CC BY
75
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ
Е.И. МАЙОРОВА, зав. каф. права МГУЛ, д-р юр. наук
Роль леса в судьбе России трудно переоценить. Поэтому очевидно, что многие проблемы внутреннего развития страны не могут быть решены прагматично и успешно без формирования соответствующей лесной политики. Создание конструктивной, отвечающей всем требованиям сегодняшнего дня национальной лесной политики невозможно без соответствующего законодательства.
У работников лесного хозяйства не вызывает сомнений факт, что лесные отношения регулируются специальным разделом российского законодательства, а именно -лесным законодательством. Однако в теории права вопрос о правомерности выделения такой отрасли представляется спорным.
До принятия Основ земельного законодательства СССР (1968) вопрос о регулировании использования земель лесного фонда определялся лесным законодательством. Основы впервые затронули регулирование использования земель государственного лесного фонда в рамках земельного закона, т.е. положили начало правовому разделению лесных насаждений и земель, на которых эти насаждения произрастают.
Такое разделение вызвало к жизни две противоположные тенденции. Сторонники одной точки зрения, к которой относились Г.Н. Полянская, Л.А. Заславская, Е.И. Неми-ровский, считали, что лесное законодательство призвано регулировать использование леса как неразрывного комплекса лесной растительности и занятой ею земли. Их научные противники - Н.И. Краснов, О.И. Крассов, Р.К. Гусев полагали, что использование земель лесного фонда должно полностью ре-
гулироваться земельным законодательством, а «лесные» законы призваны устанавливать лишь правовой режим растительности.
В 1977 г. были приняты Основы лесного законодательства, представлявшие собой комплексный нормативный акт, поскольку в них наряду с нормами лесного права имелись и нормы права земельного.
О.И. Крассов утверждал, что правовое регулирование земель государственного лесного фонда полностью относится к сфере земельного законодательства, и вносил предложение об издании Положения о землях государственного лесного фонда, в котором нормы Основ лесного законодательства были бы усовершенствованы, дополнены и приведены в единую систему на базе Основ земельного, но не лесного законодательства [1].
Характер этой дискуссии, на первый взгляд чисто теоретический, имел большое практическое значение, поскольку именно ее разрешение определяет в конечном итоге судьбу российского леса.
Возможно, именно под влиянием различных взглядов ученых развитие законодательства о землях лесного фонда пошло по пути регулирования тех земельных отношений в лесном фонде, которые возникают в связи с использованием участков лесного фонда (ст. 9ЛК РФ), т.е. не только древесной растительности, но и земель (например, Положение об аренде участков лесного фонда).
Таким образом, ст. 9ЛК РФ впервые ввела в лесное законодательство понятие «участки лесного фонда». Новация, принятая с благой целью закрепить в правовом регулировании единство использования лесных на-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 7/2006
7
саждений и земли, на которой они произрастают, во времена рыночных реформ привела к печальным последствиям.
Лесное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Основой лесного законодательства является Лесной кодекс РФ. В развитие его положений принято более 20 нормативных правовых актов, устанавливающих основные требования в области государственного управления лесным хозяйством. Утверждено более 30 ведомственных актов, регулирующих лесные отношения.
Однако приходится констатировать, что эта отрасль российского законодательства пребывает в крайне неопределенном состоянии.
Демонополизация прав государства на природные ресурсы, такие, как газ, нефть и др., появление узкого круга лиц, владеющих огромной частью природных богатств страны, определенных Конституцией РФ как всенародное достояние, повлекла за собой стремление приватизировать и лесные ресурсы России. Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 гг., утвержденная Распоряжением Правительства РФ 18 января 2003 г. № 69-р, предполагает сохранение государственной федеральной собственности на лесной фонд до 2010 г. При этом предусматривается перераспределение полномочий по управлению лесным фондом среди участников лесных отношений, а также сохранение многообразия определенных РФ форм собственности на леса и древесно-кустарниковую растительность, не входящих в лесной фонд. Несмотря на это в 2003 г. в недрах МРЭТ возникла инициатива подготовки нового ЛК РФ, который устанавливал возможность гражданского оборота участков леса, их куплю-продажу.
В отличие от уже приватизированных природных ресурсов лес является одним из основных условий существования россиян. Поэтому, несмотря на инертность и правовой нигилизм большей части российского общества, попытка передать леса в частную собственность вызвала резко негативную реакцию. Ученые отмечали, что проект ЛК, подготовленный юристами МЭРТ, абсолютно
абстрагирован от понятия леса как средооб-разующего элемента, не учитывает экологическую роль российских лесов и сама подготовка его втайне от научного мира и широких кругов общественности выглядит подозрительно. Кроме того, Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 9 января 1998 г. дал заключение, что «лесной фонд России представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим».
Широкий общественный резонанс похоронил первый проект, но на смену ему пришли новые варианты в количестве, близком к 30. Несмотря на противодействие лесоводов, в этих проектах лес рассматривается как некая совокупность «участков земли, покрытых насаждениями», что противоречит самой сущности леса как единого природного образования с особенными, полезными для человечества свойствами. Отношение к лесу как к земельному участку говорит либо о полном отсутствии у разработчиков проекта знаний в данной области, либо (что кажется более верным) о стремлении законодательно свести леса к особой категории территорий и применять к ним нормы земельного законодательства, которое, как известно, устанавливает право частной собственности на землю физических лиц, в т.ч. иностранных граждан.
Между тем размежевание отраслей земельного и лесного права имеет большое значение. Лесное законодательство регулирует лесные отношения, т.е. распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд, и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью [2]. С другой стороны, земельное законодательство рассматривает земли лесного фонда как самостоятельную категорию, что создает противоречие между Земельным и Лесным кодексами. До последнего времени не существовало законных механизмов перевода лесных земель в земли иных категорий. Однако в условиях строгой секретности был принят закон РФ от 10 декабря 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс РФ», предусматривающий перевод лесных земель в нелесные.
Такой перевод осуществляется «в случае необходимости обеспечения обороны страны, безопасности государства, нужд сельского хозяйства, энергетики и размещения в установленном порядке объектов здравоохранения, объектов культурного, жилищно-коммунального, социально-бытового назначения и в иных установленных земельным и лесным законодательством Российской Федерации случаях». Порядок перевода участков лесного фонда в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, установлен постановлением Правительства РФ от 03.09.2004 г. «Об утверждении Положения о порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом». В соответствии со ст. 11 закона РФ от 21.12.2004 г. №2 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таковых в другую категорию допускается:
1) если изменение их целевого назначения предусмотрено лесоустроительной документацией или документами территориального планирования и документацией по планировке территории для строительства и эксплуатации объектов здравоохранения, объектов культурно-бытового, жилищно-коммунального, социального назначения, дорог и других линейных объектов;
2) в связи с установлением или изменением черты поселений.
В иных, помимо предусмотренных выше случаев, перевод земель лесного фонда в другую категорию допускается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и осуществляется в соответствии с лесоустроительной документацией в связи с:
1) невозможностью дальнейшего использования по целевому назначению;
2) прекращением нужд лесного хозяйства;
3) необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства, нужд сельского хозяйства, энергетики, добычей полезных ископаемых, содержанием объ-
ектов культурного наследия народов Российской Федерации.
Эти нормативные акты по сути позволили не только продавать «участки леса» в окрестностях крупных городов, пользующиеся большим спросом для постройки элитных коттеджей, но и положили начало сведению лесов. Не случайно ЗАО «Асфальт», ОАО «МеКона», ООО «Стройконтинеталь», осуществляющие реконструкцию Ярославского шоссе на 20-22 км, с июля по декабрь 2005 г. вырубили и повредили более 300 деревьев на территории Национального парка «Лосиный остров», уничтожили плодородный слой в 58 и 59 кварталах Мытищинского лесопарка. Модифицированное лесное законодательство уже не препятствует подобным действиям в отношении лесов. И только принадлежность погубленных участков леса к особо охраняемым природным территориям дала возможность природоохранной прокуратуре Московской области возбудить уголовное дело по ст. 262 УК РФ - «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий».
До 2004 г. к полномочиям субъектов РФ в области лесного хозяйства и лесоуправ-ления относились разработка, утверждение и реализация территориальных программ по охране и использованию лесного фонда. Однако Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все полномочия по регулированию лесных отношений были переданы федеральным органам. Заметим, что он внес изменения в 15 природоохранных законов и нанес серьезный вред природоохранному законодательству.
Принятие этого закона вызвало такой шквал протестов (все субъекты РФ, кроме
Брянской области, выступили против него), что 29.12.2004 был принят ФЗ № 199 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который отменил лесную часть ФЗ № 122 до ее вступления в действие и внес в действующий ЛК новый набор изменений. Практика применения закона еще не успела сложиться, как в последний день 2005 г. был принят закон РФ от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Он перераспределил сферы деятельности между федеральным центром и регионами, передав в регионы полномочия по управлению лесным хозяйством, не указав, однако, механизмов передачи этих полномочий.
В законе не был определен перечень функций, которые сохранял за собой федеральный центр, не решен вопрос защищенности государственных лесхозов - базовых звеньев в системе управления лесами; много вопросов и возражений вызвала передача регионам лесоустройства - важнейшего элемента системы управления лесами. Неопределенность многих положений закона, тот факт, что он практически не обсуждался, а также время его принятия - последний предпраздничный день 2005 г. - вызвали скептическое отношение к этому нормативному правовому акту.
Тем временем обсуждение новых вариантов ЛК РФ продолжалось. Второе чтение проекта кодекса намечалось на апрель 2006 г., но оно не состоялось. Зато 27.07.2006 г. Президентом был подписан закон РФ №154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам использования земель лесного фонда». Само название закона указывает на то, что в России больше нет лесов - есть земли лесного фонда, наряду с землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, сельского хозяйства и т.д., причем, если земли сельско-
хозяйственного назначения имеют приоритет в охране, земли лесного фонда такой защиты лишены.
Закон № 154 вносит существенные изменения в ст.ст. 31, 34, 42, 63., 66 и др. ЛК РФ. Основное направление изменений - легализация на территории лесного фонда деятельности, не связанной с ведением лесного хозяйства и лесопользования и предусматривающей широкомасштабную вырубку растительности. Предоставлять участки лесного фонда в разнообразных целях вменяется в обязанность федеральному органу исполнительной власти в области лесного хозяйства или органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Решение о переводе лесных земель в нелесные является основанием для принятия решения о предоставлении участка лесного фонда в аренду в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования (ст. 63).
Имеется и небольшая уступка природоохранным интересам - все эти действия осуществляются только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. В результате административной реформы 2004 г. произошло перераспределение полномочий по организации и проведению ГЭЭ между федеральными органами исполнительной власти. Министерство природных ресурсов России (МПР) утратило исключительное право на проведение ГЭЭ. Эти полномочия поделены между двумя федеральными службами: Ростехнад-зором (находящимся в прямом подчинении председателя правительства РФ) и Роспри-роднадзором (находится в структуре МПР). Обосновывающая документация по осуществлению хозяйственной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, должна проходить две экологические экспертизы: в Ростехнадзоре и в Росприроднадзо-ре, но фактически многие предприниматели имели возможность убедиться: не получишь положительного экспертного заключения в одной комиссии - иди в экспертную комиссию другого ведомства.
За примерами ходить недалеко.
В феврале 2006 г. комиссия экспертов Росприроднадзора выдала отрицательное за-
ключение на проект нефтепровода ВСТО. Но Ростехнадзор разбавил комиссию своими людьми и продлил срок экспертизы. Вскоре «Транснефть» получила разрешение на строительство трубы на расстоянии 800 м от Байкала, который является территорией всемирного наследия ЮНЕСКО [3]. Конечно, в последнюю минуту все «спас» президент, но вряд ли такие PR-акции будут достаточно частыми.
Какими видами деятельности можно будет заниматься на территориях бывших лесов, определяет впервые вводимая в ЛК РФ ст. 80 (ФЗ 154) прим: «Виды использования участков лесного фонда в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования». Согласно данной статье участки лесного фонда предоставляются в аренду для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а также связанных с ними строительных работ и работ по эксплуатации объектов обустройства, в том числе линейных объектов; для строительства, реконструкции линий электропередачи, линий связи, трубопроводов и других линейных объектов. Таким образом, корпорации, «сидящие на трубе», обиженные
тем, что их интересы забыли при принятии закона РФ от 10 декабря 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс РФ», получили полное удовлетворение.
Разумеется, новый ЛК РФ будет принят рано или поздно. Возможно, в нем даже - как уступка общественному мнению - будет декларирована государственная собственность на леса. Очевидно, положения нового ЛК законодатель как-то увяжет с законами, рассмотренными выше в данной статье. Безусловно одно - лес как природный объект будет рассматриваться не столько в качестве средозащитного элемента, сколько в качестве источника получения прибыли.
Таким образом, несмотря на обострение экологического кризиса, еще раз подтверждается экономическая ориентация страны на природные ресурсы.
Библиографический список
1. Крассов, О.И. Право лесохозяйственного землепользования / О.И. Крассов // Советское государство и право. - 1980. - № 7. - С. 127-131.
2. Комментарий к Земельному кодексу / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Проспект, 2001. - С. 386.
3. Вадим Гладышев И вновь зовет труба... - Экология и право, 2(23), июль 2006. - С. 8-10.
