CC BY
372
pISSN 2071-4688 Финансовый контроль
eISSN 2311-8709
ПРИНЦИП ПРОФЕССИОНАЛИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗЧИКА В КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ
Надежда Сергеевна МАТВЕЕВА
доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры экономики и менеджмента,
Академия труда и социальных отношений, Москва, Российская Федерация
orcid.org/0000-0002-7747-1463
SPIN-код: 6392-9590
История статьи: Аннотация
Получена 16.03.2018 Предмет. Реализация принципа профессионализма государственного заказчика в
Получена в доработанном контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг.
виде 30.03.2018 Цели. Раскрыть содержание принципа профессионализма государственного
Одобрена 13.04.2018 заказчика в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг через
Доступна онлайн 27.04.2018 формирование профессиональных требований к работникам контрактной службы
(контрактному управляющему), членам комиссии по осуществлению закупок, а УДК 336.5 также иным государственным служащим, в чьих должностных регламентах имеются
JEL: Н57 обязанности работы в сфере закупок.
Методология. Применялись общенаучные методы (анализ и синтез, абстрагирование и обобщение), конкретно-научные (специальные) методы (экономический анализ, сравнение) и др.
Результаты. Установлена взаимосвязь понятий «государственные расходы», «обеспечение государственных нужд» и «государственные закупки». Раскрывается зависимость целей контрактной системы в сфере закупок и ее принципов. Показано, что от профессионализма руководителя организации-заказчика, работников контрактной службы (контрактного управляющего) и членов комиссии по осуществлению закупок зависят эффективность и результативность закупок, обеспечивается открытость и прозрачность информации о закупках, создаются условия для развития добросовестной конкуренции и недопущения злоупотреблений и коррупции в данной сфере. Указано, что значимая роль принадлежит финансовым службам, хотя она в нормативных правовых актах, касающихся отношений в сфере государственных закупок, не раскрывается. Анализируются проблемы, возникающие при реализации принципа «профессионализм заказчика», предлагаются подходы для их решения.
Область применения. Представляет интерес для государственных (муниципальных) заказчиков; органов государственной власти, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок; образовательных организаций, осуществляющих Ключевые слова: профессиональную подготовку специалистов в сфере государственных и
контрактная система муниципальных закупок.
в сфере закупок, принцип, Выводы. Принцип «профессионализм заказчика» необходимо считать одним из профессионализм, основополагающих и применять в отношении всех государственных служащих, в
государственный заказчик чьих должностных регламентах имеются обязанности в сфере закупок.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2018
Для цитирования: Матвеева Н.С. Принцип профессионализма государственного заказчика в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг // Финансы и кредит. — 2018. — Т. 24, № 4. — С. 895 — 912. https://doi.org/10.24891/fc.24.4.895
Финансовой базой функционирования любого государства, основанием для осуществления функций, возложенных на него обществом, является государственный бюджет. При помощи государственного бюджета решаются
вопросы финансового регулирования экономики на макроуровне, непосредственно формируются важнейшие экономические показатели развития государства. Бюджет не только выполняет регулирующую и
контролирующую функции, но и оказывает влияние на формирование значительной части конечного спроса.
В связи с этим в системе управления государственными финансами принципиальное значение имеют два важных момента, с одной стороны, наполнение бюджета доходами, с другой — эффективный и результативный расход средств бюджета. Расходы бюджета связаны как с реализацией стратегических целей, так и с обеспечением текущих нужд государства, которые во многом ассоциируются с государственными закупками товаров, работ, услуг.
Государственные закупки составляют весьма объемную часть государственного бюджета. На долю государственных закупок, по мнению И.И. Смотрицкой, приходится около 45% расходной части бюджета [1].
Поэтому актуализируются вопросы, определяющие целевой характер
государственных расходов, обоснованность, эффективность и результативность государственных закупок товаров, работ, услуг, методологию их осуществления. Н.Ю. Псарева концентрирует свое внимание на целевом характере государственных расходов [2]; в работах А.А. Яковлева, О.А. Демидовой и Е.А. Подколзиной [3] анализируются исторические аспекты формирования системы государственных закупок; другие ученые акцентируют внимание на современном состоянии института общественных закупок [4]; Н.С. Матвеева рассматривает методологию организации государственных закупок1.
Порядок организации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с 1 января 2014 г. определяется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
1 Матвеева Н.С. Государственный заказ: новые подходы: учеб. пособ. Киров: Кировский ИПКР ФСИН России, 2014. 269 с.
нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). Он установил, что при обеспечении государственных и муниципальных нужд следует исходить из целей:
- повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг;
- обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок;
- предотвращения коррупции и других злоупотреблений в этой сфере.
В подкрепление названных целей в Законе № 44-ФЗ были сформулированы принципы построения контрактной системы:
• принципы открытости и прозрачности (ст. 7);
• принцип обеспечения конкуренции (ст. 8);
• принцип профессионализма заказчика (ст. 9);
• принцип стимулирования инноваций (ст. 10);
• принцип единства контрактной системы в сфере закупок (ст. 11);
• принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок (ст. 12).
Названные принципы не только определили порядок построения контрактной системы в сфере закупок, но и создали основы деятельности всех ее участников.
Среди названных принципов особое место занимает принцип профессионализма заказчика. Несмотря на то что он заявлен как «профессионализм заказчика», в ст. 9 Закона № 44-ФЗ перечень лиц, к которым относится этот принцип, значительно шире, помимо заказчика в ней называются также специализированная организация и контрольный орган в сфере закупок. Именно им предлагается при осуществлении своей деятельности привлекать «квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок». На
заказчике и специализированной организации лежит ответственность «по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок»2.
В дальнейшем это требование конкретизируется, и мы видим его реализацию в отношении разных подразделений заказчика в следующих формулировках:
- работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок3;
- заказчик включает в состав комиссии по осуществлению закупок преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки4.
Еще в 2013 г. Министерство экономического развития Российской Федерации, комментируя это обстоятельство, указывало на то, что в составе комиссии по осуществлению закупок лиц, не прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок и не обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки, должно быть меньшинство5. Более того, Министерство экономического развития РФ, заботясь о реализации «принципа профессионализма заказчика», намеревалось распространить его на всех государственных и муниципальных
2 Статья 9 Закона № 44-ФЗ.
3 Часть 6 ст. 38 Закона № 44-ФЗ.
4 Часть 5 ст. 39 Закона № 44-ФЗ.
5 Письма Министерства экономического развития РФ от 08.11.2013 № ОГ-Д28-15539 «О разъяснении положений
Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; от 31.12.2013 № Д28и-2420 «О разъяснении положений
Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ».
служащих, в чьих должностных регламентах есть обязанности в сфере закупок, в части прохождения ими профессиональной подготовки или повышения квалификации по программам дополнительного
профессионального образования в сфере закупок6.
В последующем Министерство
экономического развития РФ и Министерство образования и науки РФ направили подготовленные ими «Методические рекомендации по реализации дополнительных профессиональных программ повышения квалификации в сфере закупок» организациям, осуществляющим образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам повышения квалификации в сфере закупок, а также заказчикам, закупающим образовательные услуги в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд'. В них устанавливался минимальный срок освоения программ вне зависимости от используемых технологий обучения в объеме не менее 108 часов, причем для обучения руководителей организаций-заказчиков
минимальный срок обучения был снижен до 40 часов, а также определялось содержание программ, включающее наименование дисциплин и их основные темы.
Реализуя требования ст. 195.1 — 195.3 Трудового кодекса РФ Минтруд России подготовил приказы № 625н и № 626н и утвердил 10 сентября 2015 г. профессиональные стандарты «Специалист в сфере закупок» и «Эксперт в сфере закупок». А.А. Храмкин, О.М. Воробьева, А.В. Ермакова подчеркивают значение контрактного управляющего для обеспечения нужд государственного заказчика и подробнейшим образом анализируют его работу [5].
6 Письмо Министерства экономического развития РФ от 23.09.2013 № Д28и-1070 «О разъяснении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
7 Письмо от 12.03.2015 Минэкономразвития России № 5594-ЕЕ/Д28и, Минобрнауки России № АК-553/06 «О направлении методических рекомендаций».
Несмотря на наличие названных
профессиональных стандартов, до сих пор:
1) не разработан федеральный государственный образовательный стандарт высшего образования специалиста в сфере государственных и муниципальных закупок товаров, работ, услуг;
2) не ведется профессиональная подготовка специалистов в сфере государственных и муниципальных закупок в образовательных организациях по программе профессионального образования, в том числе отсутствует подготовка специалистов в рамках направления «Государственное и муниципальное управление»;
3) не внесены изменения в Закон № 44-ФЗ в отношении реализации требований к профессиональным знаниям, умениям и навыкам, компетенциям и опыту деятельности8 работников контрактных служб (контрактного управляющего) и членов комиссии по осуществлению закупок и увязке их с действующими профессиональными стандартами;
4) не установлено в Законе № 44-ФЗ требование применения дифференцированного подхода к освоению программ дополнительного профессионального образования в сфере закупок (осуществлению профессиональной переподготовки или повышения квалификации) в отношении разных подразделений и должностных лиц организации-заказчика: работников контрактной службы (контрактного управляющего), членов комиссии по осуществлению закупок;
5) не внесены изменения в штатные расписания организаций-заказчиков в отношении введения должностей специалистов в сфере закупок.
Наличие нерешенных проблем и вопросов в
отношении формирования профессиональных
8 Статья 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ
«Об образовании в Российской Федерации».
требований к специалистам в сфере закупок лишь подчеркивает значимость этой работы, причем главной целью по-прежнему остается повышение эффективности и результативности обеспечения государственных нужд.
Необходимо обратить внимание также на то, что государственные закупки товаров, работ, услуг следует рассматривать в двух аспектах: с позиции эффективности и результативности расходования бюджетных средств и со стороны обеспечения нужд конкретного государственного заказчика.
В первом случае особое внимание уделяется теоретическим аспектам эффективности бюджетных расходов предназначенных для государственных и муниципальных закупок. Вопросы оценки эффективности закупок подробно рассматривались С.Г. Богацкой [6]. А.Ю. Гущин сосредоточил свое внимание на определении значения государственного заказа, выступающего в качестве «базового элемента использования государственных средств» [7]. Системный анализ применения Закона № 44-ФЗ позволил наряду с положительными моментами выделить существование ряда проблем, в частности, Н.С. Матвеева9 и В.В. Новиков10 [8] указывают на несовершенство действующих
нормативных правовых актов, наличие неэффективных закупок и коррупции при их совершении.
Во втором случае — это деятельность конкретного заказчика. По мнению А.Ю. Яковлева от профессиональных, грамотных действий государственного
9 Матвеева Н.С. Развитие контрактной системы в сфере закупок на современном этапе // Актуальные проблемы противодействия коррупции в контрактной системе госзакупок России. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. М.: Академия управления МВД России, 2017. С. 36—42.
10 Новиков В.В. Повышение прозрачности и конкуренции в сфере закупок как необходимое условие противодействия коррупции и обеспечения экономической безопасности // Актуальные проблемы противодействия коррупции
в контрактной системе госзакупок России. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. М.: Академия управления МВД России, 2017. С. 43—46.
заказчика, зависят результаты деятельности юридического лица, будет ли прибыль, или убытки и их размер. В целом низкая эффективность закупок в государственной и муниципальной сфере объясняется обширным перечнем причин — от алчности и желания наживы руководителя организации до отсутствия некоторых регламентирующих документов, пробелов в нормативных правовых актах и внутренних документах [9].
Ученые Д.А. Базан, С.А. Вакуленко, конкретизируя роль государственного заказчика, отмечают существование ряда постоянных рисков, связанных с возникновением некорректности в
организации самой процедуры закупок, вызванной оперированием внушительными суммами. Они называют факторы, которые могут определить отрицательный результат деятельности государственного заказчика, указывая на (1) некомпетентность сотрудников (незнание норм, регулирующих закупки); (2) халатное отношение сотрудников к исполнению своих обязанностей; (3) коррумпированность сотрудников11.
Все сказанное подводит к мысли о необходимости рассмотрения характеристик заказчика и его действий в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг. По данным мониторинга применения Закона в I полугодии 2017 г.:
- в единой информационной системе в сфере закупок (далее — ЕИС) зарегистрировано 298 310 организаций-заказчиков, из которых в текущем периоде фактически осуществляют закупочную деятельность 250 081 заказчик;
- заказчиками размещено 200 746 планов закупок и 197 816 планов-графиков закупок на 2017 г. в структурированном машиночитаемом виде;
11 Базан Д.А., Вакуленко С.А. Ведомственный контроль в сфере закупок в системе МВД России // Актуальные проблемы противодействия коррупции в контрактной системе госзакупок России. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. М.: Академия управления МВД России, 2017. С. 16—21.
- в ЕИС размещено около 1,39 млн извещений об осуществлении закупок общим объемом около 2,74 трлн руб.;
- заключено около 1,54 млн контрактов общим объемом более 2,27 трлн руб., что соответственно на 6% меньше и на 9% больше аналогичных показателей 2016 г.;
- средняя цена контракта в отчетном периоде составила около 1,48 млн руб., что на 20% превышает аналогичный показатель 2016 г.;
- неэффективными могут быть признаны
около 4,5 тыс. процедур определения
поставщика на сумму около 75,8 млрд руб.
Контракты, заключенные в рамках
указанных процедур, были расторгнуты
заказчиками в одностороннем порядке или
по решению суда. Соответственно,
проведение таких процедур не обеспечило
отбор квалифицированных поставщиков,
способных исполнить контракт с заданными 12
целями12.
Несмотря на ключевую роль заказчика в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг анализу его деятельности не уделялось достаточного внимания, в частности в научной литературе слабо освещается деятельность различных подразделений и должностных лиц заказчика, участвующих в процедуре обеспечения нужд организации-заказчика (рис. 1).
Рассмотрим роль и функции, выполняемые каждым из названных подразделений и должностных лиц при обеспечении нужд организации-заказчика.
Деятельность руководителя организации как должностного лица организации-заказчика в Законе № 44-ФЗ не прописана, хотя его роль весьма значима, ибо именно от его принципиальной, профессионально грамотной позиции зависит вся организация закупок,
12 Доклад «О результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам I полугодия 2017 года».
URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/
их эффективность, экономичность и результативность. Лишь внимательное прочтение Закона позволяет выявить те правовые нормы, которые определяют его деятельность. Это касается:
- создания контрактной службы (в виде отдельного структурного подразделения или без образования отдельного подразделения), определения ее состава и назначения руководителя (соответственно руководитель отдельного структурного подразделения,
13
руководитель заказчика13 или одного из заместителей руководителя заказчика14), контрактного управляющего (если контрактная служба не создается), утверждения положения (регламента) контрактной службы15;
- формирования комиссии по осуществлению закупок, определения состава комиссии и порядка ее работы, назначения председателя комиссии, при необходимости осуществления замены члена комиссии16;
- планирования утверждения плана закупок, плана-графика и вносимых в них изменений17;
- утверждения документации о закупке и подписания извещения (приглашения принять участие в закупках при применении закрытых способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя))18;
- подписания контракта, его изменения и расторжения и ряда других случаев.
Особое внимание следует обратить на организационную работу руководителя
13 Непонятно, как руководитель организации-заказчика может назначить себя руководителем контрактной службы.
14 Пункт 9 приказа Минэкономразвития России от 29.10.2013 № 631 «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе».
15 Матвеева Н.С. Государственный заказ: новые подходы: учеб. пособ. Киров: Кировский ИПКР ФСИН России, 2014. 269 с.; Статья 38 Закона № 44-ФЗ.
16 Статья 39 Закона № 44-ФЗ.
17 Статьи 17, 21 Закона № 44-ФЗ.
18 Статьи 42, 49, 50, 63, 64, 73, 83, 85-87 Закона № 44-ФЗ.
организации-заказчика, а также на осуществление с его стороны контроля за работой контрактной службы (контрактного управляющего), комиссии по осуществлению закупок, на оказание поддержки в выполнении возложенных на них функций.
Ученый О.К. Лисовенко подчеркивает значение и роль руководителя организации-заказчика, отмечая при этом, что огромный массив вопросов руководитель должен задавать и держать в голове в отношении абсолютно любой проводимой закупки, умение указанным набором вопросов оперировать является необходимым навыком с точки зрения организации закупочного процесса внутри заказчика, так как позволяет при необходимости проконтролировать реперные точки любой закупки и владеть в отношении такой закупки набором всей ключевой информации, что зачастую принципиально необходимо для оперативного принятия грамотных управленческих решений. При этом она указывает, что руководители должны стремиться к тому, чтобы осуществляемый ими контроль закупок не был фрагментарным, а носил сквозной характер и осуществлялся на всех стадиях закупочного процесса (от планирования до приемки результата по заключенным контрактам)19.
Хочется подчеркнуть, что только авторитет, честность, заинтересованность, ответственность руководителя организации-заказчика не позволят допустить злоупотреблений и коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг.
Основная доля работы в обеспечении нужд в товарах, работах, услугах государственного заказчика лежит на контрактной службе (контрактном управляющем).
19 Лисовенко О.К. Что должен держать на контроле руководитель заказчика при организации закупочной деятельности в рамках закона № 44-ФЗ: наиболее существенные аспекты // Государственные и муниципальные закупки — 2016. Сборник докладов XI Всероссийской практической конференции-семинара. URL: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=8594
Исследователи А.А. Храмкин, О.М. Воробьева, А.В. Ермакова раскрывают значение контрактного управляющего для обеспечения нужд государственного заказчика и подробнейшим образом анализируют его работу [5].
Требования к работникам контрактной службы (контрактному управляющему), а также функциональные обязанности достаточно четко формализованы и отражены в ст. 38 Закона № 44-ФЗ и Приказе
Минэкономразвития России от 29.10.2013 № 613 «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе». Функциональные обязанности работников контрактной службы представлены в п. 12 названного Приказа 17 направлениями деятельности начиная с планирования закупок и заканчивая участием в рассмотрении дел об обжаловании действий (бездействий) заказчика и осуществлении подготовки материалов для выполнения претензионной работы» (рис. 2).
Анализ возложенных на контрактную службу функциональных обязанностей показывает необходимость наличия у ее работников комплекса знаний, умений, навыков и сформированных компетенций, позволяющих вести столь сложную профессиональную деятельность. Перечень областей знаний, которые позволят реализовывать названные функции, не ограничивается управлением, маркетингом, экономикой, экономическим анализом, информатикой, знанием техники и технологии в различных отраслях промышленности и строительства,
консультативной и экспертной деятельностью, гражданским правом, он намного шире. Более того, А.Н. Евсташенков совершенно обоснованно указывает, что для недопущения нарушений представителям заказчика следует не только знать и понимать нормы Закона № 44-ФЗ и иного законодательства, но и
постоянно отслеживать текущую
20
административную практику20.
20 Евсташенков А.Н. Основные нарушения при проведении электронных аукционов // Государственные и муниципальные
Функции и полномочия контрактной службы еще более обширны и изложены в разделе II указанного ранее Приказа. Не имеет смысла в данной статье перечислять все то, что должны делать работники контрактной службы, ибо на них в полной мере лежит ответственность за обеспечение нужд заказчика со всеми вытекающими из этого последствиями. Особо хочется обратить внимание на то, что Закон № 44-ФЗ позволяет не только создавать контрактную службу в виде отдельного структурного подразделения, но и работать без образования такового. В последнем случае на работника организации-заказчика наряду с выполнением закрепленных за ним должностных обязанностей дополнительно ложится ответственность по выполнению функций работника контрактной службы в соответствии с положением (регламентом) контрактной службы21, то есть функции по организации материального и технического снабжения, причем такая дополнительная работа не только не будет оплачена, но и в случае допущения неправомерных действий или бездействия будет сопровождаться наказанием.
В связи с этим Ю.Г. Наумов указывает на недостаточное использование потенциала контрактных управляющих в системе госзаказа. Люди, которые принимают решения ценой в несколько миллиардов рублей, должны работать в особой системе ограничений и поощрений. В обмен на жесткие требования к ним они должны иметь поощрения, компенсирующие установленные ограничения. Такой подход позволит государству выйти на рынок качественного закупочного персонала и привлекать руководителей контрактных служб, имеющих широкий корпоративный опыт и чистый послужной список22.
закупки — 2015. Сборник докладов Х Всероссийской практической конференции-семинара. М.: Юриспруденция, 2016. С. 187 — 193.
21 Приказ Министерства экономического развития РФ
от 29.10.2013 № 631 «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе».
22 Тыловое обеспечение органов внутренних дел Российской Федерации: учеб. / под ред. Ю.Г. Наумова. М.: Академия
Решить проблему повышения профессионализма работников контрактной службы поможет включение в состав данной службы специалистов, отвечающих профессиональным стандартам «Специалист в сфере закупок» или «Эксперт в сфере закупок», а также создание контрактных служб в виде отдельного подразделения из данных специалистов, тем более, что Закон 44-ФЗ и Приказ № 631 позволяют создавать такую службу численностью даже из 2-х человек.
Следующим подразделением организации-заказчика, которому должно быть уделено внимание, являются комиссии по осуществлению закупок. В соответствии со ст. 39 Закона № 44-ФЗ заказчик создает такую комиссию для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Заказчик также определяет состав комиссии, порядок ее работы, назначает председателя комиссии, заменяет члена комиссии при необходимости.
Заказчик по своему усмотрению может создать конкурсные, аукционные,
котировочные комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений и единые комиссии, осуществляющие функции по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений. Закон № 44-ФЗ устанавливает порядок работы комиссий и определяет требования к членам комиссии по осуществлению закупок, однако выполняемые членами комиссии функции рассредоточены по всему закону и конкретизируются только в параграфах 2 — 5 гл. 3 Закона № 44-ФЗ применительно к каждому способу определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Если обобщить все установленные Законом № 44-ФЗ функции членов комиссии по
осуществлению закупок (вне зависимости от ее вида и способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)), то они сводятся к рассмотрению всех заявок, поданных участниками, на соответствие установленным заказчиком требованиям к объекту закупки и к участнику закупки, а затем к определению победителя и/или того, с кем в дальнейшем будет заключаться контракт. Необходимо еще раз обратить внимание на то, что действия комиссий четко регламентированы Законом № 44-ФЗ, а результаты каждого этапа ее работы должны фиксироваться путем оформления протоколов, которые
подписываются всеми присутствующими на заседании членами комиссии и размещаются в сети Интернет в единой информационной системе в сфере закупок.
Наряду с выполнением функциональных обязанностей членов комиссии по осуществлению закупок и их профессионализмом имеют значение вопросы недопущения конфликта интересов членов
23
комиссии и участников закупки23, что может оказать негативное влияние на результативность и эффективность обеспечения государственных нужд и квалифицироваться как коррупция и злоупотребление в сфере закупок.
Особое внимание необходимо уделить подразделениям и должностным лицам организации-заказчика, о которых нет прямого упоминания в Законе № 44-ФЗ, но именно от их профессионализма во многом зависят результаты работы контрактных служб (контрактного управляющего), комиссии по осуществлению закупок и, в итоге, качественное и полное обеспечение нужд государственного заказчика. Взаимодействие с ними должно быть зафиксировано заказчиком в соответствующих локальных актах. К таким подразделениям относятся:
- бухгалтерия и финансовый отдел;
- юридическая служба;
управления Министерства внутренних дел Российской -
Федерации, 2014. 144 с. 23 Часть 6 ст. 39 Закона № 44-ФЗ.
- служба по хозяйственному обслуживанию или тыловая служба;
- служба информационных технологий и информационной поддержки;
- склады, принимающие товарные материальные ценности;
- секретариат;
- подразделения, которые планируют совершать закупки.
Из всех перечисленных подразделений имеет смыл выделить работу финансовых и бухгалтерских служб, главного бухгалтера (далее — финансовые службы) организации-заказчика в силу возложенных на них функций и полномочий24. При этом необходимо отметить, что роль указанных служб в научно-методическом плане не подвергалась комплексному исследованию, на практике также это не нашло достаточного отражения. Более того, работники названных подразделений чаще всего хотят устраниться от участия в процессе закупок, в частности включения их в состав работников контрактной службы или членов комиссии по осуществлению закупок. Такая позиция отстраненности названных служб в корне неверна, поскольку повышает риск недостижения поставленных в Законе № 44-ФЗ целей — эффективности и результативности закупок. Поэтому несколько подробнее остановимся на рассмотрении их действий применительно к процедуре обеспечения нужд организации-заказчика в товарах, работах, услугах.
Исходной, отправной точкой нашего анализа является то, что процесс закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд основывается на Конституции РФ и Гражданском кодексе РФ, а также на положениях Бюджетного кодекса РФ. В ст. 72 Бюджетного кодекса РФ определено, что
24 Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»; Приказ Минфина России от 30.12.2008 № 148н «Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету».
заключение и оплата государственных контрактов происходит в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг и в пределах лимитов бюджетных обязательств. Это свидетельствует о том, что все совершаемые государственным заказчиком закупки осуществляются в рамках бюджетного процесса, определяются принятыми им бюджетными обязательствами.
В настоящее время действует государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет». Она предусматривает интеграцию и автоматизацию процессов финансового менеджмента организаций сектора государственного управления, включает в себя не только подсистему бюджетного планирования, но и еще девять других подсистем, среди которых имеется подсистема управления закупками. Таким образом, обеспечивается взаимодействие систем «Электронный бюджет» и ЕИС в сфере закупок.
В процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы России происходит формирование заказчиком плана закупок, а основанием для его создания и последующего утверждения является доведение до государственного или муниципального заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации25. О.П. Гремякова, анализируя теоретические и практические аспекты формирования плана закупок, делает акцент на их увязке с бюджетным и стратегическим планированием26.
Финансовая служба получателя бюджетных средств (заказчика), приняв от распорядителя (главного распорядителя) такую информацию,
25 Часть 7 ст. 17 Закона № 44-ФЗ.
26 Гремякова О.П. Теоретические и практические аспекты
формирования плана закупок в увязке с бюджетным и
стратегическим планированием // Государственные и муниципальные закупки — 2016. Сборник докладов XI
Всероссийской практической конференции-семинара.
М.: ПРИНТ ПРО, 2016. С. 23 — 27.
незамедлительно должна представить ее руководителю и в контрактную службу (контрактному управляющему) организации-заказчика27. При формировании плана закупок сотрудники финансовой службы должны не только оказывать содействие контрактной службе (контрактному управляющему), но и осуществлять контроль в определении28:
1) идентификационного кода закупки;
2) объема финансового обеспечения для осуществления закупки;
3) сроков (периодичности) осуществления планируемых закупок;
4) обоснования закупки.
Включенные в план закупок и в план-график закупки с 1 января 2017 г.29 должны иметь идентификационный код, который формируется с использованием кода бюджетной классификации, определенного в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, кодов общероссийских классификаторов, каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд30. Именно работники финансовой службы призваны определять и отслеживать изменения (а это происходит каждый год) кодов бюджетной классификации для каждой закупки и своевременно доводить их до контрактной службы (контрактного управляющего) заказчика. Требует участия финансовой службы и установление объема финансового обеспечения для осуществления закупки, в том числе с учетом сроков (периодичности) осуществления планируемых закупок. На стадии формирования плана закупок работники названного подразделения должны уделять внимание требованиям к закупаемым товарам, работам, услугам в отношении применения предельных цен
27 Часть 7 ст. 17 Закона № 44-ФЗ.
28 Часть 2 ст. 17 Закона № 44-ФЗ.
29 Шадрина Т. Новое в системе закупок с 2017 года. // Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение. 2016. № 12. С. 40—47.
30 Приказ Минэкономразвития России от 29.06.2015 № 422 «Об утверждении Порядка формирования идентификационного кода закупки».
товаров, работ, услуг и (или) нормативных затрат на обеспечение функций заказчика31.
Не менее значима роль финансовой службы при формировании плана-графика, который разрабатывается на один год и утверждается после получения заказчиком обязательств в пределах объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение32. Получатели бюджетных средств составляют и исполняют бюджетную смету, принимают и исполняют в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства33. В этом случае роль финансовой службы сводится к необходимости осуществления строгого контроля за соответствием его бюджетной смете, доведенным лимитам бюджетных обязательств и определения совокупного годового объема закупок. На данной стадии планирования, по мнению Т. Сильвестровой, внимание должно быть уделено недопущению нецелевого использования бюджетных средств, завышенного размера авансовых платежей34. М. Зарипова подробно
рассматривает методику обоснования размера аванса для разных товаров, работ, услуг для включения в контракт35.
На необходимость осуществления контроля закупок в части проверки информации указывает М.Г. Гусев. Он считает, что это касается непревышения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, по соответствующему идентификационному коду закупки, содержащейся в плане-графике, над аналогичной информацией плана закупок и ряда других моментов36.
31 Часть 2 ст. 18 Закона № 44-ФЗ.
32 Части 1 и 10 ст. 21 Закона № 44-ФЗ.
33 Статья 162 Бюджетного кодекса РФ.
34 Сильвестрова Т. Проверка расчетов с контрагентами // Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений. 2016. № 10. С. 10—22.
35 Зарипова М. Размер аванса по госконтрактам в 2017
году // Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский
учет и налогообложение. 2017. № 2. С. 36—43.
В обязанность финансовых служб организации-заказчика при подготовке извещения об осуществлении закупки, документации о закупке и проекта контракта входят предоставление информации и впоследствии проверка в документах: банковских реквизитов заказчика, реквизитов счета для внесения денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в закупке, условий банковской гарантии, порядка внесения денежных средств и их возврата (если такой способ обеспечения заявок предусмотрен), а также реквизитов счета для перечисления обеспечения исполнения контракта, включая размер, порядок внесения и возврата (если ст. 96 Закона № 44-ФЗ установлено требование обеспечения исполнения контракта), информации о банковском сопровождении контракта.
На стадии определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при проведении конкурса роль работников финансовой службы сводится к предоставлению информации комиссии по осуществлению закупок о сроке и объеме поступления денежных средств, используемых в качестве обеспечения заявки в установленном размере на счет, указанный в извещении, или банковской гарантии и ее проверке, а также своевременности возврата указанных денежных средств участникам закупки после определения победителя (в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ).
Заключение заказчиком контракта с победителем происходит только после предоставления им обеспечения контракта в денежной форме или банковской гарантии37. Работник финансовой службы без промедления должен сообщить в контрактную службу о поступлении денежных средств на определенный в извещении счет с указанием времени и размера, а после исполнения
контракта вернуть их в указанное в контракте время.
Информация о заключенных контрактах предоставляется в орган Федерального казначейства38, которое ведет реестр контрактов, заключенных заказчиками (далее — реестр контрактов)39. Заказчик с использованием государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» формирует информацию, включаемую в реестр контрактов. Информация и документы, включаемые в реестр контрактов, подписываются лицом, имеющим право
40
действовать от имени заказчика40.
После заключения контракта следующим этапом закупки становится его исполнение. Это комплекс мер взаимодействия заказчика с поставщиком по достижению целей осуществления закупки, который включает в себя: 1) приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, или отдельных их этапов (если это предусмотрено контрактом), проведение экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги (отдельных этапов исполнения контракта); 2) оплату заказчиком; 3) взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в случае изменения, расторжения контракта, применения мер ответственности и совершения иных действий при нарушении поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
" 41
или заказчиком условий контракта41.
36 Гусев М.Г. Правила контроля закупок // Руководитель бюджетной организации. 2016. № 2. С. 22 — 27.
37 Статья 96 Закона № 44-ФЗ.
38 Приказ Минфина России от 24.11.2014 № 136н
«О порядке формирования информации, а также обмена информацией и документами между заказчиком и Федеральным казначейством в целях ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками».
39 Статья 103 Закона № 44-ФЗ.
40 Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1084 «О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну».
41 Статья 94 Закона № 44-ФЗ.
Основанием для оплаты финансовой службой организации-заказчика поставки товара, выполненной работы, оказанной услуги является сам контракт, счет-фактура (товарная накладная), акт приема-передачи, акт экспертизы. В случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта в части просрочки исполнения обязательств, их неисполнения или ненадлежащего исполнения, финансовая служба заказчика должна оказать содействие, консультацию контрактной службе в расчете штрафов, пеней, неустоек. Начиная с 2016 г. оплата контракта заказчиками происходит в рамках предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования — далее ПОФ). Предельные объемы финансирования устанавливаются в целом в отношении главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств помесячно или поквартально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо на соответствующий квартал на основе заявок на финансирование главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств42. Финансовая служба организации-заказчика исходя из планируемого срока окончания исполнения контракта, указанного в плане-графике и определенного в контракте, оформляет заявку на получение ПОФ на конкретный месяц и/или квартал. Следует обратить особое внимание на то, что ПОФы прекращают действие по истечении периода, на который были установлены43. Следовательно, финансовая служба совместно с контрактной службой организации-заказчика должны обеспечить исполнение контракта, в установленный срок в полном объеме использовать доведенные до них ПОФы для оплаты поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг.
42 Статья 226.1 Бюджетного кодекса РФ.
43 Приказ Минфина России от 21.12.2015 № 204н «О Порядке утверждения и доведения до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета предельного объема оплаты денежных обязательств и о внесении изменений в некоторые приказы Министерства финансов Российской Федерации».
Наряду с порядком планирования и осуществления закупки, заключением и исполнением контракта Закон № 44-ФЗ устанавливает требование осуществления контроля:
- объектом контроля заказчика является исполнение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта44;
- объектом ведомственного контроля является контроль государственными органами, (муниципальными органами) соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в отношении подведомственных им заказчиков, в том числе их контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок45.
На наш взгляд осуществление заказчиком предварительного, текущего и последующего контроля в рамках Закона № 44-ФЗ, ведомственного контроля за закупками позволит не только не допустить нарушений законодательства, но и обеспечить эффективность и результативность закупок товаров, работ, услуг. В то же время некоторые исследователи сомневаются в эффективности такого контроля, в частности, по мнению Н.Г. Медведевой, как контроль заказчика, так и ведомственный контроль априори не могут быть результативными [10]. При оппонировании автору следует сказать, что если контроль не будет носить формальный характер, а будет своевременным и объективным, то позволит добиться исключения ряда ошибок, будет способствовать развитию гласности и обоснованности закупок, что в итоге скажется на повышении результативности и эффективности закупок товаров, работ, услуг.
Для нашего исследования весьма значительную роль играет еще один принцип
44 Статья 101 Закона № 44-ФЗ.
45 Постановление Правительства Российской Федерации от 10.02.2014 № 89 «Об утверждении правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд».
контрактной системы в сфере закупок — принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Он устанавливает персональную
ответственность должностного лица заказчика за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, а при наличии вины они несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации46.
Таким образом, проведенное исследование показало, с одной стороны, значимость и
ценность принципа профессионализма заказчика, с другой — необходимость применения комплексного и системного подхода к подбору, расстановке кадров, осуществлению профессиональной подготовки, переподготовки и повышению квалификации персонала организации-заказчика, непосредственно и косвенно принимающего участие в обеспечении нужд государственного заказчика. Именно благодаря обеспечению принципа
профессионализма заказчика, обеспечения гласности и прозрачности закупок, недопущения злоупотребления и коррупции достигается эффективность и
результативность государственных закупок товаров, работ, услуг.
46 Часть 1, 2 ст. 12, ч. 1. ст. 107 Закона № 44-ФЗ.
Рисунок 1
Подразделения государственного заказчика, участвующие в обеспечении нужд Figure 1
Departments of the State customer involved in ensuring the needs
Источник: авторская разработка Source: Authoring
Рисунок 2
Функциональные обязанности работников контрактной службы организации-заказчика Figure 2
Functional duties of contract service employees of the contracting authority
* ТРУ — товары, работы, услуги. Источник: авторская разработка Source: Authoring
Список литературы
1. Смотрицкая И.И., Мильнер Б.З., Орлова Т.М. и др. Управление закупками в инновационной экономике: вопросы теории и практики: монография. М.: Институт экономики РАН, 2014. 242 с. URL: https://inecon.org/docs/Smotritskaya_book_2014.pdf
2. Псарева Н.Ю. Развитие инфраструктуры физической культуры и спорта государством и бизнесом // Экономика и предпринимательство. 2017. № 4-2. С. 1206 — 1214.
3. Балаева О.Н., Бальсевич А.А., Башина А.С. и др. Эмпирический анализ системы госзакупок в России: монография / под ред. А.А. Яковлева, О.А. Демидовой, Е.А. Подколзиной.
М.: Высшая школа экономики, 2015. 357 с.
URL: http://docplayer.ru/45569410-Empiricheskiy-analiz-sistemy-goszakupok-v-rossii.html
4. Анчишкина О.В., Зубков Э.И., Иванов О.Б. и др. Институт общественных закупок в современной российской экономике: монография. М.: Институт экономики РАН, 2016. 280 с. URL: https://inecon.org/docs/Smotritskaya_Chernykh_book_2016.pdf
5. Храмкин А.А., Воробьева О.М., Ермакова А.В. и др. Книга контрактного управляющего. 2-е издание / под ред. А.А. Храмкина. М.: ПРИНТ ПРО, 2016. 464 с.
6. Богацкая С.Г. Критерии и причины неэффективных закупок.
URL: http://www.fcauditru/blog/kriterii-i-prichiny-neeffektivnykh-zakupok/
7. Гущин А.Ю. Определение эффективности и способы ее оценки в системе государственного заказа // Фундаментальные исследования. 2012. № 9-1. С. 204—208.
URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=30204
8. Новиков В.В. Государственные закупки и инфраструктурные проблемы их организации в системе органов внутренних дел: монография. М.: РГАУ-МСХА им. К.А. Тимирязева, 2010. 169 с.
9. Яковлев А.Ю. О некоторых причинах неэффективности закупок в государственной и муниципальной сфере // Актуальные вопросы экономических наук. 2016. № 53. С. 150—155.
10. Медведева Н.Г. К вопросу о теории и практике государственного контроля за госзакупками // Символ науки. 2015. № 7. С. 95 — 99. URL: http://os-russia.com/SB0RNIKI/SN_7_1_2015.pdf
Информация о конфликте интересов
Я, автор данной статьи, со всей ответственностью заявляю о частичном и полном отсутствии фактического или потенциального конфликта интересов с какой бы то ни было третьей стороной, который может возникнуть вследствие публикации данной статьи. Настоящее заявление относится к проведению научной работы, сбору и обработке данных, написанию и подготовке статьи, принятию решения о публикации рукописи.
pISSN 2071-4688 Financial Control
eISSN 2311-8709
THE PRINCIPLE OF PROFESSIONALISM OF THE STATE CUSTOMER IN THE CONTRACT SYSTEM IN THE FIELD OF PROCUREMENT OF GOODS, WORKS, SERVICES
Nadezhda S. MATVEEVA
Academy of Labor and Social Relations, Moscow, Russian Federation
orcid.org/0000-0002-7747-1463
Article history: Abstract
Received 16 March 2018 Importance The article determines the professionalism principle of the State customer in Received in revised form the contract system in the sphere of goods, works, services procurement. 30 March 2018 Objectives The work aims to disclose the content of the principle of professionalism of the
Accepted 13 April 2018 State customer through the formation of the professional requirements for contract service
Available online employees and managers.
27 April 2018 Methods The research involves scientific methods of analysis and synthesis, abstraction
and generalization, specific scientific methods of economic analysis, and comparison. JEL classification: H57 Results The effectiveness and efficiency of procurement depend on the professionalism of
the contracting authority. A significant role in the process of ensuring the needs of the contracting authority belongs to financial services. A detailed analysis of the problems which arise in the implementation of the principle of professionalism of the customer is provided in the article.
Conclusions and Relevance The results of the paper can be interesting to the state Keywords: procurement field, (municipal) customers and employees as well as to the educational organizations in the contract system, principle, sphere of State acquisition. The principle of professionalism of the customer is considered professionalism, State to be one of the most fundamental to all the state employees and managers in the
customer procurement field.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2018
Please cite this article as: Matveeva N.S. The Principle of Professionalism of the State Customer in the Contract System in the Field of Procurement of Goods, Works, Services. Finance and Credit, 2018, vol. 24, iss. 4, pp. 895-912. https://doi.org/10.24891/fc.24.4.895
References
1. Smotritskaya I.I., Mil'ner B.Z., Orlova T.M. et al. Upravlenie zakupkami v innovatsionnoi ekonomike: voprosy teorii i praktiki: monografiya [Purchasing management in innovative economy: theory and practice issues: a monograph]. Moscow, Institute of Economics of RAS Publ., 2014, 242 p. URL: https://inecon.org/docs/Smotritskaya_book_2014.pdf
2. Psareva N.Yu. [Infrastructure development of physical culture and sport, government and business]. Ekonomika i predprinimatel'stvo = Journal of Economy and Entrepreneurship, 2017, no. 4-2, pp. 1206-1214. (In Russ.)
3. Balaeva O.N., Bal'sevich A.A., Bashina A.S. et al. Empiricheskii analiz sistemy goszakupok v Rossii: monografiya [Empirical analysis of the acquisition system in Russia: a monograph]. Moscow, HSE Publ., 2015, 357 p. URL: http://docplayer.ru/45569410-Empiricheskiy-analiz-sistemy-goszakupok-v-rossii.html
4. Anchishkina O.V., Zubkov E.I., Ivanov O.B. et al. Institut obshchestvennykh zakupok v sovremennoi rossiiskoi ekonomike: monografiya [Institution of public acquisition in modern
Russian economy: a monograph]. Moscow, Institute of Economics of RAS Publ., 2016, 280 p. URL: https://inecon.org/docs/Smotritskaya_Chernykh_book_2016.pdf
5. Khramkin A.A., Vorob'eva O.M., Ermakova A.V. et al. Kniga kontraktnogo upravlyayushchego. 2-e izdanie [The contract manager book. 2nd edition]. Moscow, PRINT PRO Publ., 2016, 464 p.
6. Bogatskaya S.G. Kriterii i prichiny neeffektivnykh zakupok [Criteria and reasons of inefficient acquisition]. URL: http://www.fcaudit.ru/blog/kriterii-i-prichiny-neeffektivnykh-zakupok/
7. Gushchin A.Yu. [Definition of efficiency and ways of its estimation in procurement system]. Fundamentalnye issledovaniya = Fundamental Research, 2012, no. 9-1, pp. 204-208. URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=30204 (In Russ.)
8. Novikov V.V. Gosudarstvennye zakupki i infrastrukturnye problemy ikh organizatsii v sisteme organov vnutrennikh del: monografiya [State procurement and infrastructural issues of its organization in the system of internal affairs bodies: a monograph]. Moscow, RGAU-MSKHA im. K.A. Temiryazeva Publ., 2010, 169 p.
9. Yakovlev A.Yu. [On some reasons of procurement inefficiency in the State and municipal sphere]. Aktualnye voprosy ekonomicheskikh nauk, 2016, no. 53, pp. 150-155. (In Russ.)
10. Medvedeva N.G. [On the issue of theory and practice of the State control over state procurement]. Simvol nauki, 2015, no. 7, pp. 95-99. URL: http://os-russia.com/SB0RNIKI/SN_7_1_2015.pdf (In Russ.)
Conflict-of-interest notification
I, the author of this article, bindingly and explicitly declare of the partial and total lack of actual or potential conflict of interest with any other third party whatsoever, which may arise as a result of the publication of this article. This statement relates to the study, data collection and interpretation, writing and preparation of the article, and the decision to submit the manuscript for publication.
