение, %
Федеральный уровень 787946 710380 -77566 90,16 2099,51 2358,61 259,1 112,34
Уровень субъекта Российской Федерации 1696366 1780412 84046 104,95 2983,5 3086,14 102,64 103,44
Муниципальный уровень 1054272 1111494 57222 105,43 1238,84 1419,2 180,36 114,56
Общий итог 3538584 3602286 63702 101,80 6321,85 6863,95 542,1 108,58
Наибольший удельный вес в количестве заключенных контрактов составляют контракты, заключенные заказчиками уровня субъекта Российской Федерации - 49,42% на общую сумму 3086,14 млрд. руб., удельный вес контрактов, заключенных муниципальными заказчиками составляет 30,86% на общую сумму 1419,2 млрд. руб., заключенных заказчиками федерального уровня - 19,72% на общую сумму 2358,6 млрд. руб. Суммарная стоимость заключенных заказчиками контрактов в 2018 году увеличилась на 8,58% и составила 6863,95 млрд. руб.
По данным Единой информационной системы в 2018 году по результатам закупок, участниками которых могли быть только СМП и СОНКО, заказчиками было заключено 890225 контрактов на общую сумму 565, 51 млрд. руб.
Общее количество контрактов, заключенных с СМП и СОНКО, увеличилось на 62,45%, а в стоимостном выражении на 76,45%. Увеличение данных показателей свидетельствует о тенденции роста поддержки субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд.
В анализируемом периоде по данным Единой информационной системы было расторгнуто 452278 контрактов на общую сумму 619,7 млрд. руб. (в 2017 году - 413587 контрактов на общую сумму 543,8 млрд. руб.), при этом 98% контрактов расторгнуты по соглашению сторон (441749 контрактов на общую сумму 567,7 млрд рублей).
Экономия, образующаяся по результатам проведения закупок, является одним из показателей эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд и расходования бюджетных средств.
По данным Единой информационной системы в период 2016-2018 годов (таблица 7) наблюдается отрицательная динамика экономии по результатам закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, что, в целом, может быть обусловлено кризисными явлениями в отечественной экономике.
Таблица 7
Показатели экономии по результатам закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд за 2016-2018 гг.
Показатели экономии 2016 год 2017 год 2018 год
Экономия при заключении контрактов, млрд. руб. 517,45 428,43 339,5
Относительная экономия, % 10,38 8,00 5,81
Исходя из проведенного анализа ключевых показателей работы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд за 2017-2018 годы, можно сделать следующие выводы:
- происходит уменьшение количества заказчиков, а также размещенных в Единой информационной системе планов закупок и планов-графиков закупок, что свидетельствует об укрупнении заказчиков на всех уровнях, при этом наблюдается значительное снижение объемов финансового обеспечения закупок;
- повышается средняя стоимость одной размещенной закупки;
- отмечается тенденция к увеличению закупок, осуществляемых конкурентными способами, повышается прозрачность закупок;
- на высоком уровне остаются закупки, признанные несостоявшимися, в том числе по причине подачи одной заявки на участие в закупке;
- увеличивается общая сумма заключенных контрактов для государственных и муниципальных нужд;
- происходит значительное увеличение числа закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, что является положительной динамикой;
- отмечается увеличение общего числа расторгнутых контрактов;
- наблюдается снижение показателей экономии по результатам закупок, что в общем свидетельствует о снижении эффективности осуществления закупок.
Следовательно, отмечаются как положительные, так и отрицательные тенденции в развитии системы госзакупок. К положительным следует отнести упор на поддержку субъектов малого предпринимательства, что является серьезной поддержкой для наиболее уязвимых участников экономических отношений. Между тем ухудшение показателей по снижению начальной (максимальной) цены контракта в ходе торгов, свидетельствующее о снижении конкуренции при осуществлении закупок, рост доли расторгнутых контрактов, высокий уровень несостоявшихся закупок, формирует отрицательные тенденции. Слабая конкурентная среда, рост рисков неисполнения контрактов, приводящих к их расторжению, негативно влияют на эффективность осуществления закупок в целом.
Сегодня национальная экономика проходит кризисный этап своего развития. При этом государство в попытках преодоления кризисных явлений нацелено на режим снижения бюджетных расходов, поддержку национального производителя, защиту наиболее уязвимых участников рынка, в том числе с помощью контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
Список использованных источников
1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https:// internet.garant.ru
2. Андреева Л.В. Формирование контрактной системы в России в условиях экономической интеграции // Юрист. - 2013. - № 14.
3. Борисов А.Н., Трефилова Т.Н. Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный; издание шестое, переработанное и дополненное). - М.: «Деловой двор», 2019 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://internet.garant.ru.
4. Кнутов A.B. Управление государственными и муниципальными закупками и контрактами: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / A.B. Кнутов. -М: Издательство Юрайт, 2018. - 316 с.
5. Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2018 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.minfin.ru/ru/document/? id_4=127443
6. Единая информационная система в сфере закупок [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakupki.gov.ru
